甘肃省人民代表大会常务委员会调研组关于全省城镇老旧小区改造工作情况的调研报告

   
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　为深入贯彻以人民为中心的发展思想，全力服务全省发展大局，根据常委会工作安排，4月至7月，以陈克恭副主任为组长的调研组先后赴陇南、酒泉、张掖、兰州4个市的8个县区实地调研查看了22个老旧小区改造现场，召开5场座谈会，听取各级人大代表、政府及部门、街道、社区、物业公司、业主委员会和小区居民代表的意见。同时委托白银、庆阳、金昌、临夏4个市（州）开展了调研。现将调研情况报告如下：
 
　　一、城镇老旧小区改造工作总体情况
 
　　老旧小区改造是造福人民群众、满足人民群众对美好生活需要的重要民生工程。党中央、国务院高度重视城市更新、城镇老旧小区改造工作，习近平总书记多次对有关工作作出重要批示指示，国务院多次召开会议部署推进城镇老旧小区改造工作，并于2020年印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，指导全国各地进一步推进城镇老旧小区改造工作。2019年以来，省委省政府坚持以民为本的发展理念，全面贯彻落实党中央、国务院关于城市更新和城镇老旧小区改造工作的决策部署，立足我省实际，抢抓政策机遇、健全工作机制，全力推进实施。2019-2021年，全省共计划改造城镇老旧小区3454个，惠及居民43.07万户，整合为243个项目推进实施。截止今年8月底，已完成老旧小区改造项目73个、小区693个，惠及居民12.03万户；在建项目170个，涉及改造小区2761个，惠及居民31.04万户。累计完成投资84.08亿元。
 
　　改造工作实施以来，全省各地各部门强化组织领导、出台具体措施、细化改造方案，有力有序推进老旧小区改造工作。组织保障方面，省政府成立了以分管副省长任组长、23家有关部门为成员的领导小组，明确成员单位工作职责，建立巡查考核工作细则等工作机制，全省各市州均参照省级做法成立领导机构，形成了上下联动的推进机制。政策支持方面，省政府办公厅及时印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》，明确改造任务、细化推进措施，各市州因地制宜出台相关实施方案。省住建厅等部门出台了城镇老旧小区改造工作技术导则（试行）、建设项目全流程在线审批工作方案（试行）等具体支持政策，加快推进改造项目建设。金融和资金支持方面，我省与国开行甘肃分行、农发行甘肃分行、建设银行甘肃分行签订了总计300亿元的信贷支持框架协议，为改造项目融资提供了保障。各市州结合本地实际，创新资金筹措思路和方法，多渠道筹措建设资金。陇南市、金昌市拓宽融资渠道，通过申请专项债券资金，推动项目实施，陇南市2020年落实专项债券资金1.1亿元、2021年上半年落实专项债券0.32亿元，金昌市2020年申请政府专项债券资金2970万元、2021年计划安排专项债券800万元。酒泉市玉门市积极引入社会资本，按照“谁出资、谁受益”的原则，鼓励相关企业投资150多万元，为相对集中的小区配建智能配电控制端口和智能快递箱。方案定制方面，各地区在项目实施前期广泛征求小区业主意见建议的基础上，坚持“一区一策”的原则，以居民实际需求为导向，合理确定改造内容，科学编制改造方案，优先改造供水、排水、供电、供热、道路、消防、安防、光纤入户、架空线规整（入地）以及小区内建筑物外墙防水等基础类项目。因地制宜推进环境及公共服务配套设施改造等完善类、提升类项目。安全质量监督方面，各地区普遍建立日常巡察和专项督查制度，定期组织开展安全隐患排查整治，严防重大工程质量和安全事故发生。庆阳市住建局联合环保、应急管理等部门督促涉改项目严格落实参建单位主体责任，将改造项目纳入质量安全监管体系，确保工程质量和施工安全。
 
　　二、城镇老旧小区改造工作取得阶段性成效
 
　　老旧小区居住条件得到明显改善。各地各部门将城镇老旧小区改造工作作为践行为民办实事的有力抓手，着力提升居民生活环境和居住条件，居民的获得感、幸福感、安全感大大提升，改造工作得到广大居民的由衷拥护。在实地调研走访中，能感到居民对改造政策非常支持，对改造后的效果也充分认可。居民由衷感言“感谢党和国家的爱护和关心”，普遍反映改造后“小区环境改善了，住着放心、舒心，也开心”“屋子更暖了、下水不堵了、道路平坦了、环境整洁了、坐电梯可以下楼了”。通过实施老旧小区改造项目，困扰老旧小区居民的配套设施不全、管网设施老化、防水保温隔热设施不完善、绿化不足、活动场地及设施缺乏、小区环境脏乱差、出行不便、架空管线“蜘蛛网”等问题得到了较大程度的解决，小区功能品质明显提升，社会各界普遍赞誉，人民生活更加便捷、更加舒心、更加美好。
 
　　城市品质得到有效提升。随着城镇老旧小区改造工作的有力推进，城市环境面貌也得到提升。改造工作实施以来，全省已新建小区停车场433个、增设停车位12000多个，新建充电桩（汽车、自行车）2000多个，改造水电气暖管网1000余公里，新增社区服务、养老、托育、卫生等公共服务设施60多个，新建修缮小区健身“袖珍”广场、“口袋”公园、街心花园300余处，一定程度上完善了城市功能、提升了城市形象。白银市、酒泉市把老旧小区改造与文化街区修复相结合，对文化街区基础设施、公共空间景观等进行改造提升，打造文化广场和活动中心，最大限度保留文化记忆和城市肌理，有效激发了小区活力。临夏州将老旧小区改造、物业整治与城市管理相结合，按照改造一片、通畅一片、提升一片的目的，着力完善城市功能和特色，居住环境和城市形象得到明显提升。
 
　　老旧小区长效管理机制逐步建立。各地在改造过程中坚持党建引领，把推进城镇老旧小区改造与加强基层党组织建设、社区治理体系建设有机结合，同步建立基层党组织领导，社区居委会配合，业主委员会、物业服务企业等参与的管理机制，引导居民协商确定改造后小区的管理模式、管理规约及业主议事规则，共同维护改造成果，健全长效管护机制。兰州市等市州有效整合独栋楼宇、零散小区，通过“破墙连片”等改造措施，推动大小区、大物业管理，不断提升小区自治和物业管理水平。白银市白银区近两年来共改造老旧小区125个，其中108个小区在改造前属于无单位管理、无业主委员会、无物业管理的“三不管”小区，改造后白银区成立了4家国有物业服务企业，全部入驻上述“三不管”小区，老旧小区物业管理逐步走向正轨。张掖市甘州区通过制定 “四包一引进” (“民营企业“包”一部分、国有企业“包”一部分、原产权单位“包”一部分、业主自治“包”一部分，探索引进大型物业服务企业引领全覆盖)的措施，有效解决了改造后小区物业引进和管理的问题。
 
　　三、城镇老旧小区改造工作凸显出的一些问题
 
　　从调研情况看，全省老旧小区改造工作由于涉及面广，历史遗留问题多，群众诉求多元，长效管理机制尚不健全，工作中还存在不少困难和问题。
 
　　（一） “政府主导”和“多方参与”的意识还需进一步增强。一些地方从“政府主导”的角度对本地区改造工作统筹规划不够，协调工作机制不健全，各相关单位衔接配合不到位，未能实现统筹实施、配套完善，没有形成工作合力。调研中发现一些改造后的小区通信、广电等线缆“蜘蛛网”现象依旧非常严重，究其原因，老旧小区改造通常涉及建设、规划、电力、通信、供水、城管等十几个部门和单位，由建设部门协调存在较大难度。特别是供电、通信、供热等各类管线整治改造，需要相关各方共同出资，同步建设，但部分企业参与度不够，协调沟通困难。有的地方对老旧小区改造工作宣传不够，造成部分小区居民对改造政策不了解，群众参与度还不够高，主人翁意识没有充分调动。在涉及违章建筑拆除、室内管网改造、门窗更换等涉及居民自身利益或需要承担一部分费用的改造项目时，往往主动配合不够，依赖心理偏重，希望政府大包大揽解决好所有问题，致使部分项目出现“半拉子”工程。
 
　　（二） “面子”和“里子”的关系还需进一步统筹。老旧小区改造的重点不只是追求漂亮的外表、好看的“面子”，更重要的是解决让老百姓居住更加舒适的“里子”。调研中发现，部分地方在改造中还存在“面子”与“里子”、“硬件”与“软件”统筹不好等问题。比如，在对有些小区的改造中偏重于墙面刷新、杆线整治、小区亮化等“看的见的”“硬件”改造，但对违建整治、电梯加装、物业管理等“看不见的”“软件”改造不够到位。部分地方在改造中没有给物业用房、活动中心、垃圾处理设施、快递接收设施、改造扩建停车场等服务配套设施预留相应区域，导致改造完成后难以完善服务配套设施，小区品质也相应打了折扣。部分地方在面对差异化的居民需求时显得“粗枝大叶”，不能充分听取群众意见、做好群众工作，改造方案没有给居民提供“菜单式”选择、量身定制“需求清单”。比如，楼内上下水主管道是楼房的“动脉血管”，群众对时间较长的、存在“跑、冒、滴、漏、堵”的楼内下水主管道改造愿望强烈，但个别地方没有列入改造范围。另外，由于改造资金有限，有的地方在选择外墙涂料、管材等建筑材料时，对成本与质量的关系统筹不够好，个别小区存在改造不久后就出现外墙起皮脱落的情况。
 
　　（三） “融资”和“盈利”的模式还需进一步创新。老旧小区改造资金需求大，需要多渠道筹措改造资金，但现阶段改造资金来源单一的问题比较突出。一是资金缺口较大。目前，全省老旧小区改造资金来源以中央财政专项资金为主，省级专项资金投入有限，市、县两级地方政府投入严重不足，改造配套资金到位困难。以2021年改造任务测算，全省实施改造17.7万户，批复总投资100亿元，户均投资5.6万元，截止8月底，累计争取中央补助资金27.03亿元,落实省级配套资金1.18亿元，全省资金缺口仍有约71.79亿元。二是项目申请专项债券较难。虽然国家已经把老旧小区改造纳入了专项债券的支持范围，但改造项目更多体现的是社会效益，多数没有收益或收益较小，融资规模与项目收益难以平衡，导致多数旧改项目达不到专项债券申请条件，争取不到专项债券资金。我省2021年度仅落实政府专项债券支持旧改项目8个，落实债券资金1.95亿元。三是社会资本参与度不高。我省大多数老旧小区改造受到基础条件、改造资金的限制，养老、托育、家政等社区服务新业态发展缓慢，很难通过改造产生新的经济增长点，社会和民间资本参与改造的积极性不高，大多处于观望状态。此外，老旧小区普遍存在“老龄化、低收入、空心化”的情况，居民自筹能力和出资意愿均不足。
 
　　（四）“一次性”和“长效性”关系还需要进一步把握。老旧小区改造三分建、七分管，改造不是“一锤子买卖”，改造完成后的管理和维护，是影响小区“颜值”“气质”的关键。但有的地方对于老旧小区改造后长效管理的重视和投入不足，没有做到改造建设与后续管理同谋划、同部署，再加上老旧小区大多没有房屋维修基金，导致有的小区改造后出现公共设施损坏无人管护的情况。有的老旧小区居民“花钱买服务”的意识不强，只强调权利而不愿履行义务，只要求提供服务而不愿承担费用，导致老旧小区物业管理基础总体比较薄弱，物业费收缴难，这已成为引入专业化、市场化物业服务的一大障碍。有的老旧小区业主委员会迟迟无法成立，致使小区组织动员发动能力不足，办事处、居委会、业主委员会“三级联动”的老旧小区长效管理机制也无法有效运行。
 
　　四、对进一步推进城镇老旧小区改造工作的几点建议
 
　　加快推进城镇老旧小区改造是贯彻落实党中央和省委决策部署的实际行动、是践行以人民为中心发展思想的必然要求，全省各级各部门必须进一步加强统筹协调，加大工作力度，抓好工作落实，推动城市更新和老旧小区品质提升，切实提高人民群众的获得感、幸福感。
 
　　（一） 强化政府主导，健全协调机制。一要进一步提升政治站位，压实工作责任。要深入领会中央精神，认真贯彻落实党中央、国务院和省委省政府决策部署，进一步明确各级各部门、权属单位和街道、社区职责分工，加强督导检查，切实形成政府统筹、上下联动、条块协作、齐抓共管的工作格局。二要健全完善统筹协调工作机制。充分发挥政府主导作用，建立工作联席会议制度，各职能部门定期会商通报，共同推进，协调解决老旧小区改造过程中的重点、难点、堵点问题。三要适时跟进出台配套政策，细化完善措施。针对各地工作推进中出现的需要省上统一解决的具体问题，及时出台指导意见和推进相关措施落地的政策文件。比如，进一步明确各级政府资金配套责任和出资比例标准，确保各级政府资金足额落实。进一步推动解决居民楼内上下水主管道等改造难题，满足群众需求。进一步细化水电线路改造规整方案，建立专业经营单位参与机制，明确各相关经营单位的工作责任，合理确定出资比例，使普遍困扰各地改造工作的线路规整入地项目顺利完成。
 
　　（二）加强宣传引导，充分体现民意。一要加大宣传力度。加大对老旧小区改造的重大意义、政策法规、具体举措及好经验、好做法的宣传推广力度，及时宣传展示优秀项目改造成效，营造社会各界支持，群众积极参与的良好氛围。二要充分尊重民意。老旧小区项目改造前后，要深入了解居民诉求、倾听意见、化解难题，充分做到问需于民、问计于民、问效于民，面对群众各种需求，坚持设身处地、换位思考，带着感情、带着责任，耐心细致做好群众工作。三要积极发动居民参与。充分发挥基层党组织在社区治理中的作用，搭建沟通议事平台，发动居民积极参与改造方案制定、配合施工、参与监督和后续管理、评价和反馈小区改造效果等工作。
 
　　（三）科学统筹谋划，精准靶向施策。一要科学制定改造计划。各地要在进一步摸清既有老旧小区底数的基础上，建立项目储备库，科学编制城镇老旧小区改造规划和年度改造计划，坚持因地制宜、一区一策、精准施策。要区分轻重缓急，切实评估财政承受能力，对满足人民群众基本生活需要的基础设施改造，要做到应改尽改，有条件的地方，可量力而行进行“提升类”和“完善类”项目改造，坚决做到不盲目举债铺摊子。二要抓好典型建设。各地要在全面启动的基础上，按照示范引领、先行先试的理念，高起点、高标准、高质量打造一批具有一定规模、达到一定水平、具备示范推广效应的“试验田”，为老旧小区改造工作探索成功经验，通过示范点的“复制”推广，达到以点带面，全面推进。三要展现城市文脉。我省历史悠久,文化底蕴深厚，各市（州）都有不同的特色历史背景，因此开展老旧小区改造时，要根据城市自身建设、发展现状、历史文化、自然环境、城市特点等情况，把老旧小区改造与彰显城市风貌结合起来，把改造整体设计与小区原有历史文化结合起来，努力打造一批主题鲜明、文化色彩浓厚的特色小区，在改善居住条件、提高环境品质的同时，展现城市特色，延续历史文脉。
 
　　（四）争取资金支持，拓宽融资渠道。一要用好用活中央各项财政支持政策。要注意把握好中央政策窗口期，积极争取中央专项资金的进一步支持。积极对接国家部委，认真研究全省老旧小区专项债券的申报、发行工作，推进政府专项债在全省老旧小区改造项目中落地。及时了解和反映各地在申请中央改造资金中存在的难点问题，指导帮助各地争取更多中央财政补助资金和中央预算内投资资金。二要拓展资金来源。各级政府应认真研究如何将财政存量资金、住宅专项维修资金和项目收益等用于老旧小区改造，提高资金使用效率。要积极引导社会力量以市场化方式参与老旧小区改造，通过新增设施有偿使用、落实资产权益等办法，吸引专业机构投资参与相关需改造设施的设计、改造、运营。要积极引导居民通过直接出资、使用（补缴、续筹）住宅专项维修资金、提取住房公积金、让渡小区公共收益等方式支付相关改造费用，并通过捐资捐物等方式支持改造。三要加大金融支持力度。鼓励金融机构加大对城镇老旧小区改造的信贷支持力度，及时向金融机构通报各地老旧小区改造规划、年度计划以及相关项目情况，通过项目推荐、银企座谈等方式，为金融机构对接支持老旧小区改造项目创造条件。
 
　　（五）健全长效机制，巩固改造成果。一要深化党建引领。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员先锋模范作用，统筹协调社区居民委员会、业主委员会、产权单位、物业服务企业等共同推进改造，共商共治社区，带动社区治理水平提升。二要推动物业管理全覆盖。积极探索市场化、专业化、规范化的长效管护机制，运用市场化方式吸引社会力量参与物业服务。对于暂时不具备引入专业化服务企业的，政府要托底提供基本物业服务。鼓励各地因地制宜，组建非盈利性物业服务实体，为城镇老旧小区提供基本物业管理。三要培养居民“购买服务”意识。相关职能部门和社区要引导居民进一步转变观念，积极参与小区治理，并通过引入物业管理公司、“购买服务”的方式，推动改造成果得到长期有效维护。
 
　　以上报告，请予审议。