关于《甘肃省公路工程质量安全监督条例(草案)》的说明
稿件来源： 发布时间：2018-01-12 11:14:07
——2016年9月25日在省十二届人大常委会第二十六次会议上
甘肃省交通运输厅厅长康军
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
我受省政府委托，现就《甘肃省公路工程质量安全监督条例(草案)》，作如下说明：
近年来，我省交通运输事业发展迅速，交通基础建设工程投资逐年扩大，公路建设任务日益繁重。为适应新形势下“三级公路建设体制”的需要，我厅起草了《甘肃省公路工程质量安全监督条例(草案)》，现将有关情况汇报如下：
一、制定条例的必要性
（一）公路建设的飞速发展对公路工程质量安全监管工作提出了更高、更严的要求。
“十五”以来，我省交通基础设施建设进入了一个大建设、大发展时期。“十五”期间我省完成交通基础设施建设投资437亿元。“十一五”期间我省完成交通基础设施建设投资831亿元。“十二五”期间我省完成交通基础设施建设投资2488亿元，与“十五”、“十一五”期间相比分别增长了469％、199％。2015年，我省开展“6873”交通突破行动，计划用6年时间，完成投资8000亿元以上，建成公路、铁路70000公里以上，实现全省对内对外公路畅通、铁路连通、航路广通、水路开通、邮路融通的综合交通运输发展目标，从根本上解决交通发展后劲不足的问题。
当前及今后一段时期，我省公路工程建设任务十分繁重，质量安全监督工作责任重大，市场及建设监督管理难度不断增大，迫切需要法律法规的强有力支持和保障。
（二）随着公路建设投资及管理主体的多元化，公路建设市场迫切需要依法进行规范。
随着公路工程建设事业的发展，社会各界对公路工程质量安全的期望值越来越高，人民群众在感受公路大发展带来巨大惠益的同时，也更加关注公路建设工程质量。
一方面，由于公路建设市场投资及管理主体多元化等因素的影响，公路建设质量安全监督工作面临的困难增加，面对的矛盾和问题十分突出，这些主要表现在：一是建设规模与资源配置不相适应，建设环境协调难度大，建设成本持续增加，建设条件复杂；二是建设市场不够规范，大规模的工程建设使得从业单位技术和管理力量被稀释，分包转包、以包代管现象时有发生；三是从业单位、从业人员的素质参差不齐，进入公路工程建设市场的管理和技术队伍不能满足大规模建设需要，施工现场质量安全管理隐患增多；四是一些以次充好、弄虚作假、偷工减料等违反基本社会准则和职业道德的行为在建设施工中时有发生；五是一些建设项目未办理施工许可、质量安全监督等相关手续就擅自开工建设，规避政府主管部门监管；六是一些工程项目在建设过程中抢工赶工，任意压缩合理工期，工期安排的科学性、合理性受到挑战。
另一方面，随着公路工程大建设、大发展，质量安全事故呈易发、多发、高发态势。这就要求我们真正树立安全发展的理念，认真处理好质量、安全、效益、发展之间的关系，把质量安全工作真正摆在首要的位置。历次的质量安全事故告诉我们，如不加大质量安全全员、全过程、全方位的监督，严厉打击违法违规行为，彻底排查质量安全隐患，严格落实责任追究，制定符合我省实际的公路工程建设质量安全监督的地方性法规，遏制质量安全事故的发生，将给国家和人民生命财产安全造成重大损失。
（三）公路工程质量安全监督法律法规相对滞后，不能适应公路建设快速发展的客观形势。
目前，用于指导我省公路工程质量安全监督工作的法律法规主要包括《中华人民共和国公路法》(2004年8月28日修订)、《中华人民共和国安全生产法》(2014年8月31日修订)、国务院《建设工程质量管理条例》(2000年1月10日发布)、《建设工程安全生产管理条例》(2003年11月12日发布)。目前我省尚无公路建设质量安全监管的地方性法规。现行法律法规体系具有一定的局限性，表现在：一是现行建设工程法律法规更多的是侧重于建筑物、构筑物等工业与民用建筑，虽然公路工程也属于建设工程的大范畴，但是二者的侧重点不同，公路工程所体现的专业性特征明显，公路工程的属性更多地表现为社会公共性、开放性及桥隧工程的技术专业性，现行法律法规对我省公路工程质量安全监督工作的指导性不强。二是这些法律法规发布的时间已较长，除了《中华人民共和国安全生产法》在2014年进行了修订外，其余法律、法规发布时间均已超过10年，随着形势的不断变化，很多条款已不能满足公路工程大发展的需要。三是这些法规中关于建设工程质量、安全、监督的规定各自为阵，没能将三者有机结合，有的甚至相互矛盾，给使用造成了困难。四是公路工程质量安全监督必须依照具体的公路工程技术标准和规范，并明确设置建设、勘察、设计、施工、监理及试验检测等各相关从业单位的职责义务和所对应的法律责任，而现行的法规中关于公路工程质量安全监督措施较为乏力。
因此，公路工程质量安全监督行政执法行为迫切需要建立健全法律法规体系，以国家强制力形式保障实施。
二、条例草案的起草过程
（一）立法背景。
“十五”以来，我省交通基础设施建设进入了一个大建设、大发展时期，建设规模逐年增大，质量安全监督工作任务日益繁重，工程建设中出现了监管制度不健全，各方责任不明确，监管手段缺乏等问题，个别公路建设项目工程出现了质量事故。为了进一步做好全省公路工程质量安全监督工作，保障公路建设工程的质量和安全，维护公路建设市场秩序，落实参建各方主体责任，加大行政执法力度，提高质量和安全生产监督管理的权威性和时效性，迫切需要我省颁发一部有关公路工程质量安全监督工作方面的地方性法规。
（二）立法调研和起草。
2012年，我厅成立了工作小组，制定了总体思路，开始了条例的前期调研及起草工作。2013年形成了《甘肃省交通工程质量安全监督条例(初稿)》，2014年组织相关人员对浙江、湖南、贵州三省进行了调研，并组织进行了多次专题讨论，形成了《甘肃省交通建设工程质量安全监督条例(送审稿)》。
（三）修改完善。
2015年5月28日，《甘肃省交通建设工程质量安全监督条例(送审稿)》在甘肃省政府法制信息网面向社会公开征求修改意见及建议。10月28日，省政府法制办根据征求的意见，对条例送审稿进一步进行了补充和完善，形成《甘肃省公路水运工程质量安全监督管理条例(草案)》。2016年初，在省人大法工委组织的立法论证会上，鉴于我省水运规模很小，建议将条例名称修改为《甘肃省公路工程质量安全监督条例》。2016年4月，省人大财经委组织我厅相关人员对浙江、湖南、贵州三省进行了调研，修改了部分条款。2016年7月12日，省政府法制办邀请有关律师、高校教授、高级工程师等多名专家，召开了条例草案的论证会，会议认为条例草案基本可行，提出了具体的修改意见。会后根据修改意见再次进行了完善。7月14日省政府法制办对修改后的《甘肃省公路工程质量安全监督管理条例》草案进行了更加具体的修改完善，并经2016年8月30日省人民政府第126次常务会议讨论通过，形成了现在的《甘肃省公路工程质量安全监督条例(草案)》。
三、条例草案的主要内容和解决的主要问题
（一）条例草案的主要内容。
条例草案共三十三条，主要是以行业管理规范为重点，明确各方职责，规范从业行为，加强政府监管。一是明确了政府、交通行业主管部门、质监机构、建设、勘察、设计、施工、监理、试验检测等单位在质量安全管理方面的义务和责任，建立健全质量安全监管机制。二是对公路工程施工过程中监管的薄弱环节，有针对性地采取措施加强管理。三是加强政府监管，完善监管措施，加大监管力度。四是强化质量安全责任追究，加大对违法违规行为的处罚力度，规范从业单位和人员的质量安全行为。
（二）条例草案解决的主要问题。
1．进一步明确公路建设质量安全监管责任。当前，全省省级以下公路建设质量安全监督管理部门的执法力量相对薄弱，检测设备和手段相对欠缺，尚不具备与全省公路建设的发展形势相适应的执法能力，而依托交通运输主管部门开展公路建设质量安全监督管理工作，可以更好地保障执法效力和效率。因此条例草案仅对承担国家重点建设项目质量安全监管职责的省级公路建设质量安全监管机构进行了授权，而省级以下公路建设质量安全监管机构仍然由各级交通运输主管部门委托开展执法监督工作。
2．进一步明确公路建设质量安全监管执法职权。目前，我省公路建设质量安全监管机构职能的主要依据有《甘肃省交通厅关于公布交通行政执法机构执法依据的公告》(甘交发〔2006〕96号)、甘肃省交通运输厅《关于委托省交通基建工程质量监督站实施公路工程质量监督行政处罚权的通知》(甘交政法〔2011〕29号)和《关于做好公路工程质量监督行政处罚工作有关事项的通知》(甘交政法〔2012〕33号)。根据职权法定原则，行政执法机构履行职责应当有法律法规的依据。因此，通过立法来规范公路建设质量安全监管机构的设置，进一步明晰公路建设质量安全监管机构工作职责，有利于强化执法手段，规范执法行为。
3．进一步加强了公路建设质量安全监管执法保障。公路建设质量安全监管与其他岗位相比具有一定的特殊性，监督工作要面向具体的建设项目、公路建设市场、建设的从业单位和广大从业人员，监督面广、线长、社会敏感度高，工作性质要求必须经常性地进行现场监督。同时，由于建设质量和施工安全的要求，工作所需的监测设备、设施、交通工具和检测实验设备、手段等必须跟进、到位。因此，为顺利开展我省公路建设质量安全监管执法工作，确保公路建设质量安全监管执法的及时性、科学性、专业性，公路建设质量安全监管执法必须具有法律法规支撑。
4．有利于构建全省统一的“省、市、县三级”公路工程质量安全监管体系。2014年11月，省政府印发《甘肃省关于加快公路建设的意见》(甘政发〔2014〕105号)明确提出要改革公路建设管理体制，从2014年底开始建立“省、市、县”三级公路建设体制，即：省交通运输厅负责国家高速公路和国道建设，市州政府负责地方高速公路和省道建设，县市区政府负责农村公路建设，鼓励有条件的市州和县市区政府参与国家高速公路、普通国道建设。有条件的公路建设项目可实行代建制、设计施工总承包等建设模式。相应地，需要以立法的形式构建全省统一的“省、市、县三级”公路工程质量安全监管机构体系。建立以技术手段作支撑，行政执法为主要特征的监督模式，转变工作重心，实现从单一的、“保姆式”的施工现场工程实体的质量安全监督，向工程建设参建各方的质量安全行为进行“警察式”监督的转变。从而强化从业单位、从业人员的质量安全意识，规范从业行为，提高质量安全工作的法制化、制度化水平。
以上说明及条例草案，请审议。
甘肃省交通运输厅厅长康军
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
我受省政府委托，现就《甘肃省公路工程质量安全监督条例(草案)》，作如下说明：
近年来，我省交通运输事业发展迅速，交通基础建设工程投资逐年扩大，公路建设任务日益繁重。为适应新形势下“三级公路建设体制”的需要，我厅起草了《甘肃省公路工程质量安全监督条例(草案)》，现将有关情况汇报如下：
一、制定条例的必要性
（一）公路建设的飞速发展对公路工程质量安全监管工作提出了更高、更严的要求。
“十五”以来，我省交通基础设施建设进入了一个大建设、大发展时期。“十五”期间我省完成交通基础设施建设投资437亿元。“十一五”期间我省完成交通基础设施建设投资831亿元。“十二五”期间我省完成交通基础设施建设投资2488亿元，与“十五”、“十一五”期间相比分别增长了469％、199％。2015年，我省开展“6873”交通突破行动，计划用6年时间，完成投资8000亿元以上，建成公路、铁路70000公里以上，实现全省对内对外公路畅通、铁路连通、航路广通、水路开通、邮路融通的综合交通运输发展目标，从根本上解决交通发展后劲不足的问题。
当前及今后一段时期，我省公路工程建设任务十分繁重，质量安全监督工作责任重大，市场及建设监督管理难度不断增大，迫切需要法律法规的强有力支持和保障。
（二）随着公路建设投资及管理主体的多元化，公路建设市场迫切需要依法进行规范。
随着公路工程建设事业的发展，社会各界对公路工程质量安全的期望值越来越高，人民群众在感受公路大发展带来巨大惠益的同时，也更加关注公路建设工程质量。
一方面，由于公路建设市场投资及管理主体多元化等因素的影响，公路建设质量安全监督工作面临的困难增加，面对的矛盾和问题十分突出，这些主要表现在：一是建设规模与资源配置不相适应，建设环境协调难度大，建设成本持续增加，建设条件复杂；二是建设市场不够规范，大规模的工程建设使得从业单位技术和管理力量被稀释，分包转包、以包代管现象时有发生；三是从业单位、从业人员的素质参差不齐，进入公路工程建设市场的管理和技术队伍不能满足大规模建设需要，施工现场质量安全管理隐患增多；四是一些以次充好、弄虚作假、偷工减料等违反基本社会准则和职业道德的行为在建设施工中时有发生；五是一些建设项目未办理施工许可、质量安全监督等相关手续就擅自开工建设，规避政府主管部门监管；六是一些工程项目在建设过程中抢工赶工，任意压缩合理工期，工期安排的科学性、合理性受到挑战。
另一方面，随着公路工程大建设、大发展，质量安全事故呈易发、多发、高发态势。这就要求我们真正树立安全发展的理念，认真处理好质量、安全、效益、发展之间的关系，把质量安全工作真正摆在首要的位置。历次的质量安全事故告诉我们，如不加大质量安全全员、全过程、全方位的监督，严厉打击违法违规行为，彻底排查质量安全隐患，严格落实责任追究，制定符合我省实际的公路工程建设质量安全监督的地方性法规，遏制质量安全事故的发生，将给国家和人民生命财产安全造成重大损失。
（三）公路工程质量安全监督法律法规相对滞后，不能适应公路建设快速发展的客观形势。
目前，用于指导我省公路工程质量安全监督工作的法律法规主要包括《中华人民共和国公路法》(2004年8月28日修订)、《中华人民共和国安全生产法》(2014年8月31日修订)、国务院《建设工程质量管理条例》(2000年1月10日发布)、《建设工程安全生产管理条例》(2003年11月12日发布)。目前我省尚无公路建设质量安全监管的地方性法规。现行法律法规体系具有一定的局限性，表现在：一是现行建设工程法律法规更多的是侧重于建筑物、构筑物等工业与民用建筑，虽然公路工程也属于建设工程的大范畴，但是二者的侧重点不同，公路工程所体现的专业性特征明显，公路工程的属性更多地表现为社会公共性、开放性及桥隧工程的技术专业性，现行法律法规对我省公路工程质量安全监督工作的指导性不强。二是这些法律法规发布的时间已较长，除了《中华人民共和国安全生产法》在2014年进行了修订外，其余法律、法规发布时间均已超过10年，随着形势的不断变化，很多条款已不能满足公路工程大发展的需要。三是这些法规中关于建设工程质量、安全、监督的规定各自为阵，没能将三者有机结合，有的甚至相互矛盾，给使用造成了困难。四是公路工程质量安全监督必须依照具体的公路工程技术标准和规范，并明确设置建设、勘察、设计、施工、监理及试验检测等各相关从业单位的职责义务和所对应的法律责任，而现行的法规中关于公路工程质量安全监督措施较为乏力。
因此，公路工程质量安全监督行政执法行为迫切需要建立健全法律法规体系，以国家强制力形式保障实施。
二、条例草案的起草过程
（一）立法背景。
“十五”以来，我省交通基础设施建设进入了一个大建设、大发展时期，建设规模逐年增大，质量安全监督工作任务日益繁重，工程建设中出现了监管制度不健全，各方责任不明确，监管手段缺乏等问题，个别公路建设项目工程出现了质量事故。为了进一步做好全省公路工程质量安全监督工作，保障公路建设工程的质量和安全，维护公路建设市场秩序，落实参建各方主体责任，加大行政执法力度，提高质量和安全生产监督管理的权威性和时效性，迫切需要我省颁发一部有关公路工程质量安全监督工作方面的地方性法规。
（二）立法调研和起草。
2012年，我厅成立了工作小组，制定了总体思路，开始了条例的前期调研及起草工作。2013年形成了《甘肃省交通工程质量安全监督条例(初稿)》，2014年组织相关人员对浙江、湖南、贵州三省进行了调研，并组织进行了多次专题讨论，形成了《甘肃省交通建设工程质量安全监督条例(送审稿)》。
（三）修改完善。
2015年5月28日，《甘肃省交通建设工程质量安全监督条例(送审稿)》在甘肃省政府法制信息网面向社会公开征求修改意见及建议。10月28日，省政府法制办根据征求的意见，对条例送审稿进一步进行了补充和完善，形成《甘肃省公路水运工程质量安全监督管理条例(草案)》。2016年初，在省人大法工委组织的立法论证会上，鉴于我省水运规模很小，建议将条例名称修改为《甘肃省公路工程质量安全监督条例》。2016年4月，省人大财经委组织我厅相关人员对浙江、湖南、贵州三省进行了调研，修改了部分条款。2016年7月12日，省政府法制办邀请有关律师、高校教授、高级工程师等多名专家，召开了条例草案的论证会，会议认为条例草案基本可行，提出了具体的修改意见。会后根据修改意见再次进行了完善。7月14日省政府法制办对修改后的《甘肃省公路工程质量安全监督管理条例》草案进行了更加具体的修改完善，并经2016年8月30日省人民政府第126次常务会议讨论通过，形成了现在的《甘肃省公路工程质量安全监督条例(草案)》。
三、条例草案的主要内容和解决的主要问题
（一）条例草案的主要内容。
条例草案共三十三条，主要是以行业管理规范为重点，明确各方职责，规范从业行为，加强政府监管。一是明确了政府、交通行业主管部门、质监机构、建设、勘察、设计、施工、监理、试验检测等单位在质量安全管理方面的义务和责任，建立健全质量安全监管机制。二是对公路工程施工过程中监管的薄弱环节，有针对性地采取措施加强管理。三是加强政府监管，完善监管措施，加大监管力度。四是强化质量安全责任追究，加大对违法违规行为的处罚力度，规范从业单位和人员的质量安全行为。
（二）条例草案解决的主要问题。
1．进一步明确公路建设质量安全监管责任。当前，全省省级以下公路建设质量安全监督管理部门的执法力量相对薄弱，检测设备和手段相对欠缺，尚不具备与全省公路建设的发展形势相适应的执法能力，而依托交通运输主管部门开展公路建设质量安全监督管理工作，可以更好地保障执法效力和效率。因此条例草案仅对承担国家重点建设项目质量安全监管职责的省级公路建设质量安全监管机构进行了授权，而省级以下公路建设质量安全监管机构仍然由各级交通运输主管部门委托开展执法监督工作。
2．进一步明确公路建设质量安全监管执法职权。目前，我省公路建设质量安全监管机构职能的主要依据有《甘肃省交通厅关于公布交通行政执法机构执法依据的公告》(甘交发〔2006〕96号)、甘肃省交通运输厅《关于委托省交通基建工程质量监督站实施公路工程质量监督行政处罚权的通知》(甘交政法〔2011〕29号)和《关于做好公路工程质量监督行政处罚工作有关事项的通知》(甘交政法〔2012〕33号)。根据职权法定原则，行政执法机构履行职责应当有法律法规的依据。因此，通过立法来规范公路建设质量安全监管机构的设置，进一步明晰公路建设质量安全监管机构工作职责，有利于强化执法手段，规范执法行为。
3．进一步加强了公路建设质量安全监管执法保障。公路建设质量安全监管与其他岗位相比具有一定的特殊性，监督工作要面向具体的建设项目、公路建设市场、建设的从业单位和广大从业人员，监督面广、线长、社会敏感度高，工作性质要求必须经常性地进行现场监督。同时，由于建设质量和施工安全的要求，工作所需的监测设备、设施、交通工具和检测实验设备、手段等必须跟进、到位。因此，为顺利开展我省公路建设质量安全监管执法工作，确保公路建设质量安全监管执法的及时性、科学性、专业性，公路建设质量安全监管执法必须具有法律法规支撑。
4．有利于构建全省统一的“省、市、县三级”公路工程质量安全监管体系。2014年11月，省政府印发《甘肃省关于加快公路建设的意见》(甘政发〔2014〕105号)明确提出要改革公路建设管理体制，从2014年底开始建立“省、市、县”三级公路建设体制，即：省交通运输厅负责国家高速公路和国道建设，市州政府负责地方高速公路和省道建设，县市区政府负责农村公路建设，鼓励有条件的市州和县市区政府参与国家高速公路、普通国道建设。有条件的公路建设项目可实行代建制、设计施工总承包等建设模式。相应地，需要以立法的形式构建全省统一的“省、市、县三级”公路工程质量安全监管机构体系。建立以技术手段作支撑，行政执法为主要特征的监督模式，转变工作重心，实现从单一的、“保姆式”的施工现场工程实体的质量安全监督，向工程建设参建各方的质量安全行为进行“警察式”监督的转变。从而强化从业单位、从业人员的质量安全意识，规范从业行为，提高质量安全工作的法制化、制度化水平。
以上说明及条例草案，请审议。