省人大法制委员会关于《甘肃省公路建设工程质量安全监督管理条例（草案）》审议结果的报告
稿件来源： 发布时间：2018-01-12 11:15:21
——2016年11月21日在省十二届人大常委会第二十七次会议上
甘肃省人大法制委员会主任委员田宝忠
省人大常委会：
2016年9月26日，省十二届人大常委会第二十六次会议对《甘肃省公路工程质量安全监督条例（草案）》进行了初次审议。常委会组成人员认为，公路建设工程是基础设施建设的重要组成部分，与人民的生产生活密切相关，是影响与制约我省经济社会发展的关键因素之一。目前，我省公路建设工程领域存在的工程质量安全问题，亟需通过地方立法来加强对工程质量安全的监督管理，健全质量安全监督管理体系，规范工程建设行为，预防和减少安全事故发生，提升公路建设工程质量。条例总体可行，基本成熟。同时也提出了一些修改意见和建议。会后，省人大法制委、常委会法工委会同财经委、省交通厅对条例进行了修改，并将征求意见稿印发省直有关单位、市（州）人大常委会、常委会立法顾问、立法联系点广泛征求意见。2016年11月2日，法工委主持召开专家论证会，听取了专家学者对条例的修改意见和建议。会后，对草案又作了进一步修改。11月11日，法制委员会召开会议，对草案修改稿进行了统一审议。现将法制委员会提出的修改意见报告如下：
一、关于条例名称和适用范围
有的常委会组成人员提出，地方性法规的名称应当与法规的内容相一致，准确反应法规的调整对象和适用范围。本条例所规范的内容主要是公路建设工程质量安全监督管理，其中建设工程和安全监督管理内容贯穿条例始终，因此需要对原法规名称予以修改完善。法制委员会采纳了这一建议，将草案名称“甘肃省公路工程质量安全监督条例”修改为：“甘肃省公路建设工程质量安全监督管理条例”。相应的，将草案的适用范围修改为“公路建设工程质量和安全生产及其监督管理活动”，同时对公路建设工程的范围重新进行了界定，即：“本条例所称公路建设工程，包括新建、扩建、改建、大修的公路工程及其附属工程和配套服务设施建设。”（草案二次审议稿第二条第二款）
二、关于交通工程质量安全监督机构职责
有的常委会组成人员提出，条例应当明确交通工程质量安全监督机构监督检查职责，细化监督检查工作内容，使条例在实践中切实发挥应有作用。为此，法制委员会建议增加一条规定，即：“交通工程质量安全监督机构对公路建设工程质量和安全生产进行监督管理，并履行下列职责：（一）监督检查建设、勘察、设计、施工和监理单位按照国家相关质量标准和技术规范开展各项工作；（二）监督检查勘察、设计、施工、监理、试验检测等单位相应等级的资质证书和从业人员的执业资格；（三）对公路建设工程质量和安全生产情况进行抽检，定期发布质量和安全生产动态信息；（四）依法查处违反公路质量安全监督法律法规的行为；(五）依法受理公路建设工程施工质量和安全生产的举报、投诉；（六）法律法规规定及交通运输主管部门委托的其他职责。”（草案二次审议稿第四条）
三、关于公路建设工程发包和转包
有的常委会组成人员和立法顾问提出，长期以来，公路建设工程领域不同程度的存在着转包、分包、以包代管等行为，严重影响公路建设工程质量，引发安全事故以及农民工工资拖欠等一系列问题。建议条例对这方面情形予以规范,确保公路工程建设质量和人民生命财产安全。为此，法制委员会建议，在草案中增加一条规定：“建设单位应当依照法定程序对公路建设工程项目发包，并以书面合同形式明确工程质量安全责任和措施。禁止转包和违法分包。”（草案二次审议稿第七条）
四、关于工程建设验收
有的常委会组成人员和相关单位提出，公路建设工程的交（竣）工验收，是检查施工合同的执行情况，评价工程质量的关键环节，对于保证公路建设工程质量安全至关重要，条例应当严格规范此方面内容，对工程质量鉴定及返工修复费用承担等进行规定，增强条例的针对性和可操作性。法制委员会建议，将草案第十条第二款修改为：“公路建设工程交工验收合格后方可进入试运营期。试运营期满后，建设单位应当向交通运输主管部门申请竣工验收，交通运输主管部门委托交通工程质量监督机构进行工程质量鉴定，质量鉴定不合格的，不得组织竣工验收。”；同时增加一款规定：“对交工验收和竣工验收不合格的工程，施工单位应当负责返工或者修复，返工或者修复的费用由责任方承担。”（草案二次审议稿第十一条第二款、第三款）
五、关于质量责任终身制
有的常委会组成人员提出，质量责任落实不到位是造成公路建设工程质量安全存在缺陷的重要原因之一，条例应当将落实质量责任终身制作为确保工程质量和安全的重要措施，补充规定此环节的相关内容。为此，法制委员会建议，在草案中增加一条规定：“公路建设工程实行质量责任终身制，建设、勘察、设计、施工、监理、试验检测等单位在工程质量缺陷责任期内应当对因其原因造成的质量安全问题负责。施工单位应当负责处理在缺陷责任期内因其施工原因造成的质量安全问题，并承担相应的工程返工及维修费用。”（草案二次审议稿第十二条）
六、关于施工单位基本义务
有的常委会组成人员和相关部门提出，强化公路建设工程施工单位的基本义务，尤其对重点、难点的施工部位进行风险评估，并据此编制施工组织设计和专项施工方案极其重要，是预防安全事故发生、保证施工质量和人员安全的关键所在。法制委员会建议，对草案第十三条增加一款规定，即：“施工单位在施工阶段，应当对桥梁、隧道、高边坡等建设条件复杂、技术难度大和具有较大危险性的公路建设工程进行风险评估，编制风险评估报告，提出应对措施。”（草案二次审议稿第十五条第二款）
七、关于施工的安全生产
财经委员会提出，公路建设工程施工中安全事故所涉范围广、原因多、突发性强，其中施工人员安全意识不强、安全生产技能欠缺是引发事故的重要原因。施工单位应当注重对施工人员培训，提高其安全生产意识和安全生产技能，有效预防安全生产事故发生。为此，法制委员会建议，在草案中增加一条规定：“施工单位应当对施工作业班组、作业人员进行安全知识和业务知识培训，并在施工前对工程质量和安全施工的有关技术要求、重大危险源和应急处置措施等，向施工作业班组、作业人员作出书面详细说明，双方签字确认。”（草案二次审议稿第十七条）
八、关于施工的环境保护
有的常委会组成人员和立法顾问提出，随着经济社会的发展，公路建议规模在不断扩大，施工中造成的植被破坏、水土流失以及产生的废水、废渣对环境的影响巨大。法制委员会建议，在草案中增加一条规定：“施工单位在公路工程建设中应当加强环境保护和水土保持，及时治理和修复由该项目造成的环境破坏和水土流失。”（草案二次审议稿第十九条）
九、关于监理制度及管理
有的常委会组成人员提出，目前公路建设工程领域还存在着工程管理制度化、工程监理流于形式，把关不严等情形。建议通过条例进一步建立和完善工程监理制度，并对从业人员进行规范和约束，切实解决建设工程监理工作中存在的问题。法制委员会采纳了这一建议，在草案中增加一条规定：“监理单位应当按照监理合同的约定配齐人员和设备，设立相应的现场监理机构，建立监理制度。监理人员不得同时在两个以上的监理合同段执业。”（草案二次审议稿第二十一条）
十、关于诚信制度
有的常委会组成人员和相关部门提出，市场经济是信用经济，诚信体系是市场经济体制中的重要制度安排。加强公路建设工程领域的诚信体系建设，对公路建设市场有序发展，防范和惩治失信行为，预防违纪违法行为的发生和提高公路建设工程质量都具重要意义。为此，法制委员会建议，将草案第二十四条修改为一条两款规定，第一款为：“公路工程质量安全监督实行信用信息管理制度。交通运输主管部门应当建立公路建设工程信用管理体系，对建设、勘察设计、施工、监理、试验检测等单位从事公路工程建设的信用情况进行评价，并向社会公开。”；第二款为：“信用评价结果应当作为公路建设工程招投标活动中评标的依据之一。”（草案二次审议稿第二十七条）
十一、关于法律责任
有的常委会组成人员和立法顾问提出，条例所规定的法律责任要有上位法依据，且处罚内容的设置不能以罚代管。有禁止性规定的一般要配套相应罚则，并视具体情节区别处罚，对罚款额度相对较低的建议做相应调整。因此，法制委员会建议对法律责任部分作以下修改：
1.将草案第二十六条修改为：“建设单位违反本条例第十一条第一款、第二款规定的，由县级以上交通运输主管部门或者交通工程质量安全监督机构责令限期改正并停止试运营，处合同价款百分之二以上百分之四以下罚款。”（草案二次审议稿第二十九条）
2.将草案第二十七条修改为：“勘察设计单位违反本条例第十三条第三款规定，未按照规定对桥梁、隧道和高边坡防治等工程进行安全生产评估的，由县级以上交通运输主管部门或者交通工程质量安全监督机构责令限期改正，可处十万元以下罚款；逾期未改正的，责令停工整顿，可并处十万元以上二十万元以下罚款。”（草案二次审议稿第三十条）；同时删除了没有上位法依据的该条第二项“未在公路建设工程施工前进行施工图纸技术交底，或者未在施工现场设立代表处或者派驻代表的”内容。
3.将草案第二十八条第一款修改为：“施工单位违反本条例第十五条第二款、第三款规定，有下列情形之一的，由县级以上交通运输主管部门或者交通工程质量安全监督机构责令限期改正；逾期不改正的，责令停工整顿，可并处十万元以上三十万元以下罚款：”，同时删去上位法已有处罚规定的第一、二、三项。（草案二次审议稿第三十一条）
4.鉴于公路法、招投标法、安全生产法等上位法对监理单位的法律责任规定较为详细，因此，建议删除草案第二十九条“监理单位法律责任”的全部内容。
5.将草案第三十条修改为:“试验检测单位违反本条例第二十四条规定，提供的检测数据不真实或者出具虚假检测意见的，可责令停业整顿，并视情节降低或者撤销其等级证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。”（草案二次审议稿第三十二条）
6.增加一条规定，即：“施工、监理、试验检测单位违反本条例第二十五条规定的，由县级以上交通运输主管部门或者交通工程质量安全监督机构责令限期改正，可处一万元以上二万元以下罚款；情节严重的，处二万元以上五万元以下罚款。”（草案二次审议稿第三十三条）
7.在草案第三十一条第一款中增加：“交通工程质量监督机构不履行公路工程质量监督职责、不承担质量监督责任的，由交通主管部门视情节轻重，责令整改或者给予警告”的内容，切实加强对交通工程质量监督机构的监督管理。（草案二次审议稿第三十四条第一款）
此外，根据常委会组成人员的意见，对草案的文字表述进行了多处修改,对条款顺序做了相应调整，条例由原来的33修改为现在的35条。
法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省公路建设工程质量安全监督管理条例（草案二次审议稿）》，建议本次常委会会议审议通过。
草案二次审议稿和以上报告，请审议。
甘肃省人大法制委员会主任委员田宝忠
省人大常委会：
2016年9月26日，省十二届人大常委会第二十六次会议对《甘肃省公路工程质量安全监督条例（草案）》进行了初次审议。常委会组成人员认为，公路建设工程是基础设施建设的重要组成部分，与人民的生产生活密切相关，是影响与制约我省经济社会发展的关键因素之一。目前，我省公路建设工程领域存在的工程质量安全问题，亟需通过地方立法来加强对工程质量安全的监督管理，健全质量安全监督管理体系，规范工程建设行为，预防和减少安全事故发生，提升公路建设工程质量。条例总体可行，基本成熟。同时也提出了一些修改意见和建议。会后，省人大法制委、常委会法工委会同财经委、省交通厅对条例进行了修改，并将征求意见稿印发省直有关单位、市（州）人大常委会、常委会立法顾问、立法联系点广泛征求意见。2016年11月2日，法工委主持召开专家论证会，听取了专家学者对条例的修改意见和建议。会后，对草案又作了进一步修改。11月11日，法制委员会召开会议，对草案修改稿进行了统一审议。现将法制委员会提出的修改意见报告如下：
一、关于条例名称和适用范围
有的常委会组成人员提出，地方性法规的名称应当与法规的内容相一致，准确反应法规的调整对象和适用范围。本条例所规范的内容主要是公路建设工程质量安全监督管理，其中建设工程和安全监督管理内容贯穿条例始终，因此需要对原法规名称予以修改完善。法制委员会采纳了这一建议，将草案名称“甘肃省公路工程质量安全监督条例”修改为：“甘肃省公路建设工程质量安全监督管理条例”。相应的，将草案的适用范围修改为“公路建设工程质量和安全生产及其监督管理活动”，同时对公路建设工程的范围重新进行了界定，即：“本条例所称公路建设工程，包括新建、扩建、改建、大修的公路工程及其附属工程和配套服务设施建设。”（草案二次审议稿第二条第二款）
二、关于交通工程质量安全监督机构职责
有的常委会组成人员提出，条例应当明确交通工程质量安全监督机构监督检查职责，细化监督检查工作内容，使条例在实践中切实发挥应有作用。为此，法制委员会建议增加一条规定，即：“交通工程质量安全监督机构对公路建设工程质量和安全生产进行监督管理，并履行下列职责：（一）监督检查建设、勘察、设计、施工和监理单位按照国家相关质量标准和技术规范开展各项工作；（二）监督检查勘察、设计、施工、监理、试验检测等单位相应等级的资质证书和从业人员的执业资格；（三）对公路建设工程质量和安全生产情况进行抽检，定期发布质量和安全生产动态信息；（四）依法查处违反公路质量安全监督法律法规的行为；(五）依法受理公路建设工程施工质量和安全生产的举报、投诉；（六）法律法规规定及交通运输主管部门委托的其他职责。”（草案二次审议稿第四条）
三、关于公路建设工程发包和转包
有的常委会组成人员和立法顾问提出，长期以来，公路建设工程领域不同程度的存在着转包、分包、以包代管等行为，严重影响公路建设工程质量，引发安全事故以及农民工工资拖欠等一系列问题。建议条例对这方面情形予以规范,确保公路工程建设质量和人民生命财产安全。为此，法制委员会建议，在草案中增加一条规定：“建设单位应当依照法定程序对公路建设工程项目发包，并以书面合同形式明确工程质量安全责任和措施。禁止转包和违法分包。”（草案二次审议稿第七条）
四、关于工程建设验收
有的常委会组成人员和相关单位提出，公路建设工程的交（竣）工验收，是检查施工合同的执行情况，评价工程质量的关键环节，对于保证公路建设工程质量安全至关重要，条例应当严格规范此方面内容，对工程质量鉴定及返工修复费用承担等进行规定，增强条例的针对性和可操作性。法制委员会建议，将草案第十条第二款修改为：“公路建设工程交工验收合格后方可进入试运营期。试运营期满后，建设单位应当向交通运输主管部门申请竣工验收，交通运输主管部门委托交通工程质量监督机构进行工程质量鉴定，质量鉴定不合格的，不得组织竣工验收。”；同时增加一款规定：“对交工验收和竣工验收不合格的工程，施工单位应当负责返工或者修复，返工或者修复的费用由责任方承担。”（草案二次审议稿第十一条第二款、第三款）
五、关于质量责任终身制
有的常委会组成人员提出，质量责任落实不到位是造成公路建设工程质量安全存在缺陷的重要原因之一，条例应当将落实质量责任终身制作为确保工程质量和安全的重要措施，补充规定此环节的相关内容。为此，法制委员会建议，在草案中增加一条规定：“公路建设工程实行质量责任终身制，建设、勘察、设计、施工、监理、试验检测等单位在工程质量缺陷责任期内应当对因其原因造成的质量安全问题负责。施工单位应当负责处理在缺陷责任期内因其施工原因造成的质量安全问题，并承担相应的工程返工及维修费用。”（草案二次审议稿第十二条）
六、关于施工单位基本义务
有的常委会组成人员和相关部门提出，强化公路建设工程施工单位的基本义务，尤其对重点、难点的施工部位进行风险评估，并据此编制施工组织设计和专项施工方案极其重要，是预防安全事故发生、保证施工质量和人员安全的关键所在。法制委员会建议，对草案第十三条增加一款规定，即：“施工单位在施工阶段，应当对桥梁、隧道、高边坡等建设条件复杂、技术难度大和具有较大危险性的公路建设工程进行风险评估，编制风险评估报告，提出应对措施。”（草案二次审议稿第十五条第二款）
七、关于施工的安全生产
财经委员会提出，公路建设工程施工中安全事故所涉范围广、原因多、突发性强，其中施工人员安全意识不强、安全生产技能欠缺是引发事故的重要原因。施工单位应当注重对施工人员培训，提高其安全生产意识和安全生产技能，有效预防安全生产事故发生。为此，法制委员会建议，在草案中增加一条规定：“施工单位应当对施工作业班组、作业人员进行安全知识和业务知识培训，并在施工前对工程质量和安全施工的有关技术要求、重大危险源和应急处置措施等，向施工作业班组、作业人员作出书面详细说明，双方签字确认。”（草案二次审议稿第十七条）
八、关于施工的环境保护
有的常委会组成人员和立法顾问提出，随着经济社会的发展，公路建议规模在不断扩大，施工中造成的植被破坏、水土流失以及产生的废水、废渣对环境的影响巨大。法制委员会建议，在草案中增加一条规定：“施工单位在公路工程建设中应当加强环境保护和水土保持，及时治理和修复由该项目造成的环境破坏和水土流失。”（草案二次审议稿第十九条）
九、关于监理制度及管理
有的常委会组成人员提出，目前公路建设工程领域还存在着工程管理制度化、工程监理流于形式，把关不严等情形。建议通过条例进一步建立和完善工程监理制度，并对从业人员进行规范和约束，切实解决建设工程监理工作中存在的问题。法制委员会采纳了这一建议，在草案中增加一条规定：“监理单位应当按照监理合同的约定配齐人员和设备，设立相应的现场监理机构，建立监理制度。监理人员不得同时在两个以上的监理合同段执业。”（草案二次审议稿第二十一条）
十、关于诚信制度
有的常委会组成人员和相关部门提出，市场经济是信用经济，诚信体系是市场经济体制中的重要制度安排。加强公路建设工程领域的诚信体系建设，对公路建设市场有序发展，防范和惩治失信行为，预防违纪违法行为的发生和提高公路建设工程质量都具重要意义。为此，法制委员会建议，将草案第二十四条修改为一条两款规定，第一款为：“公路工程质量安全监督实行信用信息管理制度。交通运输主管部门应当建立公路建设工程信用管理体系，对建设、勘察设计、施工、监理、试验检测等单位从事公路工程建设的信用情况进行评价，并向社会公开。”；第二款为：“信用评价结果应当作为公路建设工程招投标活动中评标的依据之一。”（草案二次审议稿第二十七条）
十一、关于法律责任
有的常委会组成人员和立法顾问提出，条例所规定的法律责任要有上位法依据，且处罚内容的设置不能以罚代管。有禁止性规定的一般要配套相应罚则，并视具体情节区别处罚，对罚款额度相对较低的建议做相应调整。因此，法制委员会建议对法律责任部分作以下修改：
1.将草案第二十六条修改为：“建设单位违反本条例第十一条第一款、第二款规定的，由县级以上交通运输主管部门或者交通工程质量安全监督机构责令限期改正并停止试运营，处合同价款百分之二以上百分之四以下罚款。”（草案二次审议稿第二十九条）
2.将草案第二十七条修改为：“勘察设计单位违反本条例第十三条第三款规定，未按照规定对桥梁、隧道和高边坡防治等工程进行安全生产评估的，由县级以上交通运输主管部门或者交通工程质量安全监督机构责令限期改正，可处十万元以下罚款；逾期未改正的，责令停工整顿，可并处十万元以上二十万元以下罚款。”（草案二次审议稿第三十条）；同时删除了没有上位法依据的该条第二项“未在公路建设工程施工前进行施工图纸技术交底，或者未在施工现场设立代表处或者派驻代表的”内容。
3.将草案第二十八条第一款修改为：“施工单位违反本条例第十五条第二款、第三款规定，有下列情形之一的，由县级以上交通运输主管部门或者交通工程质量安全监督机构责令限期改正；逾期不改正的，责令停工整顿，可并处十万元以上三十万元以下罚款：”，同时删去上位法已有处罚规定的第一、二、三项。（草案二次审议稿第三十一条）
4.鉴于公路法、招投标法、安全生产法等上位法对监理单位的法律责任规定较为详细，因此，建议删除草案第二十九条“监理单位法律责任”的全部内容。
5.将草案第三十条修改为:“试验检测单位违反本条例第二十四条规定，提供的检测数据不真实或者出具虚假检测意见的，可责令停业整顿，并视情节降低或者撤销其等级证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。”（草案二次审议稿第三十二条）
6.增加一条规定，即：“施工、监理、试验检测单位违反本条例第二十五条规定的，由县级以上交通运输主管部门或者交通工程质量安全监督机构责令限期改正，可处一万元以上二万元以下罚款；情节严重的，处二万元以上五万元以下罚款。”（草案二次审议稿第三十三条）
7.在草案第三十一条第一款中增加：“交通工程质量监督机构不履行公路工程质量监督职责、不承担质量监督责任的，由交通主管部门视情节轻重，责令整改或者给予警告”的内容，切实加强对交通工程质量监督机构的监督管理。（草案二次审议稿第三十四条第一款）
此外，根据常委会组成人员的意见，对草案的文字表述进行了多处修改,对条款顺序做了相应调整，条例由原来的33修改为现在的35条。
法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省公路建设工程质量安全监督管理条例（草案二次审议稿）》，建议本次常委会会议审议通过。
草案二次审议稿和以上报告，请审议。