关于制定《兰州市粮食流通监督管理条例》的说明

　　——2008年9月23日在省十一届人大常委会第五次会议上

　　兰州市人大常委会副主任胡康生

　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：

　　我受兰州市人大常委会的委托，对市十四届人大常委会第十二次会议审议通过的《兰州市粮食流通监督管理条例》(以下简称《条例》)作如下说明，请审议。

　　一、制定《条例》的必要性粮食不仅事关经济和民生，也事关发展和安全。今年7月国务院常务会议通过的《国家粮食安全中长期规划纲要》指出，中国保障粮食安全面临严峻挑战，必须加快构建符合国情的粮食安全保障体系，必须建立健全中央和地方粮食安全分级责任制，形成有效的粮食安全监督检查和绩效考核体系。当前在国际粮价大涨的背景下，在改善和加强粮食宏观调控，实行必要的行政手段，克服和弥补市场机制不足的同时，运用法律手段管理粮食安全，就成为今后粮食流通监管的主要方式。由于现行法律法规对粮食流通监督管理的规定较为原则，特别是国务院《粮食流通管理条例》对粮食收购行为做了规范，对流通环节没有具体规定，这就很难适应当前兰州市粮食市场管理的需要。为此，根据国务院《粮食流通管理条例》等法律法规，结合兰州市实际，制定《兰州市粮食流通监督管理条例》，通过立法对粮食流通市场行为加以规范，对于保障粮食安全，维护市场秩序，保护消费者和经营者的合法权益，保证社会稳定，促进经济社会发展将起到十分重要的作用。其作用主要体现在：

　　一是保证我市粮食安全和社会稳定的需要。兰州作为全省最大的粮食主销区，受多种因素制约，对粮食风险的抵御能力较低。我市粮食年消费量为18亿斤，而年产量仅有7亿斤，粮食缺口达11亿斤。随着农业种植结构的调整，我市原有种粮面积将呈逐步减少的趋势，粮食供需缺口将会进一步扩大。另外，我市粮食对外依存度高，受粮源的不确定性和运力限制，粮食调入存在潜在困难和风险。加之城乡居民的用粮习惯发生变化，大多数居民家中基本不存粮。一旦遇到自然灾害或意外情况，粮食市场必然出现波动，进而影响我市粮食安全和社会稳定。兰州作为有三百多万人口的省会城市，粮食需求量占全省需求量的一半，粮食安全问题至关重要。保证兰州的粮食安全，就是保证全省的大局稳定。为此，制订《条例》，建立与经济社会发展相适应的粮食储备与应急反应机制，平衡粮食供求，降低粮食风险，保证粮食安全，对维护社会稳定就显得异常重要。

　　二是保障人民群众身体健康和生命安全的需要。随着人们收入的增长、生活水平的提高，人们对粮食食品的需求由原来单纯对消费量的需求逐步转化到对安全粮食食品的需求。国以民为本，民以食为天，食以安为先。保障粮食食品安全，就是保障人民的生命和健康安全。党和政府历来高度重视粮食食品安全，2007年7月出台的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，采取了一系列措施加强粮食食品安全工作，加大了粮食食品安全专项整治力度。但是，我市粮食食品的安全形势依然不容乐观，粮食食品中农药残留、重金属超标、食物霉变以及微生物浸染后分泌的毒素对粮食食品造成的污染问题，加工过程中添加超量或非食品级色素、防腐剂、保鲜剂、发色剂等问题，在加工和运输过程中包装容器对粮食的污染问题，粮食食品加工众多小企业自身的卫生状况不好等问题亟待加以解决。为此，通过制定本《条例》，构建粮食食品安全监管机制，进而保障兰州粮食食品安全，让市民吃上放心粮。

　　三是维护正常的粮食流通秩序，保护粮食经营者和消费者合法权益的需要。随着我国经济体制改革的不断深入，粮食市场已全面放开，兰州市现有粮油经营户1600余家，进入兰州市的各种粮食品种多达1700多个，形成了国有企业、股份制企业、私营企业、个体工商户共同参与粮食经营的多元化市场主体。伴随着粮食市场的放开，一些经营主体受经济利益驱动，违背国家有关法律法规的规定，在粮食流通方面掺杂使假、以次充好、短斤少两、欺行霸市、哄抬粮价等扰乱正常的粮食流通秩序的违法经营现象时有发生。通过制定《条例》，规范粮食市场的经营行为，加大对粮食市场的监管和调控力度，及时发现和制止不法粮食经营者的违法行为，对维护粮食流通秩序，保护粮食经营者和消费者的合法权益将是十分重要的。

　　四是加强粮食监督管理工作的需要。随着粮食流通管理体制改革的深化，需要通过地方立法建立健全粮食监管机制，对粮食监管部门的执法、监督、处罚和法律责任予以规范。目前，国家和省上已经出台了一些关于粮食方面的法律法规，对规范粮食流通监管工作起到了重要作用。但由于现行法律法规较为原则，特别是对粮食流通监督管理方面还没有单独立法，难以适应当前我市粮食流通监管行政执法工作需要。因此，通过制定《条例》，明确粮食行政主管部门和相关行政职能部门在粮食流通监管中的职责，对加大监管部门的执法力度，强化监管执法合力，提高粮食市场监管水平，较好地解决多头执法的问题是非常必要的。

　　二、制定《条例》的过程1999年兰州市粮食局组织人员对全市粮食流通监管方面工作进行了调研，起草了《兰州市粮食流通管理办法》，以市政府规范性文件施行。2002年市粮食局总结几年来的实践经验，又重新进行了修订，以政府规章形式公布实施。2007年6月，兰州市十四届人大常委会第三次会议初审了市政府关于提请审议《兰州市粮食流通监督管理条例(草案)》的议案。与会人员认为，制定《条例》是适应兰州市情，保障粮食安全，维护粮食流通秩序，保护粮食经营者和消费者合法权益的需要，出台此条例十分必要。今年5月，市人大常委会分管副主任带领市人大法制委员会和法工委的同志到市粮食系统进行立法调研，听取了市粮食局对法规草案的起草说明，对落实初审时常委会组成人员提出的修改意见进行了认真研究。法工委的同志会同市粮食局的有关同志以《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法律、法规为依据，对草案建议修改稿逐字、逐句、逐条进行了修改。并分别召开了管理相对人听证会，相关部门和县区人大负责人征求意见座谈会，省人大常委会法工委、省粮食局负责人和立法顾问、法学专家法规论证会，对法规草案修改讨论稿进行了讨论。通过调研座谈论证，在广泛征求意见建议，充分听取吸收修改意见的基础上，提出了草案修改审议稿。5月29日，兰州市人大法制委员会召开会议，对草案修改审议稿逐条进行了审议，提出了草案修改稿。经市人大常委会主任会议决定，将最后形成的《条例》草案修改稿于2008年6月16日提交兰州市十四届人大常委会第十二次会议进行审议。由于《条例》吸收了常委会两次审议意见，经过多次修改论证，立法依据比较充分，条款内容也比较具体，有一定的可操作性，已基本成熟，在这次会议上经表决获得通过。

　　三、《条例》的主要内容和需要说明的问题现在报请批准的《条例》共分为六章四十七条，即第一章总则、第二章储备应急、第三章经营管理、第四章监督检查、第五章法律责任和第六章附则。

　　1、关于立法目的和适用范围的界定《条例》第一条明确规定了立法目的：“为了加强粮食流通监督管理，保障粮食安全，维护市场秩序，保护粮食经营者和消费者的合法权益，根据国务院《粮食流通管理条例》等有关法律、法规，制定本条例”。

　　依据国务院《粮食流通管理条例》对粮食经营活动和粮食的概念作了界定，在第二条中规定“在本市行政区域内从事粮食收购、销售、加工、储存、运输、进出口等经营活动(以下统称粮食经营活动)和监督管理工作，应当遵守本条例”，明确了本《条例》调整的范围和内容。

　　2、关于市人民政府的责任保障粮食安全是人民政府义不容辞的责任，《条例》第三条规定“市人民政府在国家宏观政策调控下，负责本行政区域粮食的总量平衡和地方储备粮的管理，增强对粮食市场的调控能力”。

　　3、关于执法主体和相关部门的责任制定和贯彻好《条例》必须明确粮食主管部门和相关部门的职责，这样才能搞好粮食流通的监督管理，规范市场行为，维护市场秩序。《条例》第四条规定“市粮食行政主管部门负责本市粮食流通的行政管理、行业指导和监督检查……”，并根据实际情况对三县的粮食行政部门职责做了规定，即“榆中县、皋兰县、永登县粮食行政主管部门负责本区域粮食流通的行政管理、行业指导和监督检查，并接受市粮食行政主管部门的监督指导”。考虑到粮食流通监督管理牵扯方方面面，涉及到许多政府部门的工作，需要各方面的协同配合。因此，相应规定了“工商行政管理、产品质量监督、卫生、价格、食品药品监督等行政管理部门应当在各自职责范围内，做好粮食流通监督管理工作”。

　　4、关于粮食的储备应急粮食储备应急是本《条例》的重点之一。在《条例》中专门设置一章进行表述。一是在第八条赋予市人民政府采取必要手段的权力，以“加强对粮食市场的调控，保持全市粮食供求总量基本平衡和价格基本稳定”。二是根据本市粮食工作的实际，分别在第九、十、十一条中设置了“市、县人民政府应当建立地方粮食储备”，“地方粮食储备计划由同级人民政府下达，实行指令性管理”，“任何单位和个人不得擅自动用储备粮”，“市、县人民政府应当

　　建立健全粮食风险基金制度”，这样就较好地明确了市、县人民政府在粮食安全问题上的责任，同时，对市县财政部门也增加了对粮食风险基金监督管理的职责，增强了保证粮食安全的具体手段，为我市粮食安全提供了法律保证。三是为了加强兰州市粮油市场的行情监测，分析并预测市场供求变化，对我市的粮食市场做出深入的动态的研究，为制定粮食总量调控政策打好基础。《条例》在第十三条中明确“粮食行政主管部门会同工商行政管理、产品质量监督、卫生、价格、食品药品监督等行政管理部门负责粮食供求形势的监测和预警分析，由市人民政府适时发布粮食消费、价格、质量等信息”。四是在《条例》第十四、十五条中就粮食应急预案的制定与启动做了明确的规定，增强了法规的可操作性。另外，针对我市作为粮食主销区，粮食数量需求缺口大的情况，设置第十二条“政府鼓励粮食经营者与粮食生产区以各种形式建立稳定的产销关系，鼓励发展订单农业，建立产销一体化的粮食经营企业，在执行最低收购价格时政府给予适当的优惠，并在运输方面给予优先安排”，作为倡导性条款。

　　5、关于经营管理经营管理也是本《条例》的重点之一，只有抓好了经营管理，才能切实保证粮食食品安全，保护人民群众的身体健康。本《条例》第三章专门对粮食经营活动进行规范。一是在第十六、十七条中禁止“加工销售短斤少两、掺杂使假、以次充好等粮食产品”，不得有“盗用他人商标、囤积居奇、垄断或操纵粮食价格、欺行霸市”等行为，并对粮食经营者在经营活动中的行为作了明确的规定。二是根据市场经济条件下食品安全的新特点，依据国务院特别规

　　定和兰州市的实际，在第十八条设置了不安全粮食产品召回制度，“粮食加工企业发现其加工的粮食产品存在安全隐患，可能对人体健康和生命造成损害的，应当向社会公布有关信息，通知销售者停止销售，告知消费者停止使用，主动召回该粮食产品，并向有关监督管理部门报告；粮食销售者应当立即停止销售该粮食产品”，从源头杜绝不合格粮食产品流向市场。三是在第二十六、二十七、二十八条中对粮食储藏、消毒、运输中受到有毒物质污染，粮食加工、分装过程中使用发霉变质的原粮、副产品进行加工，违反规定使用添加剂，使用不符合质量、卫生标准的包装材料等影响粮食质量、卫生的行为，作了禁止规定。四是针对幼儿园、中小学校、大中专院校、建筑工地等集体食堂就餐人数多，一旦发生粮食中毒事件社会影响大、后果严重的特点，在本《条例》第二十四条作出了“应当公示供粮单位备案情况及质检报告、产品合格证明”的要求。

　　6、关于监督检查做好监督检查工作是保证粮食安全的基础，《条例》在第二十九条、三十一条、三十二条中明确了粮食行政主管部门和相关行政职能部门在市场监管中的职责，对建立粮食监督检查工作联系制度等协调机制作了明确规定，规范了监督检查发现问题时的处理程序。同时，为了更好地保护经营者的合法权益，防止执法人员利用监督检查之便，损害经营者的合法权益，《条例》第三十条规定了行政执法人员在执法过程中，要严格按照权限和程序进行，“行政执法工作人员在行使监督检查职权时，不得少于2人，并应当主动出示行政执法证件”，“行政管理部门及其执法工作人员，在开展监督检查工作中，不得干预粮食经营者的正常经营活动”。

　　7、关于法律责任《条例》共设定法律责任十一条。由于有关法律法规，对短斤少两、掺杂使假、以次充好，盗用他人商标、囤积居奇、垄断或操纵粮食价格、欺行霸市等不法行为的处罚已经比较具体，也便于操作。因此我们仅对于《条例》所列的违法使用原料、辅料和添加剂进行粮食产品加工的、未建立经营台帐不按期报送基本数据、未召回不安全粮食产品或未采取相应措施等违法行为，设置了相应的处罚条款，尽量避免了与上位法的重复，精练了《条例》的篇幅。

　　同时为了防止《条例》的处罚产生疏漏，第四十三条规定：“违反本条例规定的其他行为，由粮食行政主管部门或相关行政管理部门依照有关法律、法规予以处罚"。另外，为了对行政管理部门工作人员在粮食流通监管中的严重违法行为进行处罚，第四十四条做了“由其所在单位或上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任"的规定。《条例》第四十五条，依据《行政诉讼法》的有关规定进行了设置，即“当事人对粮食或其他相关行政主管部门做出的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼”，切实保护了管理相对人的权利。