甘肃省人民代表大会常务委员会公告( 第3号 )、甘肃省公众参与制定地方性法规办法等

　　甘肃省人民代表大会常务委员会公告

　　( 第3号 )

　　《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》已由甘肃省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议于2013年7月26日通过，现予公布，自2013年10月1日起施行。

　　甘肃省人民代表大会常务委员会

　　2013年7月26日

　　甘肃省公众参与制定地方性法规办法

　　2013年7月26日省十二届人大常委会第四次会议通过

　　第一条为了促进、保障和规范公众有效参与地方性法规制定活动，提高地方立法质量，根据《中华人民共和国立法法》和其他有关法律的规定，结合本省实际，制定本办法。

　　第二条本办法所称公众，是指公民、法人或者其他组织。

　　本办法所称公众参与，是指在制定地方性法规过程中，公众主动或者受邀参与表达立法意愿、提出意见和建议的活动。

　　第三条本省行政区域内地方性法规制定机关、起草单位开展立法活动，以及公众参与地方性法规制定活动，适用本办法。

　　第四条开展公众参与地方性法规制定活动，应当遵循公开、公正、便利和有序的原则。

　　第五条公众参与地方性法规制定活动，应当遵守法律法规，不得泄露国家秘密和商业秘密及个人隐私。

　　第六条公众参与地方性法规制定活动，由地方性法规制定机关或者起草单位组织。

　　其他国家机关或者组织应当在各自职责范围内，配合地方性法规制定机关或者起草单位做好公众参与地方性法规制定的相关工作。

　　地方性法规制定机关、起草单位应当为公众参与立法提供便利条件。

　　第七条地方性法规制定机关或者起草单位公开征求公众立法意见和建议的主要方式：

　　(一)将重要的法规草案在媒体上公布征求意见;

　　(二)通过媒体向公众公开征集法规草案建议文本;

　　(三)通过媒体向公众征集五年立法规划项目和年度立法计划项目建议;

　　(四)组织公众参加座谈会、论证会、听证会等相关会议;

　　(五)将法规草案发至有关单位和个人征求意见。

　　第八条公众参与地方性法规制定活动的主要方式：

　　(一)向地方性法规制定机关提出立法项目建议或者法规草案建议文本;

　　(二)受地方性法规制定机关或者起草单位委托，提出法规草案建议文本;

　　(三)通过信函、传真、电子邮件、电话等，提出具体意见和建议;

　　(四)应邀参加座谈会、论证会、听证会等相关会议。

　　第九条地方性法规制定机关征集五年立法规划项目和年度立法计划项目建议，应当发布与公众参与相关的立法信息。

　　地方性法规制定机关、起草单位公开征求公众对法规草案的意见的，应当发布与公众参与相关的立法信息。

　　征求公众意见、建议的时间不得少于十五日。

　　第十条地方性法规制定机关或者起草单位，应当通过广播、电视、报纸和网络等媒体，向社会发布公众参与立法的相关信息。

　　地方性法规制定机关或者起草单位所发布的信息，应当完整、准确，有利于公众有效参与。

　　第十一条编制立法规划、年度立法计划或者对地方性法规草案征求意见时，应当召开由专家学者、有关国家机关工作人员和利益相关方的代表及其他公众参加的论证会。

　　拟制定的地方性法规对本行政区域内的经济和社会发展有重大影响的，或者直接涉及公众重大利益的，或者公众对有关内容存在重大意见分歧的，地方性法规制定机关或者起草单位应当召开立法听证会。

　　地方性法规制定机关或者起草单位必要时，可以委托教学科研机构、社会团体、中介组织等召开论证会或者其他形式的会议。

　　地方性法规制定机关或者起草单位可以根据立法工作实际需要，采取其他方式，听取公众意见。

　　第十二条地方性法规制定机关或者起草单位召开公众参与的座谈会等立法工作会议，应当在会议召开十日前，将会议的主要内容和具体要求通知参加人，并提供相关的立法参考资料。

　　地方性法规制定机关或者起草单位召开公众参与的座谈会等立法工作会议，应当制作会议记录。

　　第十三条地方性法规制定机关或者起草单位应当对征集到的公众意见和建议归类整理、分析研究，对科学、合理的意见建议，应当予以采纳并作出回应。

　　提交地方性法规制定机关审议的法规草案，提案人应当在草案说明中对公众参与的基本情况予以说明。

　　地方性法规统一审议机构应当在法规审议结果报告中对公众参与的基本情况予以说明。

　　第十四条公众认为已经生效的地方性法规与上位法不一致，或者明显不适应经济社会发展要求的，可以依法向地方性法规制定机关提出修改、废止的建议，地方性法规制定机关应当依法进行处理。

　　第十五条地方性法规制定机关应当建立激励制度，鼓励公众参与地方性法规制定活动，并对作出突出贡献的公众予以表彰奖励。

　　公民参与地方性法规制定活动时，其所在单位应当提供便利。公民应邀参与地方性法规制定活动所支出的差旅费、误工费等费用，由地方性法规制定机关或者起草单位承担。

　　第十六条公众参与地方性法规制定工作所需经费，由同级财政予以保障。

　　第十七条本办法自2013年10月1日起施行。

　　关于《甘肃省公众参与制定地方性法规条例

　　(草案)》的说明

　　——2012年9月24日在省十一届人大常委会第二十九次会议上

　　甘肃省人大常委会秘书长张绪胜

　　主任、副主任、各位委员：

　　我受主任会议的委托，作关于《甘肃省公众参与制定地方性法规条例(草案)》的说明。

　　一、制定本条例的必要性

　　公众参与地方立法，是宪法和法律赋予的权力，是人民群众依法参与国家社会事务管理，向地方国家权力机关反映民意的重要途径。《立法法》确立了民主立法原则，赋予了公众在立法领域的参与权，提出立法应当体现人民的意志，保障人民通过多种途径参与立法活动。它意味着在地方立法各个环节，都要倾听不同的声音，使方方面面都能发表意见。这既是贯彻落实党和国家推进民主政治建设精神的重要举措，也是引导、促进、保障和规范公民政治参与权，在地方立法中体现人民群众的根本利益，实现民主立法原则的重要途径。

　　(一)条例的制定有利于进一步提高地方立法的质量

　　随着改革的深入和市场经济的发展，社会成员的利益诉求日益多元化、复杂化，制定公众参与地方立法的法规，建立健全各方利益能够充分表达的机制，既是推进社会主义民主政治建设的必然要求，也是进一步提高地方立法质量的客观需要。条例通过公众参与制度与机制的建构，既有助于公众充分表达立法意愿，更有助于地方性法规制定机关、起草单位广泛听取公众对立法的意见和建议，克服立法中存在的地方保护主义和部门利益法制化倾向，保证法规的科学性、合理性、公正性与完整性，进一步提高地方立法质量。

　　(二)条例的制定有利于进一步提高地方性法规的执行力

　　立法的公众参与，其深远意义不仅仅在于听取公众对立法的意见和建议，还在于通过“阳光”立法，使公众更多的参与立法过程，更加清晰地了解立法意义、立法目的、立法的主要内容。由于立法中，吸取了公众的意见，反映了公众的愿望和要求，增强了法规的针对性和实效性，使所制定的法规更容易得到广大社会成员的认可和支持，便于公众更好地掌握、遵循。

　　(三)条例的制定有利于克服公众参与立法活动中存在的问题

　　近年来，各类立法主体越来越重视立法的公众参与，但迄今为止在地方性法规制定领域尚未见引导、鼓励和规范公众参与活动的专门性、创制性立法。在公众参与立法工作中还存在着立法信息不够公开，范围及方式不够明确、随意性较大，公众参与立法的途径比较单一，对公众意见和建议的回应与反馈机制缺失，公众参与立法的保障措施不够完善等诸多问题。这在客观上要求将实践中行之有效的公众参与的做法进一步规范化、法制化，通过专门法规，有效预防、解决公众参与立法工作中存在的问题。

　　(四)条例的制定有利于完善我省地方立法相关配套制度

　　近几年来，省人大常委会十分注重地方立法的制度建设，先后出台了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》、《甘肃省人民代表大会常务委员会立法听证规则》;积极探索民主立法工作方式，进一步拓宽和畅通公民参与地方立法的渠道，建立了诸如公开征集立法建议项目、法规草案公示、法规草案择优委托起草、立法顾问、地方立法联系点、立法听证、公民旁听立法会议等一系列制度，制定了《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施(试行)》，这些地方性法规和规范性文件的出台，有力地推动了地方立法的民主化和科学化，公众参与立法决策已成为民主立法、科学立法、依法立法的重要标志。因此，适时制定出台条例，对于构筑和完善我省地方立法的法规制度体系，具有极为重大的现实意义。

　　二、条例的起草经过

　　该条例2010年度列入省人大常委会委托起草立法项目，由常委会法工委委托甘肃省行政法制研究会承担具体法规起草事务。2010年6月，根据委托协议，甘肃省行政法研究会提出了《甘肃省公众参与制定地方性法规条例(框架/思路建议稿)》，并与省人大常委会法工委就立法过程中涉及的重大理论问题和技术、程序问题，先后三次召开专题论证会，反复讨论研究，并按照委托协议规定的期限，于2010年9月底前向常委会法工委提交了《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》(草拟稿)。之后，法工委先后组织有关专家和省直有关部门具体起草法规的同志对草拟稿进行了多次论证，着重从条例的可操作性、规范性等方面进行了修改，形成了现在的条例草案。

　　三、需要说明的几个问题

　　(一)关于公众参与的立法信息公开制度

　　获得立法信息，行使对立法信息的知情权，是公众参与制定地方性法规最基本的前提条件。获得立法信息量的多少，决定了公众参与程度的高低。现行的法律法规对保障公众获得立法信息的规定，一是比较原则，二是从政府部门管理的要求和角度考虑的多，在立法上没有明确赋予公众获取信息的权利，更缺少有效的程序和制度保障。此外，在实践中立法信息的公开覆盖面过窄、内容过于简单，无法满足公众对立法信息的需求。为此，条例草案第八条、第九条分别对立法信息公开的内容、公开的渠道等做了较为详尽的规定。

　　(二)关于公众参与的制度形式

　　《立法法》规定，立法机构应当通过座谈会、论证会、听证会等多种形式征求公众意见，向社会公布法律案征求意见。这些规定为地方立法的公众参与提供了制度支持。据此，条例从三个方面对公众参与的制度形式作了明确规定，一是对公众参与地方立法的方式，规定“公众可以通过信函、传真、电子邮件、电话、面谈、参加相关会议等形式，表达立法意愿，提出具体意见和建议。”(草案第十条);二是对公众参与立法会议的种类，主要规定采取论证会、听证会两种会议形式，以及委托论证的特殊会议形式(草案第十一条);三是对地方性法规制定机关或者起草单位组织公众参与立法会议的规则和程序，重点规定必须制作会议记录(草案第十二条)。

　　(三)关于公众意见的处理

　　公众通过各种方式参与地方性法规制定活动，所提意见和建议，都希望得到重视和采纳。作为立法机关应当认真对待，妥善处理这些意见和建议，否则会降低公众参与立法的热情，挫伤其参与立法的积极性，进而影响立法质量。因此，建立公众参与立法意见反馈制度，对公众意见在整理、研究、论证和采纳的基础上给予相应的回应，应当成为立法的重要环节。为此，草案第十三条规定，对公众意见和建议应当归类整理、分析研究，对科学、合理和可行的意见、建议，应当充分尊重并积极采纳，并在法规草案说明和审议结果的报告中予以说明。

　　(四)关于公众参与的激励和补偿制度

　　公众参与地方立法，需要付出一定的精力和物力，而立法又是一项经常性的活动，立法行为与个人利益的关联性不如具体行政行为那样强，立法的这种特性决定了参与者的付出没有直接的回报，但参与立法是一种有利于社会公共利益的行为，是推进民主立法必不可少的环节和程序。有鉴于此，对于立法机关来说，对参与立法的公众给予一定的物质补贴，如差旅费、误工费等，则十分必要。除了物质补贴外，还可以从精神上给予褒奖，从而增强公众参与立法的荣誉感和积极性(草案第十五条)。

　　以上说明及条例草案妥否，请予审议。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省公众参与制定

　　地方性法规条例(草案)》审议结果的报告

　　——2013年5月28日在省十二届人大常委会第三次会议上

　　甘肃省人大法制委员会主任委员田宝忠

　　省人大常委会：

　　2012年9月25日，省十一届人大常委会第二十九次会议对《甘肃省公众参与制定地方性法规条例(草案)》进行了初次审议。常委会组成人员认为，条例作为国内首部引导、鼓励和规范公众参与立法活动的专门性地方性法规，通过公众参与地方立法制度和机制的构建,有利于克服立法中存在的地方保护主义和部门利益法制化倾向,保证法规的科学性、合理性、公正性与完整性,有利于进一步提高地方立法质量。会后，围绕常委会组成人员的审议意见，省人大法制委、常委会法工委重点从两个方面开展了草案的修改、论证工作：一是对一审中提出的修改意见逐条进行了认真研究，将草案修改后印送省直各单位、十四个市(州)人大常委会和常委会立法顾问、立法联系点广泛征求意见。二是召开专家论证会，就条例的名称、公众参与的内容和形式及相关制度保障等问题进行了论证。之后，根据各方面的意见、建议，对草案再次进行了修改。5月20日，法制委员会召开会议，对草案进行了统一审议。法制委员会认为，草案作为一部创制性地方性法规，将我省多年公众参与地方立法实践中行之有效的做法和经验加以提炼总结，使之规范化、法制化，为公众更多地参与立法各个环节提供了重要的法制保障。现将法制委员会提出的修改意见报告如下：

　　一、有的常委会立法顾问提出，地方立法工作中，公众参与是其中的一项具体工作，该法规名称采用了“条例”的表述方式，但是从法规所规范的内容看，采用“办法”或者“规则”的表述更为妥贴。因此，法制委员会建议将法规名称修改为：《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》。

　　二、有的常委会组成人员和立法顾问提出，草案对公众参与地方性法规制定活动的方式的规定，还不够完善全面，建议予以补充。因此，法制委员会建议将草案第十条修改为：“公众参与的主要方式：

　　(一)向地方性法规制定机关提出立法项目建议或者法规草案文本;

　　(二)受地方性法规制定机关或者起草单位委托，提出法规草案文本;

　　(三)通过信函、传真、电子邮件、电话等，提出具体意见和建议;

　　(四)参加座谈会、论证会、听证会等相关会议。”

　　三、有的常委会组成人员和基层人大及立法顾问提出，草案第十一条第一款规定地方性法规制定机关、起草单位在编制立法规划或者听取地方性法规草案征求意见稿意见时，应当召开论证会。从权限上看，起草单位没有编制立法规划的职能。另外，该款中“相关利益关系的人员”表述也不够清晰，建议一并予以修改。因此，法制委员会建议将其修改为：“编制立法规划、年度立法计划或者对地方性法规草案征求意见时，应当召开由专家学者、有关国家机关工作人员和利益相关方的代表及其他公众参加的论证会。”

　　此外，根据常委会组成人员的意见，对草案在文字表述上多处进行了修改，对条款顺序作了相应调整。

　　法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省公众参与制定地方性法规办法(草案二次审议稿)》，建议本次常委会会议审议通过。

　　草案二次审议稿和以上报告，请审议。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省公众参与制定

　　地方性法规办法(草案二次审议稿)》

　　修改意见的报告

　　——2013年7月23日在省十二届人大常委会第四次会议上

　　甘肃省人大法制委员会副主任委员姚振华

　　省人大常委会：

　　省十二届人大常委会第三次会议于2013年5月28日对《甘肃省公众参与制定地方性法规办法(草案二次审议稿)》进行了分组审议。部分常委会组成人员认为，公众参与制定地方性法规，有利于增强法规的科学性、合理性和可操作性，有利于提高地方立法质量，草案二次审议稿较好地吸收了常委会组成人员及有关各方面的意见和建议，符合甘肃实际。还有一些常委会组成人员认为，国家尚未制定这方面的法律、法规，兄弟省市人大也未出台地方性法规，我省出台这个法规条件是否成熟、有无必要，还需进一步斟酌。根据常委会组成人员的意见，考虑到该法规属于创制性立法，主任会议决定，就法规的必要性等相关问题与全国人大常委会法工委沟通后，再提请常委会进行三审。

　　六月中旬，法制工作委员会按照常委会主任会议决定，就公众参与地方立法中的相关问题，到全国人大常委会法工委作了汇报并进行座谈。全国人大常委会法工委国家法室认为，我省拟出台的公众参与制定地方性法规办法既是实施性的法规，也是创制性的法规，还是地方先行先试类的法规。地方对公众参与制定地方性法规作出规定，属于地方立法程序方面的事项，在法律尚未作出专门规定前，省级人大可以先制定地方性法规。同时，就该办法实施后的技术操作问题提出了具体意见。之后，按照常委会组成人员的意见，法工委对草案二次审议稿从内容、结构和文字进行了修改。7月10日法制委员会召开会议，对草案二次审议稿进行了统一审议。现将法制委员会的修改意见报告如下：

　　一、根据常委会组成人员的意见，建议删去草案二次审议稿第五条第一款内容，即：“公众参与地方性法规制定活动，享有知情权、建议权和监督权。”

　　二、有的常委会组成人员提出，草案二次审议稿虽然对公众参与地方性法规制定活动的主要方式进行了规定，但是对于地方性法规制定机关或者起草单位来讲，征求公众意见和建议的途径与方式却不够明确，建议补充完善这方面的内容。因此，法制委员会建议增加一条，即：“地方性法规制定机关或者起草单位公开征求公众立法意见和建议的主要方式：(一)将重要的法规草案在媒体上公布征求意见;(二)通过媒体向公众公开征集法规草案文本;(三)通过媒体向公众征集五年立法规划项目和年度立法计划项目建议;(四)组织公众参加座谈会、论证会、听证会等相关会议;(五)将法规草案发至有关单位和个人征求意见。”作为草案三次审议稿的第七条。

　　三、有的常委会组成人员提出，草案二次审议稿第十五条第二款对公民应邀参与地方性法规制定活动所产生的费用，规定由地方性法规制定机关予以补偿。从法规所规范的内容来看，其实施主体既有地方性法规制定机关又有起草单位，对起草单位在法规起草环节所开展的公众参与活动的费用规定由制定机关补偿，不符合实际。因此，法制委员会建议将其修改为：“公民参与地方性法规制定活动时，其所在单位应当提供便利。公民应邀参与地方性法规制定活动所支出的差旅费、误工费等费用，由地方性法规制定机关或者起草单位承担。”

　　四、有的常委会组成人员提出，草案二次审议稿第十七条中“有关机关”的概念不够清晰，也不易明确，建议删去本条。法制委员会采纳了这一建议，删去了该条内容，即：“公众认为地方性法规制定机关、起草单位及其工作人员在立法活动中的行为，有违反本办法有关规定的，可以依法向有关机关反映、检举。有关机关应当依法受理，并作出处理。”

　　此外，根据常委会组成人员的审议意见，还对草案二次审议稿个别文字作了修改，对条款顺序进行了相应调整。

　　法制委员会已按上述意见对草案二次审议稿进行了修改，提出了《甘肃省公众参与制定地方性法规办法(草案三次审议稿)》，建议本次常委会会议审议通过。

　　草案三次审议稿和以上报告，请审议。

　　省人大法制委员会关于《甘肃省公众参与

　　制定地方性法规办法(草案三次审议稿)》

　　修改意见的书面报告

　　——2013年7月26日在省十二届人大常委会第四次会议上

　　省人大常委会：

　　省十二届人大常委会第四次会议于2013年7月23日对《甘肃省公众参与制定地方性法规办法(草案三次审议稿)》(以下简称草案三次审议稿)分组进行了审议。常委会组成人员认为，草案三次审议稿充分吸收了常委会组成人员及有关各方面的意见和建议，建议作进一步修改完善后，提请本次会议表决通过。7月24日法制委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见，对草案三次审议稿进行了逐条审议。现将法制委员会提出的修改意见报告如下：

　　一、建议将草案三次审议稿第七条第(二)项和第八条第(一)项、第(二)项中的“法规草案文本”的表述统一修改为“法规草案建议文本”。

　　二、建议将草案三次审议稿第十一条第三款中的“召开其他形式的会议”修改为“采取其他方式”;并将第三款、第四款的顺序进行调整，将第三款调整为第四款，第四款调整为第三款。

　　三、建议删去草案三次审议稿第十三条第一款中的“和可行”三字。

　　法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省公众参与制定地方性法规办法(草案表决稿)》，建议本次常委会会议表决通过。