关于《甘肃省边境管理条例（草案）》的说明
稿件来源： 发布时间：2018-01-11 09:35:57
——2016年5月19日在省第十二届人大常委会第二十四次会议上
甘肃省公安厅常务副厅长白瑞庆
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
我受省人民政府委托，现就《甘肃省边境管理条例(草案)》作如下说明：
一、制定条例的必要性
甘肃省边境管理区位于肃北蒙古族自治县马鬃山镇，授权管辖区域总面积为2．6万平方公里，该区域东连内蒙古额济纳旗，南望瓜州县、玉门市，西接新疆自治区哈密市，北邻蒙古国，是连接新疆、蒙古国和中亚国家的重要交通要道，主要的干道、简易公路和便道有18条，其中与蒙古国戈壁阿尔泰省有4条通道，3条可通行机动车。边境管理区内矿产资源丰富，共有41个矿山企业生产作业，年均使用的炸药约1000余吨，雷管200余万枚，氰化钠300余吨，流动、暂住人口年均约10万人。
马鬃山边境地区特殊的地理位置和复杂的边境维稳形势，决定了边境管理工作的重要性、艰巨性和复杂性。1998年9月9日，省人民政府第18次常务会议通过了《甘肃省边境管理规定》。17年来，现行规定在维护国家主权和领土完整、维护边境治安秩序、保障群众合法权益等方面发挥了重要作用。但随着国家边海防建设的全面改革和我省边境地区的经济社会发展，特别是随着《中华人民共和国治安管理处罚法》、《出境入境管理法》等法律、法规的出台，原有的边境管理模式、违法行为法律责任等规定已无法适应新的形势要求，公安边防部门在边境管理工作中也出现了依靠自身难以解决的问题，需要通过立法进行规范。因此，制定一部符合当前边境形势的地方性法规非常必要。
（一）制定条例是保障边境管理秩序的需要。2013年7月1日施行的《中华人民共和国出境入境管理法》是目前仅有的边境管理法律。但其内容仅涉及国家级口岸的出入境管理，对于地方口岸、边境通道和边境地区管理未作明确规定，只是在第九十条作了立法授权规定，即“边境省区可以根据中国与邻国签订的边界管理协定制定地方性法规、地方政府规章，对两国边境接壤地区的居民往来作出规定。”由于国家至今没有出台相关法律法规，对国界管理、边境地区管理等内容进行规范，我省的边境管理工作主要以双边协定及相关文件政策为依据，致使边境管理措施和管理力度明显不足，缺乏法律法规的规范和保障，职能部门对各类危害边境管理的活动惩处打击不力。
（二）制定条例是适应国家法律法规的需要。我省1998年颁布出台的《甘肃省边境管理规定》，是以《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国公民出境入境管理法》、《边防检查条例》等为上位法依据制定的，是甘肃省边防管理的主要执法依据。但是，《中华人民共和国公民出境入境管理法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》等三部法律法规相继废止，由现行的《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国出境入境管理法》所取代，国务院也对《边防检查条例》进行了大幅度的修订，《甘肃省边境管理规定》的上位法依据已发生较大变化。此外，国家提高了行政许可和行政强制措施的设定要求，规定政府规章不得设定任何强制措施。因此，需要出台地方性法规来与上位法相衔接。
（三）制定条例是规范边境管理工作的需要。边境管理是一项重要并且繁杂的社会综合管理工作，涉及沿边地区经济社会发展的各个领域，关系各级政府的多个职能部门。但各边境管理有关部门职责分工不太明确，存在边境管理的真空地带，亟需通过立法明确各部门的边境管理职责，整合边境管理力量，使各部门形成合力。此外，目前我省边防基础设施建设相对滞后，不适应边防管理工作，也需要通过立法进一步统筹、协调和推进。
综上所述，及时制定出台一部切合我省边境管理实际需要的地方性法规，十分必要。
二、起草过程
《甘肃省边境管理条例》是省人大常委会2016年立法计划中的制定项目。2013年2月，省公安边防总队成立专门立法工作组，先后组织多次调研，充分听取边境地区市、县级人民政府、相关部门及行政管理相对人的意见、建议，并积极与其他省、自治区、直辖市公安边防总队联系，学习借鉴了新疆、内蒙古、广西、云南、天津、海南等省、自治区、直辖市的成熟经验，取长补短，对条例送审稿进行了多次修改。今年3月，省政府法制办邀请省人大有关委员会领导、法学专家、社会知名律师和从事边境管理工作的专家学者，召开立法论证会，会后根据会议精神及与会专家所提的意见、建议，再次对送审稿进行了修改完善，经2016年5月10日省人民政府第118次常务会议讨论通过，形成了现在提请审议的《甘肃省边境管理条例(草案)》。
三、主要内容及需要说明的问题
《甘肃省边境管理条例(草案)》共二十四条，主要内容及说明如下：
（一）关于立法依据。《甘肃省边境管理条例(草案)》和其他条例的立法依据有所不同，除了依据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国出境入境管理法》、《中华人民共和国边防检查条例》等法律法规外，还依据我国与蒙古国签定的双边协议协定，主要包括：1962年12月26日签订的《中华人民共和国和蒙古人民共和国边界条约》、1988年11月28日签订的《中华人民共和国政府和蒙古人民共和国政府关于中蒙边界制度和处理边境问题的条约》、2010年6月1日签订的《中华人民共和国政府和蒙古国政府关于边界管理制度的条约》等。
（二）关于部门职责。明确部门的管理职责，是加强边境管理的重要内容。在条例第五条明确公安边防部门主管边境治安管理工作，外事、公安、交通运输、文物、国土资源、商务、海关、进出口检验检疫等部门在各自职责范围内做好边境管理相关工作。
（三）关于国界管理。国界管理是条例的重要组成部分，在第六条重点明确了单位和个人保卫国界、国界标志物的义务；根据两国协定协议中的管理范围在第八条明确了有关国界的禁止性行为；在第九条明确了在国界附近从事部分活动，除报有关行政主管部门批准外，应当自批准之日起15日内向当地公安边防部门备案并接受管理；在第十条、第十一条明确了边境地区居民的牲畜家禽的看护管理，以及发现邻国牲畜家禽越界进入我国境内时的处理方式，并规定任何单位和个人发现邻国不明物体、空飘物品或者其他可疑物品进入我国境内，应当及时向当地公安边防部门报告，不得自行处置。
以上说明及条例草案，请审议。
甘肃省公安厅常务副厅长白瑞庆
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
我受省人民政府委托，现就《甘肃省边境管理条例(草案)》作如下说明：
一、制定条例的必要性
甘肃省边境管理区位于肃北蒙古族自治县马鬃山镇，授权管辖区域总面积为2．6万平方公里，该区域东连内蒙古额济纳旗，南望瓜州县、玉门市，西接新疆自治区哈密市，北邻蒙古国，是连接新疆、蒙古国和中亚国家的重要交通要道，主要的干道、简易公路和便道有18条，其中与蒙古国戈壁阿尔泰省有4条通道，3条可通行机动车。边境管理区内矿产资源丰富，共有41个矿山企业生产作业，年均使用的炸药约1000余吨，雷管200余万枚，氰化钠300余吨，流动、暂住人口年均约10万人。
马鬃山边境地区特殊的地理位置和复杂的边境维稳形势，决定了边境管理工作的重要性、艰巨性和复杂性。1998年9月9日，省人民政府第18次常务会议通过了《甘肃省边境管理规定》。17年来，现行规定在维护国家主权和领土完整、维护边境治安秩序、保障群众合法权益等方面发挥了重要作用。但随着国家边海防建设的全面改革和我省边境地区的经济社会发展，特别是随着《中华人民共和国治安管理处罚法》、《出境入境管理法》等法律、法规的出台，原有的边境管理模式、违法行为法律责任等规定已无法适应新的形势要求，公安边防部门在边境管理工作中也出现了依靠自身难以解决的问题，需要通过立法进行规范。因此，制定一部符合当前边境形势的地方性法规非常必要。
（一）制定条例是保障边境管理秩序的需要。2013年7月1日施行的《中华人民共和国出境入境管理法》是目前仅有的边境管理法律。但其内容仅涉及国家级口岸的出入境管理，对于地方口岸、边境通道和边境地区管理未作明确规定，只是在第九十条作了立法授权规定，即“边境省区可以根据中国与邻国签订的边界管理协定制定地方性法规、地方政府规章，对两国边境接壤地区的居民往来作出规定。”由于国家至今没有出台相关法律法规，对国界管理、边境地区管理等内容进行规范，我省的边境管理工作主要以双边协定及相关文件政策为依据，致使边境管理措施和管理力度明显不足，缺乏法律法规的规范和保障，职能部门对各类危害边境管理的活动惩处打击不力。
（二）制定条例是适应国家法律法规的需要。我省1998年颁布出台的《甘肃省边境管理规定》，是以《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国公民出境入境管理法》、《边防检查条例》等为上位法依据制定的，是甘肃省边防管理的主要执法依据。但是，《中华人民共和国公民出境入境管理法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》等三部法律法规相继废止，由现行的《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国出境入境管理法》所取代，国务院也对《边防检查条例》进行了大幅度的修订，《甘肃省边境管理规定》的上位法依据已发生较大变化。此外，国家提高了行政许可和行政强制措施的设定要求，规定政府规章不得设定任何强制措施。因此，需要出台地方性法规来与上位法相衔接。
（三）制定条例是规范边境管理工作的需要。边境管理是一项重要并且繁杂的社会综合管理工作，涉及沿边地区经济社会发展的各个领域，关系各级政府的多个职能部门。但各边境管理有关部门职责分工不太明确，存在边境管理的真空地带，亟需通过立法明确各部门的边境管理职责，整合边境管理力量，使各部门形成合力。此外，目前我省边防基础设施建设相对滞后，不适应边防管理工作，也需要通过立法进一步统筹、协调和推进。
综上所述，及时制定出台一部切合我省边境管理实际需要的地方性法规，十分必要。
二、起草过程
《甘肃省边境管理条例》是省人大常委会2016年立法计划中的制定项目。2013年2月，省公安边防总队成立专门立法工作组，先后组织多次调研，充分听取边境地区市、县级人民政府、相关部门及行政管理相对人的意见、建议，并积极与其他省、自治区、直辖市公安边防总队联系，学习借鉴了新疆、内蒙古、广西、云南、天津、海南等省、自治区、直辖市的成熟经验，取长补短，对条例送审稿进行了多次修改。今年3月，省政府法制办邀请省人大有关委员会领导、法学专家、社会知名律师和从事边境管理工作的专家学者，召开立法论证会，会后根据会议精神及与会专家所提的意见、建议，再次对送审稿进行了修改完善，经2016年5月10日省人民政府第118次常务会议讨论通过，形成了现在提请审议的《甘肃省边境管理条例(草案)》。
三、主要内容及需要说明的问题
《甘肃省边境管理条例(草案)》共二十四条，主要内容及说明如下：
（一）关于立法依据。《甘肃省边境管理条例(草案)》和其他条例的立法依据有所不同，除了依据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国出境入境管理法》、《中华人民共和国边防检查条例》等法律法规外，还依据我国与蒙古国签定的双边协议协定，主要包括：1962年12月26日签订的《中华人民共和国和蒙古人民共和国边界条约》、1988年11月28日签订的《中华人民共和国政府和蒙古人民共和国政府关于中蒙边界制度和处理边境问题的条约》、2010年6月1日签订的《中华人民共和国政府和蒙古国政府关于边界管理制度的条约》等。
（二）关于部门职责。明确部门的管理职责，是加强边境管理的重要内容。在条例第五条明确公安边防部门主管边境治安管理工作，外事、公安、交通运输、文物、国土资源、商务、海关、进出口检验检疫等部门在各自职责范围内做好边境管理相关工作。
（三）关于国界管理。国界管理是条例的重要组成部分，在第六条重点明确了单位和个人保卫国界、国界标志物的义务；根据两国协定协议中的管理范围在第八条明确了有关国界的禁止性行为；在第九条明确了在国界附近从事部分活动，除报有关行政主管部门批准外，应当自批准之日起15日内向当地公安边防部门备案并接受管理；在第十条、第十一条明确了边境地区居民的牲畜家禽的看护管理，以及发现邻国牲畜家禽越界进入我国境内时的处理方式，并规定任何单位和个人发现邻国不明物体、空飘物品或者其他可疑物品进入我国境内，应当及时向当地公安边防部门报告，不得自行处置。
以上说明及条例草案，请审议。