关于《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点管理条例(草案)》的说明
稿件来源： 发布时间：2018-01-12 11:22:21
——2016年9月25日在省十二届人大常委会第二十六次会议上
甘肃省食品药品监督管理局局长高建邦
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
受省政府委托，现就《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点管理条例(草案)》，作如下说明：
一、立法的必要性
一是适应监管工作需要。食品小作坊、小经营店和小摊点(以下简称“三小”)是很多个体工商户的主要从业渠道，社会需求性大，数量多、规模小、分布广，从业人员专业素质低、风险控制力弱，食品安全风险大，是食品安全的重要环节，也是监管工作的难点。省委、省政府高度重视“三小”管理工作，近年来出台了一些相关的政策法规。2010年，我省出台了《关于加强食品小作坊和食品摊贩监督管理工作的意见》(甘政办发〔2010〕108号，以下简称《意见》)，对加强食品小作坊和食品摊贩管理起到了一定作用，但随着经济社会发展和食品药品监管体制改革，《意见》已不能适应监管工作需要，比如《意见》中对食品小作坊和食品摊贩等没有明确界定，没有涵盖“三小”所有业态，造成监管漏洞和真空；《意见》是一部规范性文件，没有行政处罚和行政许可等的设定权，不能成为行政执法的依据；《意见》没有明确食品小作坊和食品摊贩等生产经营的具体规范，致使食品小作坊和食品摊贩的生产经营行为无法可依，监管部门对违法违规行为也无处罚依据。因此，为了防控食品安全风险，规范“三小”的生产经营行为，促进“三小”行业健康发展，提高食品安全水平，迫切需要结合地方实际制定相应的地方性法规。
二是适应法律法规要求。2015年10月1日颁布实施的《食品安全法》第三十六条第三款规定：“食品小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”《立法法》第六十二条规定：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定……”。据了解，目前全国已有17个省份出台了“三小”管理的地方性法规，还有部分省份以政府规章形式出台了“三小”管理办法。因此，为贯彻落实《食品安全法》，适应法律法规要求，我省急需在今年10月1日前出台“三小”地方性法规，使我省食品小作坊、小经营店和小摊点监管有章可循、有法可依，推动食品产业健康发展。
二、条例草案起草的过程
条例草案起草工作主要经历了三个阶段。
一是调研收集资料阶段。学习国家相关法律法规，借鉴陕西、河北、河南、湖南、上海、广东、山西、福建等11个省市制定的食品小作坊和食品摊贩管理办法、条例，认真分析我省“三小”管理面临的问题和困难，针对迫切需要解决的问题组织开展了调研和资料收集整理工作。
二是起草阶段。在调研收集资料的基础上，我局于2015年制定了《甘肃省食品小作坊和食品摊贩管理办法》，经过一年的试行，对“三小”的科学定义、规范条件和加强“三小”监管积累了初步经验。在此基础上，广泛听取社会各界的意见建议，委托兰州财经大学法学院张桂芝教授课题组进行条例起草工作，期间多次组织人员特别是一线监管执法人员集中讨论，逐条修改，形成条例初稿。
三是修改完善阶段。初稿分别通过政府法制信息网和甘肃新闻网、光明网、兰州晚报、兰州晨报等媒体，向社会公开征求意见，并先后征求了各市州政府、省食品安全委员会各成员单位的意见，对反馈的合理意见予以采纳吸收。在此基础上，再次组织相关人员进行集中讨论修改，并组织召开由省人大法工委、教科文卫委、省政府法制办及法学专家参加的座谈讨论会、专家论证会，经过6次集中讨论修改，并经2016年8月30日省人民政府第126次常务会议讨论通过，形成了现在的条例草案。
三、条例草案制定的主要依据
（一）依据的主要法律法规。
1．《中华人民共和国食品安全法》
2．《中华人民共和国食品安全法实施条例》(正在修改)
3．《中华人民共和国行政许可法》
（二）参考的主要资料。
1．中华人民共和国国家标准GB／T23734—2009《食品小作坊质量安全控制基本要求》
2．甘肃省人民政府《关于改革完善市县食品药品监督管理体制的实施意见》(甘政发〔2013〕61号)
3．甘肃省人民政府办公厅《关于加强食品小作坊和食品摊贩监督管理工作的意见》(甘政办发〔2010〕108号)
4．国家食品药品监督管理总局《食品生产许可管理办法》、《食品经营许可管理办法》
四、条例草案的主要内容
条例草案共八章五十二条。分为总则、一般规定、食品小作坊、食品小经营店、小摊点、监督管理、法律责任和附则。
（一）明确了调整范围。
条例草案在将食品小作坊、小摊点纳入规范的同时，还按照《食品安全法》将食品销售和餐饮服务统称为食品经营的规定，将“小餐饮”(餐饮服务)、“食品小销售店”(食品销售)统称为食品小经营店，将所有依托固定店铺从事销售食品、提供餐饮服务，包括兼营食品的小型食品生产经营者全部纳入调整范围(第二条)，并在登记条件、禁止规定等方面对小餐饮和食品小销售店进行区别规定(第四章)。
（二）明确了保证“三小”食品安全各方的责任。
一是明确了政府及相关部门的职责。条例草案明确了县级以上地方人民政府的综合治理职责；明确了食品药品监督管理等有关行政部门的监管职责；明确了乡(镇)人民政府、街道办事处协助相关部门监督管理的职责。同时明确，县级以上人民政府应当统筹规划、建设、改造适宜“三小”生产经营的集中场所和街区，配套建设相应的给水、排污等设施，改善其生产经营环境，引导集中连片经营(第三条、第四条)。
二是明确了“三小”生产经营者保障食品安全的主体责任。条例草案明确规定“三小”生产经营者应当按照法律法规的有关规定和食品安全标准从事生产经营活动，实施生产经营过程控制，保证生产经营的食品卫生、无毒、无害(第十一条)。
三是明确了食品安全社会共治。条例草案明确了行业协会责任、投诉举报权利(第五条、第六条)，明确了“三小”集中生产交易市场开办者、场地出租者等应当履行食品安全管理责任，履行检查、报告等责任义务(第十五条)。
（三）建立了“三小”生产经营监管制度。
一是采取准入“宽进”。为有利于促进创业就业，条例草案对“三小”的生产经营准入采取“宽进”方式，对食品小作坊、小经营店进行登记证管理，对小摊点进行登记卡管理(第七条)。
二是突出过程监管。为保证“三小”的生产经营者严格依法依规从事生产经营活动，保证生产经营的食品卫生、无毒、无害，条例草案规定了县级食品药品监督管理部门对“三小”进行现场监督检查的职权及措施；规定了对“三小”采取信用管理和“黑名单”制度，督促其履行食品安全主体责任(第二十八条、第二十九条、第三十四条、第三十五条)。
（四）明确了生产经营者应当遵守的基本规定。
条例草案依据上位法规定和食品安全监管的基本要求，规定了“三小”应当具备的基本条件以及在卫生、用水、设施设备、使用食品添加剂等方面应遵守的规定，并对进货查验、产品检验以及禁止生产经营的食品种类等进行了规范。另外从城市管理的角度，规定了小摊点在确定区域和时段经营、经营不得影响居民正常生活等内容(第十三条、第十四条、第十六条、第十七条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六、第二十七条)。
（五）规定了对“三小”提供支持和服务的措施。
根据上位法的规定，条例草案规定了地方各级人民政府可以通过资金扶持、租金优惠等措施，鼓励和支持“三小”改善生产经营条件和工艺技术，提高食品质量等(第四条)。
（六）规定了相应的法律责任。
根据《食品安全法》的授权规定，条例草案根据我省经济发展水平，在参考外省出台的法规规章基础上，设定了“三小”生产经营违法行为的种类及处罚标准，明确规定了监督管理主体应承担的相应法律责任，体现了教育先行，宽严相济，处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的原则，具有可操作性(第七章第三十七条至第四十九条)。同时也规定了行政管理人员违反本条例的法律责任(第五十条)。
以上说明及条例草案，请审议。
甘肃省食品药品监督管理局局长高建邦
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
受省政府委托，现就《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点管理条例(草案)》，作如下说明：
一、立法的必要性
一是适应监管工作需要。食品小作坊、小经营店和小摊点(以下简称“三小”)是很多个体工商户的主要从业渠道，社会需求性大，数量多、规模小、分布广，从业人员专业素质低、风险控制力弱，食品安全风险大，是食品安全的重要环节，也是监管工作的难点。省委、省政府高度重视“三小”管理工作，近年来出台了一些相关的政策法规。2010年，我省出台了《关于加强食品小作坊和食品摊贩监督管理工作的意见》(甘政办发〔2010〕108号，以下简称《意见》)，对加强食品小作坊和食品摊贩管理起到了一定作用，但随着经济社会发展和食品药品监管体制改革，《意见》已不能适应监管工作需要，比如《意见》中对食品小作坊和食品摊贩等没有明确界定，没有涵盖“三小”所有业态，造成监管漏洞和真空；《意见》是一部规范性文件，没有行政处罚和行政许可等的设定权，不能成为行政执法的依据；《意见》没有明确食品小作坊和食品摊贩等生产经营的具体规范，致使食品小作坊和食品摊贩的生产经营行为无法可依，监管部门对违法违规行为也无处罚依据。因此，为了防控食品安全风险，规范“三小”的生产经营行为，促进“三小”行业健康发展，提高食品安全水平，迫切需要结合地方实际制定相应的地方性法规。
二是适应法律法规要求。2015年10月1日颁布实施的《食品安全法》第三十六条第三款规定：“食品小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”《立法法》第六十二条规定：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定……”。据了解，目前全国已有17个省份出台了“三小”管理的地方性法规，还有部分省份以政府规章形式出台了“三小”管理办法。因此，为贯彻落实《食品安全法》，适应法律法规要求，我省急需在今年10月1日前出台“三小”地方性法规，使我省食品小作坊、小经营店和小摊点监管有章可循、有法可依，推动食品产业健康发展。
二、条例草案起草的过程
条例草案起草工作主要经历了三个阶段。
一是调研收集资料阶段。学习国家相关法律法规，借鉴陕西、河北、河南、湖南、上海、广东、山西、福建等11个省市制定的食品小作坊和食品摊贩管理办法、条例，认真分析我省“三小”管理面临的问题和困难，针对迫切需要解决的问题组织开展了调研和资料收集整理工作。
二是起草阶段。在调研收集资料的基础上，我局于2015年制定了《甘肃省食品小作坊和食品摊贩管理办法》，经过一年的试行，对“三小”的科学定义、规范条件和加强“三小”监管积累了初步经验。在此基础上，广泛听取社会各界的意见建议，委托兰州财经大学法学院张桂芝教授课题组进行条例起草工作，期间多次组织人员特别是一线监管执法人员集中讨论，逐条修改，形成条例初稿。
三是修改完善阶段。初稿分别通过政府法制信息网和甘肃新闻网、光明网、兰州晚报、兰州晨报等媒体，向社会公开征求意见，并先后征求了各市州政府、省食品安全委员会各成员单位的意见，对反馈的合理意见予以采纳吸收。在此基础上，再次组织相关人员进行集中讨论修改，并组织召开由省人大法工委、教科文卫委、省政府法制办及法学专家参加的座谈讨论会、专家论证会，经过6次集中讨论修改，并经2016年8月30日省人民政府第126次常务会议讨论通过，形成了现在的条例草案。
三、条例草案制定的主要依据
（一）依据的主要法律法规。
1．《中华人民共和国食品安全法》
2．《中华人民共和国食品安全法实施条例》(正在修改)
3．《中华人民共和国行政许可法》
（二）参考的主要资料。
1．中华人民共和国国家标准GB／T23734—2009《食品小作坊质量安全控制基本要求》
2．甘肃省人民政府《关于改革完善市县食品药品监督管理体制的实施意见》(甘政发〔2013〕61号)
3．甘肃省人民政府办公厅《关于加强食品小作坊和食品摊贩监督管理工作的意见》(甘政办发〔2010〕108号)
4．国家食品药品监督管理总局《食品生产许可管理办法》、《食品经营许可管理办法》
四、条例草案的主要内容
条例草案共八章五十二条。分为总则、一般规定、食品小作坊、食品小经营店、小摊点、监督管理、法律责任和附则。
（一）明确了调整范围。
条例草案在将食品小作坊、小摊点纳入规范的同时，还按照《食品安全法》将食品销售和餐饮服务统称为食品经营的规定，将“小餐饮”(餐饮服务)、“食品小销售店”(食品销售)统称为食品小经营店，将所有依托固定店铺从事销售食品、提供餐饮服务，包括兼营食品的小型食品生产经营者全部纳入调整范围(第二条)，并在登记条件、禁止规定等方面对小餐饮和食品小销售店进行区别规定(第四章)。
（二）明确了保证“三小”食品安全各方的责任。
一是明确了政府及相关部门的职责。条例草案明确了县级以上地方人民政府的综合治理职责；明确了食品药品监督管理等有关行政部门的监管职责；明确了乡(镇)人民政府、街道办事处协助相关部门监督管理的职责。同时明确，县级以上人民政府应当统筹规划、建设、改造适宜“三小”生产经营的集中场所和街区，配套建设相应的给水、排污等设施，改善其生产经营环境，引导集中连片经营(第三条、第四条)。
二是明确了“三小”生产经营者保障食品安全的主体责任。条例草案明确规定“三小”生产经营者应当按照法律法规的有关规定和食品安全标准从事生产经营活动，实施生产经营过程控制，保证生产经营的食品卫生、无毒、无害(第十一条)。
三是明确了食品安全社会共治。条例草案明确了行业协会责任、投诉举报权利(第五条、第六条)，明确了“三小”集中生产交易市场开办者、场地出租者等应当履行食品安全管理责任，履行检查、报告等责任义务(第十五条)。
（三）建立了“三小”生产经营监管制度。
一是采取准入“宽进”。为有利于促进创业就业，条例草案对“三小”的生产经营准入采取“宽进”方式，对食品小作坊、小经营店进行登记证管理，对小摊点进行登记卡管理(第七条)。
二是突出过程监管。为保证“三小”的生产经营者严格依法依规从事生产经营活动，保证生产经营的食品卫生、无毒、无害，条例草案规定了县级食品药品监督管理部门对“三小”进行现场监督检查的职权及措施；规定了对“三小”采取信用管理和“黑名单”制度，督促其履行食品安全主体责任(第二十八条、第二十九条、第三十四条、第三十五条)。
（四）明确了生产经营者应当遵守的基本规定。
条例草案依据上位法规定和食品安全监管的基本要求，规定了“三小”应当具备的基本条件以及在卫生、用水、设施设备、使用食品添加剂等方面应遵守的规定，并对进货查验、产品检验以及禁止生产经营的食品种类等进行了规范。另外从城市管理的角度，规定了小摊点在确定区域和时段经营、经营不得影响居民正常生活等内容(第十三条、第十四条、第十六条、第十七条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六、第二十七条)。
（五）规定了对“三小”提供支持和服务的措施。
根据上位法的规定，条例草案规定了地方各级人民政府可以通过资金扶持、租金优惠等措施，鼓励和支持“三小”改善生产经营条件和工艺技术，提高食品质量等(第四条)。
（六）规定了相应的法律责任。
根据《食品安全法》的授权规定，条例草案根据我省经济发展水平，在参考外省出台的法规规章基础上，设定了“三小”生产经营违法行为的种类及处罚标准，明确规定了监督管理主体应承担的相应法律责任，体现了教育先行，宽严相济，处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的原则，具有可操作性(第七章第三十七条至第四十九条)。同时也规定了行政管理人员违反本条例的法律责任(第五十条)。
以上说明及条例草案，请审议。