甘肃省人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国水土保持法》和《甘肃省水土保持条例》实施情况的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
水土保持是江河保护治理的根本措施，是生态文明建设的必然要求。为深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对甘肃重要讲话重要指示批示精神，推动水土保持法律法规全面有效实施，用法治力量筑牢国家西部生态安全屏障，根据省人大常委会2024年监督工作计划，4月中下旬，省人大常委会成立由戴超副主任任组长的执法检查组，深入兰州、白银、临夏等市州对《中华人民共和国水土保持法》和《甘肃省水土保持条例》（以下简称“一法一条例”）实施情况开展检查。同时，委托酒泉、武威、庆阳、定西、陇南5市人大常委会对本行政区域内水土保持“一法一条例”实施情况开展检查。
这次执法检查有以下几个特点：一是坚持理论引领。在执法检查工作中，把学习宣传贯彻习近平生态文明思想作为重大政治任务，推动各地各部门不断提高预防和治理水土流失的政治自觉、思想自觉、行动自觉。二是坚持依法检查。紧扣法律法规规定，逐条逐款对照检查法定职责履行、法律责任落实、法律执行质效等情况，推动水土保持工作在法治轨道上高质量发展。三是坚持问题导向。执法检查组深入群众、深入实际，通过现场查看、查阅资料、座谈交流等多种方式，认真查找影响法律法规实施的突出问题。四是坚持践行全过程人民民主。邀请人大代表全程参与执法检查，认真听取人大代表和专家学者的意见。执法检查组还3次召开座谈会、汇报会、征求意见会，听取了省检察院、省发展改革委、省科技厅、省司法厅、省财政厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省水利厅、省农业农村厅、省林草局等省直相关部门及部分市州的意见建议。现将检查情况报告如下。
一、“一法一条例”实施情况
我省地处黄土高原、青藏高原、内蒙古高原三大高原交汇地带，地貌复杂，气候多样，是黄河、长江上游重要的水源涵养区，是国家西部生态安全屏障。近年来，全省各级政府及各部门认真学习贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对甘肃重要讲话重要指示批示精神，深入实施水土保持“一法一条例”，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，全省水土保持工作取得了明显成效。自2011年新修订的水土保持法颁布实施以来，全省累计治理水土流失面积5.21万平方公里，其中：完成梯田建设1433万亩，营造林5332万亩，种草改良8011万亩，实施封禁治理1.12万平方公里，治理保护黄土高原塬面面积1548平方公里，新建淤地坝249座，完成病险坝除险加固402座。
（一）水土保持责任得到有效落实。各地各有关部门高度重视，积极落实法定职责。一是健全配套法规制度。落实国家关于黄河流域生态保护和高质量发展战略以及加强新时代水土保持工作要求，印发了加强新时代水土保持工作实施方案，修订了甘肃省水土保持条例，出台了水土保持工程验收管理办法、淤地坝工程验收实施细则、水土保持补偿费征收使用管理办法等一系列制度，建立健全了水土保持地方法规制度体系。二是强化目标责任考核。落实水土保持法和甘肃省水土保持条例第4条规定，从2018年开始，省委省政府把水土保持目标责任考核纳入政府综合考核机制，各市州同步启动水土保持目标责任考核，强化考核奖惩和结果应用，充分发挥了考核“指挥棒”作用。三是严格规划编制实施。落实水土保持法第12条、第14条和甘肃省水土保持条例第10条、第12条规定，各级政府把水土保持工作纳入国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划和黄河流域高质量发展规划，制定水土保持专项规划，科学划定水土流失重点预防区、重点治理区和水土流失严重、生态脆弱区域，因地制宜落实水土流失预防保护和治理措施。
（二）水土流失综合治理取得积极进展。各地各有关部门加大法律法规实施力度，推动水土流失综合治理质量和效益稳步提升。一是推进大规模国土绿化。落实水土保持法第16条和甘肃省水土保持条例第17条、第18条规定，协同推进部门绿化、社会造林和义务植树，加强森林、草原、荒漠生态保护修复，推进沙化土地综合治理，全省森林覆盖率达到11.33%。二是实施流域综合治理。落实水土保持法第35条和甘肃省水土保持条例第28条规定，统筹配置各类资源，坚持整村、整乡、整流域推进水土保持综合治理，实施以坡耕地改造为主的“保障粮食安全工程”，以经济林草为主的“生态经济工程”，以沟道滩岸、塬面防护为主的“拦蓄工程”，以田间道路为主的“通达工程”，以封育保护为主的“生态修复工程”等5大工程，探索形成了具有甘肃特色的水土保持立体防治体系。三是全面加强淤地坝建设。落实水土保持法第30条和甘肃省水土保持条例第29条规定，在黄土高原水土流失重点治理区开展淤地坝建设，实施病险淤地坝除险加固，全省累计建成淤地坝1849座，覆盖7个市州36个县市区，淤地坝工程在控制沟道侵蚀、滞洪拦泥、淤地造田、减少流入黄河泥沙等方面取得了积极成效。
（三）水土保持监管效能稳步提升。各级各有关部门不断加强水土保持监管和执法工作，运用法治思维和法治方式防治水土流失。一是严格项目监管。落实水土保持法第25条、第26条、第27条和甘肃省水土保持条例第24条、第25条、第26条规定，建立健全水土流失全链条全过程监管体系。落实生产建设项目水土保持“三同时”制度，加强水土保持方案审批、设施验收和监督管理，对不符合生态保护和水土保持技术规范要求的坚决不予审批，强化水土保持方案刚性约束和源头把控。二是加强执法监督。建立以遥感监管为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础的新型监管机制，实现了违法违规行为高效判定和快速查处。加大生产建设项目核查和违法案件查处力度，2023年开展生产建设项目监督检查4700多次，查处违法案件65起，通过法治手段有效防控水土流失。三是强化部门联合。2023年，省检察院与省水利厅建立水行政执法与检察公益诉讼协作机制，健全对口联系、会商研判、生态修复、专项行动、线索移送、调查取证、案情通报等工作机制，加强了跨部门协作监管和联合执法，充分发挥了司法保障监督作用。
（四）法律法规宣传普及进一步加强。落实水土保持法和甘肃省水土保持条例第6条规定，各地各有关部门结合宪法宣传日、世界水日、中国水周等法治宣传时间节点，组织开展多层次、多形式普法宣传和政策解读，广泛宣传解读“一法一条例”，普及水土保持科学知识，增强公众水土保持意识，积极营造全民保护水土资源的浓厚氛围。
二、存在的主要问题
一是水土保持任务依然艰巨。我省水土流失面积大、侵蚀强度高、分布范围广，存在风力、水力、重力、冻融等多种侵蚀形式。河西地区干旱少雨，风力、水力侵蚀及冻融侵蚀交错，荒漠化、沙漠化比较严重。黄河上游若尔盖和祁连山水源涵养区，水力和冻融侵蚀交错，侵蚀沟发育迅速。黄土高原区水力侵蚀和重力侵蚀交错，特别是陇中陇东等黄土高原区水土流失问题依然突出。目前我省仍有18.03万平方公里水土流失面积有待治理，水土流失防治任务还十分艰巨。
二是水土保持意识和法治观念不够强。一些生产建设单位没有严格落实“一法一条例”关于水土保持“三同时”制度有关规定，有的项目没有依法及时编报水土保持方案，有的项目虽然编报了水土保持方案，但没有按批复的方案实施。重开发轻治理、只开发不治理、边治理边破坏、一方治理多方破坏的问题仍然存在，山体滑坡、沟渠淤积现象时有发生。农业生产结构不够合理，开垦陡坡荒地、载畜量过高和不规范放牧等行为，一定程度上加剧了水土流失。
三是水土保持投入不能满足治理需要。我省水土流失区域大多分布在山高、坡陡、交通不便的地区，自然条件差，治理难度大，治理成本高，现有投入标准明显不足。有的地方配套资金难以落实，在一定程度上降低了工程建设标准，增加了争取国家项目支持的难度，影响了水土流失治理进程。水土保持工程建设仍以政府投入为主，社会资本参与意愿不强，多元投入机制尚未建立。部分市州、县市区没有完全落实“一法一条例”关于水土保持补偿费管理使用的相关规定，存在挤占挪用水土保持补偿费的情况。
四是水土保持科技支撑能力不足。水土流失防治的科技力量和科技成果较少，科技创新和研发能力较弱，技术创新性、集成性、配套性不够。新技术推广、科研成果转化比较欠缺，研究工作与治理实践还存在一定程度脱节。现有的科技水平还不能为大规模、高质量的水土流失治理提供有力支撑，与新时代水土保持工作要求存在一定差距。
五是水土保持监管力度有待加强。一些地方水土保持行政执法存在失之于宽、失之于软等问题，水土保持法治的权威性、威慑力还没有得到充分发挥。开展多部门水土保持联合执法不够，水土保持行政执法与司法、公益性诉讼的联动机制运用不足。有的地方水土保持监管队伍人员不足、结构老化、专业技术人员缺乏问题还比较突出，水土保持监管和执法能力还需要进一步提高。
三、进一步推动“一法一条例”贯彻实施的建议
2019年8月习近平总书记在甘肃视察时指出，甘肃是黄河流域重要的水源涵养区和补给区，要首先担负起黄河上游生态修复、水土保持和污染防治的重任。我们要深入贯彻落实习近平总书记重要讲话重要指示精神，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，着力推进“一法一条例”全面深入贯彻实施，依法防治水土流失，促进人与自然和谐共生。
（一）增强全社会水土保持意识。严格落实“一法一条例”关于加强法律法规宣传教育的规定，进一步提高政治站位，深入学习领会习近平生态文明思想的精神实质和深刻内涵，全面贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展战略，把水土保持作为保护耕地、保障粮食安全、保护和改善生态的重要举措，切实增强贯彻实施“一法一条例”的责任感和使命感。按照“谁执法、谁普法”的要求，采取多种形式广泛开展水土保持普法宣传，普及水土保持法律法规和相关知识，坚持以案释法、以案示警，强化各级领导干部依法行政意识、生产建设单位负责人守法意识和社会公众积极参与意识。
（二）加强水土流失预防保护。严格落实水土保持法和甘肃省水土保持条例第三章规定，坚持生态优先、保护为要的原则，从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变，守住自然生态安全边界。落实国土空间规划、水资源规划、生态环境规划和水土保持规划，加大重点区域水土流失预防保护力度。落实水土保持空间管控制度，将水土保持生态功能重要区域和水土流失敏感脆弱区域纳入生态保护红线，实行严格管控。对甘南高原、祁连山等重要江河源头、集中连片荒漠戈壁区域，减少人为扰动，促进生态自我修复。科学开展大规模国土绿化行动，降低水土流失强度。要把巩固提升森林、草原、湿地等生态系统质量和稳定性作为水土流失预防保护的重点，加强天然林和草原保护修复，落实草原禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度，充分发挥林草水土保持功能，预防和减轻水土流失。
（三）加大水土流失综合治理。严格落实水土保持法和甘肃省水土保持条例第四章规定，坚持因地制宜、分类指导，持续推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理。陇东黄土高原区及陇西黄土丘陵区是我省黄河泥沙的主要来源区，要构建以沟道淤地坝工程、坡改梯和林草植被为主体的水土流失综合防治体系，减少坡面土壤侵蚀，控制沟道泥沙下泄进入河道。河西地区降水稀少，风沙危害严重，要强化封育保护，沿河绿洲区因地制宜布设农田防护林网，风沙区结合沙障栽植耐旱植物，配合灌溉促进绿进沙退。甘南等水源涵养区要通过封禁等措施促进生态修复，固基护坡治理侵蚀沟道。陇南地区泥石流等自然灾害易发频发，危害严重，要把水土流失治理与人居环境改善、沟道水系整治结合，建立灾害预警体系，结合生态清洁小流域建设减少面源污染。
（四）推进水土保持科技创新。严格落实“一法一条例”关于水土保持科学技术研究有关规定，联合高校和科研院所，深入开展水土保持领域基础理论研究和关键技术攻关，推进遥感、大数据、云计算等现代信息技术与水土保持深度融合，提高水土保持管理数字化、网络化、智能化水平。支持水土保持领域重点实验室、野外科学观测研究站等科技创新平台建设，促进科技成果交流转化和推广运用，提升水土流失综合防治成效。围绕坡耕地和侵蚀沟高效防治、土壤侵蚀与面源污染综合防治等重点问题，依托行业主管部门专业技术力量，面向基层推广实用技术，加快补齐基层水土保持短板，妥善解决好基层水土保持人才短缺、断层、老化等问题。加大水土保持勘察设计、工程建设、项目管理、监督执法等专业培训力度，促进基层从业人员技术与知识更新，提升水土保持人才队伍综合素质。
（五）强化水土保持资金保障。严格落实“一法一条例”关于水土保持补偿费管理使用相关规定，对缴纳的水土保持补偿费主要用于水土流失预防和治理。要加强水土保持补偿费资金的审计监管和违规使用的责任追究。综合运用产权激励、金融扶持等政策，支持引导社会资本和符合条件的农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体开展水土流失治理。建立水土保持生态产品价值实现机制，研究将水土保持碳汇纳入温室气体自愿减排交易机制。积极争取国家水土保持项目资金，进一步拓宽融资渠道，探索通过产权激励、资源利用等机制，吸引更多的社会资本参与水土保持项目建设，建立政府引导、多元投入、社会参与的资金保障机制。
（六）压实政府及有关部门法定责任。严格落实“一法一条例”关于县级以上人民政府水土流失防治目标责任制和考核奖惩制度。强化跨地区跨流域水土流失联防联控联治，建立健全水土保持工作协调机制，加强部门配合、政策协同、工作协作。健全执法机构，在没有水土保持执法机构的地区，落实承担执法责任的机构。严格落实“一法一条例”关于水土保持“三同时”制度规定，强化生产建设单位责任落实，将水土保持要求贯穿到工程选址、规划设计、建设施工、竣工验收、运行管理等全过程。常态化开展水土流失动态监测，及时掌握重点区域水土流失状况和防治成效。严格落实“一法一条例”关于水土保持违法行为的处罚规定，持续完善水土保持行政执法与司法、检察公益诉讼衔接协作机制，强化部门协同监管和联合执法，严肃查处水土保持违法行为，依法促进生态文明建设。
以上报告，请予审议。