甘肃省人民代表大会常务委员会调研组关于甘肃省国土空间规划及用途管制情况的调研报告（书面）

 
　　省人大常委会：
 
　　国土空间规划是国家空间发展的指南，是各类开发保护建设活动的基本依据，用途管制是落实国土空间规划的重要手段。为贯彻落实习近平总书记“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界（以下简称“三区三线”）作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”的重要指示精神，加快构建全省国土空间规划“一张图”，在省级层面深入调查了解的基础上，调研组分赴天水、陇南等地开展了实地调研。通过现地察看、现场询问、座谈交流等方式，对国土空间规划、用途管制实施和“两统一”职责落实情况等进行了深入了解，充分征求有关专家学者和基层从业人员的意见建议，对存在的问题和短板弱项进行了综合分析，研究提出了具有针对性地意见和建议，现将调研情况报告如下。
 
　　一、工作成效
 
　　在党中央、国务院对构建国土空间规划体系进行全面部署以来，我省国土空间规划体系构建和国土空间用途管制制度建设实现了从无到有、从土地到空间的历史性突破，已经初步形成了覆盖生态、农业、城镇空间的全域全要素全流程国土空间规划和用途管制制度体系，土地要素保障政策措施更加完善，国土空间治理能力不断提升，推动了各类投资形成实物工作量的进程，为经济社会高质量发展提供了坚实保障。
 
　　（一）国土空间规划体系初步构建
 
　　建设全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系是保障国家战略有效实施、促进国土空间合理利用和有效保护的关键举措。2019年，党中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》下发后，我省坚决贯彻落实党中央国务院决策部署，对标国家要求制定全省工作方案，明确编制审批实施具体要求，各级政府及时启动国土空间规划编制工作，全力推进“四级三类”国土空间规划体系构建。今年3月，《甘肃省国土空间规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》）得到国务院批复，19个需省政府审批的国土空间总体规划也相继获批。截止目前，全省13个市（州）及60个县级国土空间总体规划已批复实施，为各类开发保护建设活动提供了基本依据。
 
　　（二）国土空间规划政策体系逐步健全
 
　　建立完善国土空间规划相关政策体系，做好“多规合一”改革过渡期间政策的有效衔接，是保障国土空间规划有效实施的重要举措。为有效提升城市整体美感、文化内涵和人民群众生活品质，省政府印发了《关于进一步加强风貌管理的若干措施》，从规划、建设、管理等环节强化城市（含县城）风貌管控，推进了城市历史文化传承和可持续发展。制定了《甘肃省国土空间专项规划编制目录清单管理办法（试行）》，进一步加强总体规划对各类专项规划的指导约束，规范国土空间专项规划编制管理。同时，制定印发了《甘肃省城镇开发边界管理实施细则》《甘肃省生态保护红线管理实施细则》，加强规范城镇开发边界和生态保护红线管控，进一步完善了空间规划的政策体系。
 
　　（三）国土空间规划“一张图”系统建设基本完成
 
　　建立标准统一、纵向贯通、横向互联的国土空间规划“一张图”系统，是推进国土空间规划治理数字化转型的重要手段。今年全省国土空间规划“一张图”获审通过后，我省印发了《关于开展市级国土空间规划“一张图” 实施监督信息系统功能初步评定工作的通知》，规范指导市县开展自评和省级初评工作，确保市县国土空间总体规划与“一张图”信息同步完成、同步报批。目前，全省14个市州基本完成了国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设。
 
　　（四）国土空间规划用途管制政策体系有序建成
 
　　立足“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度”，我省研究制定了《甘肃省土地征收程序规定》《全省征收农用地区片综合地价标准》《关于规范征收土地预公告等文本模版的通知》等政策规定，进一步规范土地征收前期程序，切实维护被征地农民合法权益。印发了《进一步提升工作质效加强要素保障的通知》《强化土地要素保障促进招商引资项目尽快落地的若干措施》《强化要素保障全力支持灾后重建工作的措施》，以及保障农村一二三产业融合发展、村民住宅、采矿、公路及新型基础设施等项目用地系列专项保障措施，实现急项目加快保障，好项目优先保障，大项目重点保障，有效解决用地保障中的堵点难点问题。
 
　　（五）提高用地审批质效营商环境进一步优化
 
　　在优化营商环境、实施建设用地审批改革中，精简审批环节，区分不同情形，通过合并、同步、豁免、承诺等方式，推动规划许可审批提质增效，提升了城市治理体系和治理能力的现代化，为市场主体松绑减负，对行政监管机制不断进行优化创新。2021将建设项目全部占用国有未利用地审批权限授权市县政府实施；2022年将城镇批次建设用地农用地转用和土地征收、土地征收成片开发方案等审批事项授权委托市级政府实施，赋予市县政府更多用地审批自主权；2024年取消单独选址项目建设用地报批市级审核环节，由县级人民政府直接报省人民政府审查审批，开通建设用地报批“直通车”。省级统一建设了全省建设用地智能审批监管系统，用地审批事项省市县三级全程实行网上办理和带图审批，实现审批过程“不见面”“零跑腿”“一个窗口进出”。近年来，我省审查审批建设用地面积逐年上升，有力保障了新建铁路兰州至张掖三四线、中川国际机场三期、西气东输三线四线等重大项目开工建设，加快了国家战略的落地实施。
 
　　二、存在问题
 
　　我省国土空间规划统筹安排各类开发、利用、保护、整治和修复工作，落实底线约束和生态优先，加强了系统谋划、顶层设计和机制保障，各级各类规划和用途管制正在发挥巨大作用。但受规划正式批复时间短、学习理解不到位、体系庞杂等因素影响，实际应用还存在一些问题。
 
　　（一）国土空间规划的思想认识有待提高
 
　　国土空间规划是“加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措”。个别市县对规划的认识还不够充分，还没有系统组织学习国土空间规划有关政策内容，对国土空间规划宣传力度不够、学习理解不到位，认识上还有偏差。在招商引资活动中对企业的科学规划选址引导意识不足，部分项目选址存在与“三区三线”管控规则不相符的情况，致使项目建设无法落地、已违法建成项目用地手续长期无法补办。乡镇、村庄规划区内严格依据规划实施建设的意识不强，未批先建、随意建设现象时有发生。
 
　　（二）国土空间规划体系建设进度有待加快
 
　　我省国土空间总体规划中兰州市及永登县、榆中县、皋兰县、积石山县目前尚未按程序批复，国土空间详细规划编制指南正在修改完善。各级行业主管部门在空间类专项规划与国土空间总体规划、详细规划的衔接，以及专项规划之间的有序衔接上还不顺畅，水利、交通、农业、生态环保、文物保护、林业草原等专项规划不同程度存在未完成的情况，已完成的部分专项规划仅有文本，无法有效落实到详细规划中。黄河流域生态保护和高质量发展、“兰白两区”等国土空间专项规划还在编制阶段。
 
　　（三）国土空间规划体系上下衔接有待强化
 
　　国土空间规划过程中存在内容庞杂、层级繁多以及现实交叉重叠等客观现实，导致部分地区的规划论证还不够科学、系统、严谨。各类专项规划的编制标准和技术存在一定差异，部分市县专项规划成果的矢量数据不准确、格式不规范，无法有效落实到“一张图”，规划成果整体质量还有待提高。有些项目开展选址选线过程中存在简化程序、征求意见不到位的情况，没有完全征求文物保护、自然保护区、军事管理区、水务、自然资源等多个管理部门的意见，导致选址选线未能完全落实规划相关管控要求。
 
　　（四）国土空间规划管制应用机制有待完善
 
　　省级相关各部门在数据共享机制配合方面还不够健全，选址选线工作周期还有压缩空间。市县依法履行土地征收前期程序用时较长，完成后，才能从县级政府逐级报省政府或国务院审批。报批过程中，项目选址涉及占用林地、草地、湿地、自然保护区的，需省林草局行政许可；涉及占用生态保护红线的，需省政府出具不可避让论证意见；涉及征收农民集体土地的，需市级以上人社部门出具审核意见。客观上造成前置程序多、报件资料多、办理周期长等问题。个别地方在重大项目建设和征地、拆迁等工作中，仍然存在未依法履行土地征收批准后的实施程序，导致拖欠征拆、社保资金的问题，以集体经营性建设用地联营入股方式用地项目，失地农民参加基本养老保险暂无渠道，群众利益难以保障。
 
　　三、意见建议
 
　　深入贯彻落实党的二十届三中全会精神和习近平总书记视察甘肃重要讲话重要指示精神，确保上下贯通的全省国土空间规划“一张图”发挥作用，进一步持续优化国土空间格局、完善国土空间治理体系，加快完善国土空间政策法规、加速推进技术标准体系建设，优化国土空间成果应用机制。
 
　　（一）坚决维护规划的严肃性权威性
 
　　《规划》是对甘肃省国土空间作出的全局安排，是省域国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。切实用国土空间规划来协调不同地域空间功能的矛盾与冲突，以促进区域可持续发展。要积极探索国土空间规划地方立法，运用立法途径解决国土空间规划体系建立中的多方面制度性问题。建立健全规划监督、执法、问责、传导联动机制，实施规划全生命周期管理。将规划确定的目标任务、空间布局和重大工程，逐级落实到各级各类国土空间规划，并依法开展规划环境影响评价工作。加强对国土空间政策法规的学习推广和应用，将国土空间规划和用途管制等工作要求纳入市县党政负责同志培训内容，突出国土空间规划的权威性、长远性、科学性，指导市县科学开展规划选址工作，做到“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性和权威性。
 
　　（二）加快构建系统完备的国土空间体系
 
　　要强化国土空间规划“一张图”引领，发挥基础性作用，进一步立足省情实际，使其更好服从服务于重点发展战略，为全省经济社会高质量发展提供空间保障。省级相关部门要对照甘肃省国土空间专项规划编制目录清单，抓紧编制完善水利、交通、农业、生态环保、文物保护、林业草原等专项规划，报批前与国土空间规划和“一张图”衔接，确保在国土空间规划中为项目落地提供依据。市（州）县（区）要进一步完成好总体规划、详细规划和专项规划的编制应用工作，加快形成统一的国土空间规划体系。加快衔接推进相关市（州）、县（区）国土空间规划的批复和修改完善工作。
 
　　（三）健全上下衔接联动的国土空间体制
 
　　要进一步加强规划和我省重大战略的衔接，更好服务“一核三带”区域发展格局和“四强”行动等重点任务部署，为甘肃高质量发展提供坚强保障。进一步提高认识，打破部门行政壁垒，推动多部门数据共享，尽快完善多部门联合开展选址选线工作机制，通过会议研讨、书面征求意见、现场踏勘等方式，压缩选址选线工作办理时限，切实为用地单位减负，加快项目落地建设。按照定期体检和五年一评估要求，建立健全资源环境承载能力监测预警长效机制，加强对重要控制线、重大战略区域、重点城市等规划实施情况和重大工程、重点领域、突出问题等的监测预警健全各级各类国土空间规划实施监测评估预警机制，及时完善规划内容价，掌握规划执行情况，做好经验积累、问题总结和总体评估，确保规划目标实现。
 
　　（四）优化完善规划实施的机制保障
 
　　严格落实国家统一的全域全要素国土空间用途管制制度，落实不同功能空间、不同用途的转换规则，加强地上地下、城镇乡村空间的统一用途管制。进一步加快空间数字化、数字可视化、协同网络化、治理智能化发展步伐，逐步实现国土空间用途管制整体智治。突出资源适配度，重视引入市场机制进行调节，逐步健全完善自然资源产权、指标交易、政府和市场共建生态产品价值转换等制度机制，实现空间资源的最优配置。优化国土空间格局、提升国土空间治理现代化水平，继续深入推进建设用地审批制度改革，进一步强化业务培训，指导市县提前开展征地前期工作，建立多部门协同联动机制，同步办理林地、草地、保护区、被征地农民社保落实情况等前置手续，服务保障重大项目尽快落地建设。在建设用地审查审批工作中，对征地前期程序履行情况要充分进行实质性审查，严格审查补偿安置协议签订、补偿款预存等情况。市县政府要严格履行《土地管理法》规定的土地征收主体责任，在土地征收工作批准后，按照签订的补偿安置协议，按期向被征地农民兑付征拆、社保等费用。