甘肃省人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国黄河保护法》《甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展条例》实施情况的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为全面贯彻落实习近平总书记“让黄河成为造福人民的幸福河”重要指示要求，推动黄河国家战略深入实施，省人大常委会将黄河保护法及甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展条例(以下简称“一法一条例”)实施情况作为今年监督工作的重点，组织开展了执法检查。环资委于4月组织开展了问卷调查和先期调研，并配合全国人大常委会执法检查组对兰州、白银、临夏进行了实地检查，形成了先期调研报告和第三方分析报告。在此基础上，结合“双千行动”，常委会成立6个生态环境保护专项监督小组，于6月16日至29日分赴河西、沿黄、陇东南3个片区14个市（州）和兰州新区，通过实地检查、随机走访、座谈交流、询问点评等方式，对“一法一条例”贯彻实施情况进行了执法检查。马廷礼、李沛兴副主任针对“一法一条例”贯彻落实中存在的突出问题，又分别带队赴黄河干流5市州和兰州新区开展执法检查补充调研，召开座谈会听取了相关工作汇报。现将检查情况报告如下。
一、法律法规实施情况
黄河保护“一法一条例”颁布后，各级各部门落实“重在保护、要在治理”的要求，认真实施法律法规，持续加强污染防治，维护黄河流域生态安全，取得了阶段性成效。
(一)流域保护意识明显增强。坚持系统观念，强化制度建设，不断扎紧制度篱笆，配套法规制度和规划体系初步形成。一是开展普法宣传教育。把“一法一条例”学习纳入全省公务员教育培训和领导干部学法之中，累计组织专题培训3000多场次，培训20多万人次，提升了各级干部依法保护和治理的意识。举办“首届黄河上游生态法治高峰论坛”，在全省范围组织“全民同心贯彻黄河保护法，携手聚力共护母亲河安澜”主题宣传活动，开展1.3万多场次“法律八进”活动，参与群众500多万人次，提高了群众的知晓度和参与度。二是完善法规制度建设。落实法律第6条规定，对涉及黄河流域生态保护的88件地方法规和规范性文件进行集中清理，修订甘肃省水土保持条例和甘南州洮河流域生态保护条例等法规，出台白银市祖厉河流域、天水市渭河流域生态保护条例,将甘肃省生态屏障建设条例等法规列入2024年立法计划。截止目前，黄河流域9市州共制定有关法规29件，基本形成覆盖主要支流的生态环境保护地方法规体系。三是健全规划实施机制。落实法律第21、22条和条例第13、14条规定，省政府和黄河流域9市州、兰州新区及60个县区均编印了专项规划或实施方案，构建起“1+N+X”系列规划体系。落实法律第4条规定，加强流域上下游交流协作，举办第四届黄河流域生态保护和高质量发展省际合作联席会议、第三次黄河流域省级河湖长联席会议，与四川、青海等相邻5省区签订了经济社会发展合作协议、跨界流域水污染联防联控框架协议、黄河流域横向生态补偿协议，制定推进黄河流域甘肃段建立横向生态补偿机制试点工作方案，安排1亿元实施省内流域横向生态补偿。临夏州与兰州市签订黄河流域横向生态补偿协议、刘家峡饮用水源地环境保护生态补偿协议，落实奖补资金3791万元。
（二）依法治理措施明显强化。聚焦黄河干支流及流域各地环境治理突出问题，深入打好污染防治攻坚战，水资源安全进一步巩固。一是水污染防治深入推进。落实法律第75条规定，2023年以来共争取国家下达黄河专项中央预算内投资8.17亿元、中央财政奖补资金20.7亿元，实施兰州市城区雨污水管道分流、湟水-大通河交汇段生态环境综合治理二期工程等一批重点项目，新建改造污水管网482公里，黄河流域88个重点镇均已具备污水收集处理能力，30个省级及以上工业园区污水集中处理设施全部建成。落实法律第81条规定，多措并举加强农业面源污染防治，推进化肥农药减量增效，秸秆、尾菜、畜禽粪污综合处理利用成效明显。开展黄河流域水资源保护专项行动，铁腕整治各类流域保护治理问题，累计摸排问题线索196个，整改完成188个，立案查办110余起，有效推动黄河流域各类问题整治销号。二是水环境质量不断提升。落实法律第76-78条规定，率先在全国启动黄河流域生态环境及污染现状调查，完成4个水系36条重要干支流入河排污口排查整治，14条地级城市黑臭水体整治均达到“长治久清”目标，县级及以上集中式饮用水水源地水质达标率100%。2023年黄河流域41个国考断面水质优良比例达到92.68%，高出流域平均水平2个百分点，黄河干流出境断面水质连续8年达到Ⅱ类，实现“一河净水送下游”目标。三是水资源保障显著增强。落实法律第58条和条例第42、43条规定，构建省级水网主骨架，推动形成“一主四域”水网总体格局。坚持“四水四定”原则，落实法律第52条强制性用水定额管理制度，颁布实施甘肃省行业用水定额，推进节水型社会建设，黄河流域45个县达到节水型社会标准，占流域内总数的75%。落实最严格水资源管理制度，强化水资源节约集约利用，开展重点领域深度节水控水，改造农业节灌设施1.5万亩，推广高效农田节水技术288万亩，通过工业废水循环利用、优化用水产业结构等措施推进工业节水。2023年黄河流域万元GDP用水量、万元工业增加值用水量分别较2019年下降30%、54%，提前完成“十四五”目标任务。
（三）生态系统功能明显提升。统筹推进山水林田湖草沙一体化保护，扎实开展生态环境突出问题整治，实施重要生态系统保护和修复重大工程，流域生态环境改善较为明显。一是水源涵养能力增强。落实法律第31条和条例第21-24条规定，推进重要生态区域生态保护与修复，投资50亿元实施甘南黄河上游水源涵养区保护修复工程，修复治理历史遗留矿山、土地、湿地、森林、草原等16.25万公顷，甘南草原沙化、湿地退化趋势得到有效遏制，“黄河蓄水池”功能不断增强，年均水资源补给量较十年前提高61%。二是水土保持水平提高。落实法律第32-34条规定，2023年以来，陇中陇东黄土高原全口径初步治理水土流失面积3721.69平方公里，其中新修梯田183.53万亩，新建淤地坝106座，建设生态清洁小流域4条，水土保持率达到69%，实现水土流失面积和土壤侵蚀强度“双降”，会宁、安定等5县区被评为“国家水土保持示范县”。三是生态系统功能向好。落实法律第31条和条例第26条规定，开展大规模国土绿化，增加生态资源总量；全力推进国家公园、绿色矿山建设，提升生态保障功能。2023年以来，全省植树造林517万亩，实施草原种草改良1327万亩，综合治理沙化土地586万亩，森林覆盖率稳定在11.33%以上，持续保持了森林面积和蓄积量“双增长”。重点保护野生动物种群和个体数量不断增加，生物多样性保护成效显著。
（四）绿色低碳转型明显提速。以“双碳”目标为牵引，推动绿色低碳转型，加快产业布局优化与结构调整，高质量发展基础进一步夯实。一是传统产业升级改造加快。落实法律第82条和条例第59条规定，每年滚动实施约300个“三化”改造项目，建成白银集团白银炉等重点改造项目。工业绿色低碳发展成效明显，2023年规上单位工业增加值能耗较2020年下降11.4%，超额完成“十四五”进度目标，白银公司经验被列入重点领域节能降碳典型案例向全国推广。二是新兴产业不断培育壮大。聚焦节能减排增效，大力发展新能源、新材料、生物医药、数字经济等战略性新兴产业。目前新能源并网装机达5600万千瓦，占全省电力总装机60%，占比居全国第2位。陇电外送区域扩大到25个省份，新能源占年外送电量520亿千瓦时的一半。抽水蓄能工作取得阶段性进展，平川、漳县等8个项目开工建设，总装机规模1128万千瓦，预计2030年全面投产。三是文旅产业相互促进发展。落实法律第98条和条例第75、76条规定，加强黄河文化遗产系统保护，组织开展全省黄河流域文物资源调查，新增省级文物保护点91处。深入挖掘黄河文化时代价值，发展黄河文化产业，讲好新时代黄河故事，通过举办“黄河之滨也很美—黄河流域非物质文化遗产论坛”和黄河流域九省（区）非遗大集，开展黄河画展、摄影展、旅游节等活动促进文旅发展。
二、存在的主要问题
在取得阶段性成效的同时，也要看到我省黄河流域生态环境脆弱性没有发生根本性改变，一些法律法规执行不到位的现象不同程度存在，与全面落实黄河国家战略的要求还有一定差距。
（一）法律宣贯实施仍需加力，法定职责落实还有缺位。由于“一法一条例”实施时间较短，宣传普及广度深度有限，法律法规实施还存在一些差距和不足。一是普法宣传还需持续用力。普法宣传形式单一，覆盖面不够全，依法保护黄河的氛围还不浓厚，基层普法工作力量和经费保障不足，法律第18条落实还不到位。二是执法保障能力还需不断强化。各地生态环境保护执法标准不一，个别市州和县区仍存在执法定力不足、执法力量减弱等问题。执法能力建设进度不均衡，部分市州执法装备配备率低，自动监控系统升级工作推进缓慢，在线监测数据有效传输率低于95%的国考要求。林草系统基层管理机构和执法队伍不强，尤其是森林公安队伍转隶后，林业行政执法力量削弱，一些行政案件查处、执行存在困难。据了解，太子山国家级自然保护区管护中心天保经费长期未增长，保护区基础设施设备落后，职工工资发放缺口逐年加大，林农交错等林牧（农）矛盾比较突出，资源管护压力较大，影响了干部队伍的积极性、主动性，落实法律第100条财政保障力度需进一步加大。三是法律制度落实还需更加严格。落实法律第107条规定，流域市（州）县（区）政府依法向本级人大及其常委会定期汇报黄河流域生态保护和高质量发展工作还较少。部分领域和地方环境资源“家底”不清，对国土空间规划的重要性认识不足，执行中与相关专项规划、区域规划的衔接不够紧密。个别地区对矿山监管不力，“边开采、边治理”要求落实不到位，法律第44条关于矿山监管的执法力度需加强。非法侵占文物保护单位建设控制地带和破坏文物等行为时有发生，落实法律第94条还有差距。
（二）水资源短缺问题突出，集约节约利用效率亟待提高。水资源短缺一直是制约全省经济社会发展的最大瓶颈，人民群众生活受困于水、经济社会发展受制于水、生态文明建设受限于水的现状没有改变。一是水资源超载问题突出。我省黄河流域年均降水量、人均和耕地亩均水资源占有量分别为全国的7/10、1/3和1/6，大部分水库和塘坝因泥沙淤积导致有效库容逐年减少，资源型和工程型缺水问题依然存在。随着经济社会发展，地表水耗水量已接近国家分配指标，用水供需矛盾日益突出，水资源严重短缺与水量分配指标双重制约，农田用水、河湖生态补水矛盾突出，水资源总体处于超载状态，制约了国土绿化、荒漠化防治、水土保持等生态修复进度。二是集约节约利用偏低。法律第55条、条例第35条规定的节水制度落实不力，工农业集约节约用水程度和水资源重复利用率低，雨水、再生水等非常规水利用比例和水资源利用效率还有待提高。统筹协调农业、工业、生活及河道外生态等用水水平低，落实法律第45条在节水优先、集约利用、精打细算、统筹兼顾，优先满足生活用水、保障基本生态用水、统筹生产用水上还要下大功夫。三是开发利用管控不严。违规取水用水、地下水超采等问题依然严重，部分地区经济社会用水挤占河湖生态水现象依然存在。法律第49条地表水取用水总量控制指标、生态流量生态水位管控指标和地下水取水总量控制指标、地下水水位控制指标的刚性约束作用未有效发挥。有的地方落实法律第105条加强黄河保护监督管理能力建设，提高科技化、信息化水平力度不够，生态环境保护和水土保持信息化建设滞后，智慧管河管水的覆盖程度不高。
（三）生态环境基础薄弱，突出问题化解任重道远。生态修复历史遗留多、现实矛盾多、资金投入少的“两多一少”问题依然存在。一是历史遗留问题治理任务艰巨。黄河流域遗留废弃矿山仍有1962个图斑需要治理，涉及损毁面积10.9万亩，治理的经济价值较低，社会资本参与的积极性不高，生态修复资金完全依靠地方财政支持，落实法律第44条历史遗留矿山生态修复的任务艰巨。虽然完成了黄河流域43座尾矿库调查摸底和环境风险隐患排查，但尾矿库的监管压力仍然不小。生态环境部交办的5607个排污口，目前整治完成4949个，整治率88%，落实法律第76条排查整治历史排污口的力度需进一步加大。二是水土流失治理任务繁重。全省水土流失面积约18万平方公里，是全国水土流失最严重的省区之一，但水土流失系统治理还不够。违反法律第35条规定，在黄河流域水土流失严重、生态脆弱区域开展可能造成水土流失的生产建设活动时有发生。有的地方水土保持审批手续不全，个别地方存在高标准农田、淤地坝建设毁林毁草现象，高标准农田建设中农田林网供水矛盾较为突出。三是污染防治需久久为功。生态环境违法行为日益多样化隐蔽化，涉危险废物企业管理水平不高，陶瓷和砖瓦窑行业偷排漏排问题突出，污水处理厂超标排放问题频发，第三方环保服务机构弄虚作假问题突出。水污染防治基础薄弱，城乡污水收集管网建设及雨污分流改造、城乡生活污水治理设施建设等方面缺口较大。个别市县污水处理存在工艺设计不科学、实际处理能力低、雨污混流水直排渭河干支流和污泥处置不当等问题，需按法律第75条规定进一步加大监管力度。法律第81条对农业面源污染作出规定，但有的地方对农药、化肥等农业投入品过量使用，对农业废弃物处置不够科学，农村生活垃圾运转处理不够彻底，个别地区土壤重金属污染治理不到位。
（四）制度机制建设滞后，科学推进生态保护治理亟待强化。黄河的问题表现在河里，根子在机制。一是共建共商共治机制需加快构建。法律共提出10项制度机制，但由于各种原因，会商调度、共建共治、联合执法、统筹巡护、专家咨询、信息共享等机制尚未完全建立，致使有些工作无法开展或滞后。二是高效节水用水机制需加快推进。法律法规明确的水资源刚性约束制度、强制性用水定额管理制度、生态补偿制度、财政保障制度等尚未完全落实到位，依法保护、促进节约的水权水市场制度、水价形成机制尚不完善，水利建设市场化融资难度较大。三是草原湿地可持续发展机制需加快完善。全省中度和重度退化草原面积达8097.68万亩、占比40.44％，黄河上游重要水源涵养区玛曲县还有沙化土地4.6万亩，潜在沙化草地38.29万亩，草原保护修复工作面临资金不足、科技支撑薄弱和专业人才缺少等问题。个别地方草原载畜量数据不准，草畜平衡和禁牧制度还要严格。不少地方反映，生态保护补偿机制不健全，禁牧区和湿地补助资金偏低，后续管护水平不高，部分地区草原鼠害较为突出，市场化补偿机制需加快推进。个别地区采砂企业违规采砂，破坏河道岸线和占用草原、林地等生态用地的问题依然存在。
（五）协同融合发展不足，统筹协调能力有待提高。依法加强黄河流域高水平保护、推动高质量发展动能不足，山水林田湖草沙综合治理、系统治理还需要持续用力。一是协同发展联动不足。统筹基础设施建设和产业发展，改善城乡人居环境，健全基本公共服务体系，促进城乡融合发展不足。科学规划乡村布局，统筹生态保护与乡村发展，加强农村基础设施建设，推进农村产业融合发展方面还有欠缺，旅游开发对乡村生态环境保护带来新的压力，落实法律第83、85条还需加力。二是发展方式绿色转型缓慢。传统产业依赖程度高，制造业数字化转型滞后，企业创新活力不足，新兴产业发展缓慢。落实法律第7章促进高质量发展要求，依法限制“三高”项目，实施强制性清洁生产审核，完善绿色制造体系，推进碳中和碳达峰工作，推动产业结构、能源结构、交通运输结构等优化调整，提升黄河流域科技创新能力，优化农业产业布局等方面还需进一步统筹协调、形成合力、提高效力。三是生态产品价值转化较少。黄河流域地理标志产品少，生态研学、森林旅游、乡村旅游、林下种养殖等产业规模小，与广大群众对生态产品的需求还有较大差距。九甸峡和刘家峡库区是兰州、白银、定西、天水、平凉等地区1000多万人口的饮用水水源地，其水资源作为生态产品的价值短期内难以转化成直接经济效益，对农牧民收入增加贡献度不高，法律第98条规定落实力度仍需加强。
三、意见和建议
深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，全面落实党的二十届三中全会精神，健全生态环境治理体系，加快经济社会发展全面绿色转型。深刻认识中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，充分认识甘肃在黄河流域的重要生态地位，认真落实省委关于进一步加强生态文明建设的决定，坚持生态优先、绿色发展，严格执行“一法一条例”，用法治力量推动黄河流域生态保护和高质量发展。
（一）严格落实法律制度，认真履行法定职责。准确把握“一法一条例”的立法主旨和原则，坚决落实刚性约束制度，更好推动黄河国家战略落地见效。一是深入开展普法宣传教育。把“一法一条例”宣传普及作为基础性、先导性工作，纳入各级干部的学法普法培训之中，领导干部要带头尊法学法守法用法，提高法治思维和依法行政能力水平。鼓励广大群众发现和记录黄河生态之美、自然之美、生物多样性之美、人与自然和谐之美，切实把依法保护黄河作为自觉行动。二是着力加强人大法律监督。全面落实法律法规监督保障制度，县级以上人民代表大会或者其常委会要依法定期听取审议同级人民政府黄河流域生态保护和高质量发展情况的报告。各级人大及其常委会依法加强对“一法一条例”的监督检查，特别是法律法规明确的法定职责、制度机制、刚性约束等方面的落实情况，让法律和制度长出“牙齿”。三是切实推动政府依法行政。各级政府要强化依法保护黄河的能力和水平，全面履行法定职责，落实好黄河保护法规定的82处县级以上地方人民政府职责、29处有关部门职责，将依法行政理念贯穿于黄河保护行政管理的各环节和行政执法的各方面。
（二）采取务实有效措施，持续推进突出问题解决。统筹推进山水林田湖草沙治理，重视水资源、水环境和水生态协调保护，加快建设“山川秀美”新甘肃步伐。一是提升水资源保障能力。在盘活现有水资源的情况下，抢抓机遇，向国家争取用水指标。各级政府要成立专班，依法开展水资源状况调查、建立基础数据库，加快实施水资源承载能力评价，掌握水资源开发利用现状、经济社会发展和生产生活生态用水短缺状况，尽快摸清“家底”，制定长远科学规划，有理有据争取国家调整“87分水方案”和实施西线调水工程时，增加我省用水指标。积极争取白龙江引水、河西走廊水资源配置一期工程（引大延伸增效）等重大引调水项目开工建设。加大对引洮供水二期配套农业灌溉工程资金支持，提升输水能力和水资源利用效率，进一步发挥引洮工程的生态效益、社会效益和经济效益。二是提高水土流失治理能力。依法加强水土流失重点预防区、治理区和支流源头区生态修复，持续开展淤地坝建设、坡耕地水土流失综合治理和生态清洁小流域建设，提高林草覆盖率及水土保持效益。高标准农田在建项目要严格落实水土流失防治主体责任。落实法律第103条强化黄河流域生态保护和高质量发展责任制和考核评价制度，加大水资源、水土保持强制性约束控制指标落实情况的考核力度。三是增强环境风险防控能力。全面推动黄河流域重点河流突发水污染事件“一河一策一图”方案编制、检验及应用。加快城市污水管网建设，推动生活污水收集处理设施“厂网一体化”，完善城中村、老旧城区、城乡结合部、建制镇和易地搬迁安置区生活污水收集管网，严格控制新设、改造或者扩大排污口，加大河流岸线保护和巡查管理。推进黄河干流及渭河、洮河、祖厉河等重点流域城镇生活污水处理设施提标改造，确保国控断面和出境断面水质达标。落实法律第104条进一步加强对黄河流域各类生产生活、开发建设等活动的监督检查，依法查处违法行为。
（三）强化制度机制保障，提升保护治理水平。把制度机制建设作为重中之重，健全生态环境治理体系、绿色低碳发展机制，不断提高生态保护和治理的科学化规范化水平。一是构建协同融合机制。注重从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，加强统筹协调，强化黄河保护法与其他生态环境保护法律法规的有效联动。强化部门联动，统筹推进黄河生态保护与甘肃现代化实践、生态保护与乡村振兴、文化与旅游融合发展，协同推进降碳、减污、扩绿、治沙、增长，形成保护与发展良性互动。二是构建多元善治机制。依法公开黄河保护工作信息，完善公众参与程序，构建政府部门、企事业单位、社会组织和公众等利益相关主体有序参与的流域保护与治理格局，形成人人有责、人人尽责、人人享有的流域治理共同体。把解决历史遗留问题作为各级政府工作重点，深化流域生态保护目标评价考核机制，推动绿色矿山监管制度建设。落实法律第26条规定进一步强化“三线一单”生态环境分区管控成果与国土空间规划相衔接。落实法律第37条规定，严格生态流量和生态水位管控，保护干支流岸线、维护生态安全。三是提升智慧管理水平。综合运用大数据、人工智能、物联网等数字技术，从全产业、全流程、全流域出发，构建对主要污染源自行监控、监测指标预警、突发环境污染自动报警等功能的智能化数字化监管平台。探索建立市场化的环境权益定价机制，积极推动排污权、水权、碳排放权和用能权交易。构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制，畅通社会资本参与和获益渠道。
（四）加快推进绿色转型，提高生态产品价值。坚持人民至上，构建“绿水青山转化为金山银山”实现机制，拓宽生态产品价值实现路径，加快形成绿色生产方式和生活方式，不断提升经济发展“含金量”“含绿量”。一是加强政府财政支持保障。通过项目补助、贷款贴息、奖励资金等多种方式，加快建设新能源供给消纳体系，加大传统产业高端化、绿色化、智能化改造力度。按照公益一类事业单位管理的相关政策要求，将黄河流域8个国家级自然保护区管护中心原有自收自支或差额事业编制合理核定为财政全额拨款事业编制。二是畅通生态产品价值实现渠道。加快完善省内和省际生态补偿制度，支持流域各市州间开展上下游生态补偿，明确补偿义务，界定补偿主体，设立补偿资金，设置补偿标准，确定补偿方式等，有效解决水资源利用与水生态环境保护之间的矛盾。高站位、高起点谋划黄河综合治理、保护开发项目，加快实施一批水源涵养、水土保持、治山增绿工程。三是充分挖掘自然保护地生态价值。借鉴三江源国家公园的相应政策，争取国家支持祁连山、若尔盖国家公园建设。落实法律第38条规定，整合太子山、莲花山国家级自然保护区和渭河源生态功能区，筹划建立渭河源国家公园。以保护地周边生态旅游小镇建设为龙头，发展生态旅游、森林康养等文旅产业，促进生态产品价值实现。