甘肃省人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国旅游法》《甘肃省旅游条例》实施情况的报告

 
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　根据省人大常委会2024年监督工作要点，省人大常委会组成以副主任俞成辉为组长的执法检查组，于今年9月至11月对《中华人民共和国旅游法》《甘肃省旅游条例》（以下简称旅游“一法一条例”）的贯彻实施情况进行了检查。在委托全省14个市（州）人大常委会自查的基础上，分两组赴白银、平凉、临夏、甘南等市（州）实地检查，听取了当地政府及相关职能部门的汇报，征求了部分人大代表和景区、旅行社、导游等旅游经营者的意见建议，实地查看了相关旅游基础设施、旅游服务、旅游安全等情况。现将检查情况报告如下：
 
　　一、旅游“一法一条例”贯彻实施的基本情况
 
　　旅游“一法一条例”实施以来，全省各地各部门深入学习贯彻习近平法治思想、习近平文化思想和习近平总书记关于旅游工作的重要指示精神，以推进旅游与相关产业融合发展为主线，以加强旅游市场治理为重点，以优化旅游公共服务为抓手，以保障旅游安全为底线，推进旅游业高质量发展。2023年，全省共接待游客3.88亿人次，实现旅游收入2745.8亿元，分别为2019年的104%和102.4%。2024年1—10月，全省共接待游客4.16亿人次，实现旅游收入3170亿元，分别同比增长15.8%和25.2%。
 
　　（一）强化法律法规的学习宣传。落实《旅游法》第五条和《旅游条例》第二十二条等规定，加强旅游“一法一条例”的学习宣传。一是组织执法主体加强学习，明晰权力边界，推动依法行政。旅游主管部门分层级、分领域开展旅游管理和执法人员培训，组织旅游“一法一条例”专题学习讨论。有的市（州）统一组织考试测评，通过学考结合的方式，增强旅游执法主体的学法执法能力。二是对执法对象加强教育培训，明确责任范围，推动规范经营。对旅行社、星级饭店、景区、度假区、乡村旅游区等旅游企业骨干人员开展重点培训，将旅游“一法一条例”纳入导游、领队资格考试和年度各类专题培训内容，在旅游行业组织开展法律法规知识竞赛，促进旅游从业者学法用法，守法经营。三是对社会大众加强普法宣传教育，优化执法环境，营造共建氛围。利用“5.19旅游日”等重要时间节点重点宣传，运用广播、电视、报刊等融媒体和“网、微、端、频”等新媒体平台开展宣传，切实提高旅游“一法一条例”在全社会的知晓率。
 
　　（二）强化旅游规划的编制实施。落实《旅游法》第十七条和《旅游条例》第十条等规定，制定并实施省、市（州）及所辖区的旅游规划。一是总体规划全省旅游布局。围绕甘肃省“十四五”旅游业发展规划，省委、省政府先后三次召开高规格全省旅游（文旅）发展大会，把文旅产业作为推动高质量发展的十大生态产业，放在优先发展的地位来谋划推动，出台了《关于加快建设旅游强省的实施意见》《关于推进文化和旅游深度融合实现高质量发展的实施意见》等政策措施，着力构建“敦煌引领、丝路串联、网状协同、全域推进”的旅游发展新格局。二是科学编制市（州）旅游规划。各市（州）依法加强旅游资源的普查和评估，建立旅游资源数据库。14个市（州）都制订了本辖区《旅游发展规划》《“十四五”旅游业发展实施方案》等专项规划，明确旅游业发展总体思路、发展布局、目标任务和政策措施。出台关于推进全域旅游发展、培育特色小镇、发展乡村旅游等方面的具体意见办法，做到精准施策。三是积极实施旅游规划项目。各市（州）立足资源禀赋，有序推进辖区规划项目落地见效。酒泉市围绕“大敦煌文化旅游经济圈”实施《酒泉市全域旅游发展规划》，天水市实施《陇东南国家中医药养生保健旅游创新区天水片区规划》，临夏州实施《临夏州沿太子山大通道旅游总体规划》，张掖市构建“一个龙头景区、两个示范区、三条大廊道、四个增长极”的旅游发展新格局。
 
　　（三）强化旅游承载能力建设。落实《旅游法》第二十四条和《旅游条例》第十三条等条款，加强旅游基础设施建设。一是景区质量建设得到明显提升。全省创建国家A级旅游景区484家，其中5A级景区7家、4A级景区151家；创建国家级、省级旅游度假区14家，国家级、省级旅游休闲街区24家，国家级夜间文化和旅游消费聚集区8家，全国红色旅游经典景区16家。各景区旅游集散中心、咨询服务中心、停车场、自驾车营地等旅游基础设施建设取得长足进步。二是旅游新业态得到蓬勃发展。全省各市（州）“旅游+文化”“旅游+康养”“旅游+乡村振兴”“旅游+智慧”“旅游+体育”等融合产品越来越多样，城市休闲、乡村旅游等日趋火热，生态度假、田园康养等发展迅速，红色游、研学游、自驾游、家庭游、亲子游等方兴未艾。平凉市崆峒区西沟村没有大拆大建，保持传统民居原貌，因地制宜地建设休闲垂钓园、亲子乐园、养生茶园、空中滑翔机基地、户外露营基地等休闲娱乐设施，荣获“省级乡村旅游示范村”等荣誉称号。三是旅游交通条件得到较大改善。各级政府加快推进重大旅游交通项目建设，推动重点城市、重点景区与交通干线互联互通，构筑“便捷可及”的旅游交通体系。甘南州实现了拉卜楞寺—桑科大景区通高速，冶力关、扎尕那、郎木寺等国家4A级景区通二级路，“百年藏寨·九色甘南”探秘之旅入选全国乡村旅游精品线路。
 
　　（四）强化旅游品牌的推介宣传。落实《旅游法》第二十五条和《旅游条例》第二十三条等规定，加强本区域旅游形象宣传和品牌创建工作。一是以节会助力旅游。省上办好公祭伏羲大典、敦煌文博会等重大节会，临夏州办好河州牡丹节、松鸣岩花儿会，酒泉市发起并举办首届“四省十二城”区域文化旅游联盟大会，其他市（州）纷纷推出特色节会，不断提升甘肃旅游在国际国内的知名度美誉度。特别是今年3月“天水麻辣烫”火爆出圈，省市县三级联动及时跟进，借助网络流量，推出特色美食、文艺展演、非遗文创展销等系列活动，推动全省旅游市场提前两个月进入旺季。二是以文化支撑旅游。实施甘肃丝绸之路经济带文化传承与创新等9个世行贷款项目，推动舞剧《丝路花雨》等文化品牌走出去，全省旅游演艺项目达到30个；全省256家博物馆纪念馆，适宜开放的省级文物保护单位已宜开尽开；106家文化馆实现免费开放，为游客提供了更加丰富的文化体验和消费选择。白银市会宁县抢抓长征国家文化公园建设机遇，发挥红军会宁会师旧址的红色资源优势，打造红色精品旅游闭环路线，每年吸引100多万游客接受红色教育。三是以营销壮大旅游。各级政府积极招商、招展、招会，开展独具特色的旅游推介宣传活动，形成文旅融合、全域发展的良好态势。省文旅厅拓展提升“一部手机游甘肃”等智慧旅游平台功能，带给游客高品质、多元化、便捷化的文旅体验。酒泉市借助“让世界走进河西走廊”驻华外交官甘肃行等流量热点，整合推进宣传营销。
 
　　（五）强化旅游市场秩序的监督管理。落实《旅游法》第八十三条和《旅游条例》第四十八条等规定，加强旅游市场监督和游客安全保障工作。一是加强行政执法。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，强化交通运输、商务、文旅、市场监管等部门旅游监管职责，实施文旅市场安全生产、非法经营、私设“景点”问题等专项整治活动，加大对“黑社”“黑导”“黑车”和“黑店”等违法违规行为打击，从严遏制“不合理低价游”、强迫或者变相强迫消费、虚假宣传等违法行为。白银市推行信用等级监管与执法频度相结合的分级分类监管模式，对全市475家文旅经营单位实施分类监管和风险等级管理，有效维护了旅游市场秩序。二是加强监管协同。文旅、公安、应急、卫健、市场监管等部门加强协调合作，推进部门联合执法。建立大数据信息共享机制，公安、文旅等部门和通讯运营商定期共享游客数量等信息，为旅游统计数据提供了大数据分析，持续提升旅游信息服务水平、客流咨询疏导能力、景区应急处置水平。依法设立旅游投诉统一受理机构，规范旅游投诉受理及转办、督办流程。成立旅游行业协会，督促旅行社提高经营管理水平和接待服务质量，自觉维护旅游行业的市场经营秩序，实现了行业自律管理。三是加强安全管理。围绕道路安全、景区安全、设施安全、食品安全、消防安全等关键环节，白银、平凉等市加强对重点场所、重要时间、重要节日、重要设施设备和重大活动的安全管理，及时制定安全预防和应急预案，加强隐患排查和风险管控，定期开展安全应急演练，严控瞬时最大承载量，让游客游的更安心。
 
　　二、存在的问题
 
　　全省实施旅游“一法一条例”虽然取得积极成效，但仍存在依法兴旅意识不强、优质旅游产品有效供给不足、旅游基础设施支撑不力、旅游服务保障不够、旅游监管不完全到位等问题。
 
　　（一）思想认识有待深化。《旅游法》第五条和《旅游条例》第六条都规定了公益宣传的内容。检查中发现，部分政府部门、经营企业、从业人员的依法兴旅的认识还有待深化。一是学法实效不足。个别职能部门对旅游“一法一条例”学习不够、掌握不准。有的旅游经营者和从业人员对旅游“一法一条例”不够熟悉，依法经营意识有所不足。二是责任意识不强。相关职能部门把贯彻旅游“一法一条例”当作文旅部门的专责，合力推进文旅产业的紧迫感和责任感不强。三是政策研究不透。2024年9月12日，习近平总书记在视察甘肃发表的重要讲话中指出：“促进文化和旅游深度融合发展，把文化旅游产业打造成支柱产业”。一些政府旅游行政主管部门和景区管理单位对旅游新业态、新形式、新政策缺乏前瞻性预判和把握，缺乏发展旅游的理论自觉和战略主动。
 
　　（二）文旅精品供给偏少。《旅游法》第二十三条规定“推进旅游休闲体系建设，采取措施推动区域旅游合作，鼓励区域旅游线路和产品开发。”检查中发现，我省生态、文化、自然等各方面旅游资源比较丰富，但资源整合力度不够，文旅精品有效供给不足。一是文旅精品开发不够。传统观光旅游业态转型升级缓慢，一些旅游资源长期处于“就资源看资源”的初级开发状态，景区收入主要依靠门票，旅游品牌自主培育不够充分。旅游经营主体实力不强，缺乏有竞争力的龙头企业。宣传多采取传统的游览讲解形式，利用新媒体宣传不够有力。二是产业链条拓展不足。旅游产品同质化问题突出，大多处于观光经济、景区经济阶段，产业链供应链衔接不紧，“吃住行游购娱厕”七要素系统集成不够，研学培训、户外运动、露营、民宿等旅游新业态标准不够统一，淡季旅游、夜间消费、旅游购物等二次消费占比较低。三是有效消费需求不旺。“旅游+康养”“旅游+智慧”“旅游+体育”“旅游+文化”“旅游+乡村振兴”融合不够，特色节庆活动规模小、时间短，影响力、吸引力不强，对红色文化、文物古迹遗址、历史文化名人等旅游资源深入研究发掘利用不够，一些具有历史文化特色的非物质文化遗产和民间手工艺品等在景区内没有得到深度展示，文化旅游创意产品的开发利用、市场推广与产品销售之间尚未形成完整配套的闭环，观光游客虽然多，但度假游客少，停留时间短，消费没有大的增加。
 
　　（三）服务保障短板较多。《旅游法》第二十四条和《旅游条例》第十一条规定了旅游基础设施建设的内容，检查中发现，旅游基础设施建设存在诸多短板。一是交通保障制约明显。通往重点客源地城市执飞航线少，列车频次低，旅游高峰期航空、铁路运力供给明显不足，游客进不来、出不去的问题时有发生。一些地方景区与城市重点交通场站、景区与景区之间服务游客的公共交通不便捷，部分县乡公路及乡村旅游点道路狭窄，不能满足大型旅游车通行。景区道路建设标准较低，旅游热点区域停车难，交通管理应急预案处置措施还不健全，重大节庆日停车难、出游堵问题成为旅游最大痛点。二是景区配套设施不健全。对标旅游“吃住行游购娱厕”七要素，很多景区基建跟不上当前旅游快速发展需要，一些地方的旅游厕所、停车场、充电桩和安全设施不完善，有的旅游景区医疗救助资源配置不充分，有的游客咨询点、应急救助点等配套设施不健全等。三是旅游服务质量有待提高。有的旅游景区存在过度商业化的情况，旅游从业人员的管理水平和服务意识不高。个别农家乐经营不规范，存在饭菜质量差、诚信度低、拉客宰客等突出问题。有的酒店在旅游高峰时期随意涨价，因个别天价房费而引发的网络舆情，对全省旅游业发展造成了严重负面影响。四是高素质的旅游人力资源供给不足。文旅系统具有实践经验和操作能力的旅游专业技术人才短缺，尤其是旅游开发策划、市场营销、专业外语导游、文创产品开发等方面，存在人才队伍断档的情况，尚未形成旅游专业人才引进、培育、选用的良性机制。
 
　　（四）治理能力需要增强。《旅游法》第十七条、第十八条、第二十条和《旅游条例》第四条、第十条等条款，规定了政府的综合协调、规划引导、安全监管等职责。检查中发现，一些县（区）在旅游业治理机制和治理能力方面都存在需要改进的问题。一是旅游规划衔接不到位。在旅游规划实施过程中，发改、自然资源、环保、农业、住建等相关部门在综合性发展规划编制和重大项目建设中与旅游主管部门沟通联系不够，对旅游产业用地政策保障落实不到位。二是旅游综合执法效率有待提高。横向协同、上下联动的“大旅游、跨部门”综合监管机制尚未健全，旅游联合执法多数没有形成规范化、常态化、制度化的高效运行模式。法律法规对旅游行政主管部门和景区管理部门的职责划分不够清晰，导致基层旅游行政部门在对景区进行管理和执法时难以厘定权力边界。旅客住店存在星级宾馆和其他场所的区别，文旅部门只监管星级宾馆，其他宾馆归市场监管部门管理，但绝大多数旅客因住宿产生的纠纷只认准文旅部门投诉，而文旅部门又难以查处非星级宾馆的住宿投诉问题。三是旅游市场秩序有待规范。有的旅游市场主体以不合理低价游方式吸引游客，一些旅游购物、旅游餐饮、旅游住宿等场所存在虚假宣传、欺诈消费、欺客宰客等违法行为。旅游餐饮行业存在导游等按比例抽成的潜规则，影响旅客用餐的质量和安全。当前旅游投诉由12345政府服务热线统一受理，各地不再单独设立旅游投诉电话，存在程序复杂、耗时长等问题，游客投诉难以得到及时妥善处理。四是旅游安全监管有待强化。个别县（区）文化旅游主管部门主动抓文化旅游安全工作的责任意识不完全到位，文旅行业安全防范意识薄弱，安全隐患排查台账未实现闭环管理，在旅游安全管理机构建设、落实旅游安全责任制、制定旅游安全应急预案、处置旅游安全事故等方面，还不能完全满足旅游业蓬勃发展的新形势新要求。
 
　　三、意见建议
 
　　为深入学习贯彻习近平总书记关于旅游工作的论述和视察甘肃时的重要讲话重要指示精神，全面实施旅游“一法一条例”，全力推动文旅产业高质量发展，提出以下几点意见建议。
 
　　（一）小部门要有大规划，进一步强化旅游规划的科学引领。旅游发展要突出高站位、宽视野、有特色、强协同，把环境作为旅游最大的支撑，把资源作为旅游最大的禀赋，把文化作为旅游最大的灵魂，全地域布局、全要素联动、全产业对接、全过程统筹我省旅游业高质量发展。围绕打造“探奇览胜、纵情山水的文旅高地，寻根问脉、熏陶情操的文旅圣地，放松身心、流连忘返的文旅福地”的总体目标要求，要深化对旅游产业新变化、新业态、新问题的研究，科学制定《甘肃省“十五五”旅游业发展规划》，不断完善以发展规划为指导、总体规划为基础、专项规划为重点的旅游规划体系。打造旅游产业要立足资源禀赋，全面调查摸底我省生态、文化、旅游资源，统筹谋划确定旅游项目，着眼行稳致远，遵循行业标准，培育市场规模，形成产业集群，以更新的理念、更强的技术、更多的资金开发建设旅游资源。同时，要加强旅游项目管理，做好客流量前期预测论证，防范盲目举债建设。把办好伏羲文化节、敦煌文博会以及河州牡丹节、洮州“花儿”大奖赛、玛曲格萨尔赛马节等活动作为重要载体，创新旅游营销手段，加大在国内外各主流融媒体、新媒体的宣传力度，推动形成跨地区、跨行业、跨部门的旅游形象宣传协同机制，着力塑造、释放和放大我省旅游品牌效应。
 
　　（二）老行业要有新创造，进一步强化旅游精品的有效供给。要做足“旅游+”，让旅游产生溢出效应；要做长产业链，让旅游产生组合效应。加强“旅游+文化”，深入研究挖掘全历史文化、革命文化、石窟文化、宗教文化、游牧文化、农耕文化、民俗文化等资源，规划和建设好长城、长征、黄河文化公园，加大对民营博物馆、展览馆等的财政支持力度，提高旅游的文化魅力。加强“旅游+创意”，加大文化旅游产品的研发和供给，将传统文化元素与现代设计理念相结合，加强活化演示和成果转化，创造更多的原创性的文化创意旅游产品，通过各种形式的文化演出、文化展览、文化体验等，延伸产业链供应链，为游客带来全新而又独特的旅游体验。加强“旅游+科技”，利用现代数字技术手段，发展数字化文化产业，强化文旅产业的科技支撑，健全景区的管理联动机制，精心策划和制作富含科技元素的文创产品。加强“旅游+康养”，发挥生态特色优势，提升旅游颐养身心的价值，挖掘山水生态、特色种植等涵养生命的功能，推动旅游与中医、运动等业融合发展。加强“旅游+产业”，构建现代旅游产业体系，促进旅游与农业、工业、服务业的融合发展，推动“甘味”农产品进景区，重视开发工业旅游的新增长点，发挥旅游对服务业的综合带动作用。
 
　　（三）软服务要有硬支撑，进一步强化旅游设施的承载能力。要以交通的便捷性、设施的配套性、环境的舒适性为导向，不断改善旅游服务设施。民航、铁路等部门要动态优化重点客源地城市旅游高峰期的执飞航线和列车频次。公路部门要提高景区道路建设标准，积极改善景区与城市重点交通场站、景区与景区之间的公共交通，拓宽县乡公路及乡村旅游点的狭窄道路。景区要拓展旅游热点区域停车位，完善旅游服务公共信息平台，合理布局旅游咨询、服务网点，着力破解“停车难、如厕难”等游客反映强烈的问题。要坚持以市场为导向，着力优化文化旅游营商环境，建立健全文化旅游投融资体制机制和市场准入制度，制定完善投资者合法权益的保障措施，加快建立以政府投入为引导、社会资金为主体、市场化运作的多元化投融资体系。要促进乡村旅游、康养旅游发展，抢抓实施乡村振兴战略机遇，结合生态文明小康村、和美乡村建设、新型城镇化建设等重点工作，优化整合项目资源，加大对乡村旅游、康养旅游等新业态基础设施和公共服务设施的投入。要加强文化旅游人才队伍建设，强化旅游人才资源供给，积极引进高层次急需人才，进一步提升文化旅游的人才支撑和服务保障能力。
 
　　（四）跨领域要有强协同，进一步强化全省旅游产业的治理力度。要把旅游“一法一条例”的宣传普及作为法律实施的长期性基础性工作，落实“谁执法谁普法”的普法责任制，加大旅游法律法规的宣传力度，加强对旅游经营者及其从业人员的普法培训，全方位、多层次开展普法宣传和法律解读，增强全社会自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的法治观念。要建立健全旅游产业治理体系，加强对文旅产业的组织领导和统筹协调，优化旅游主管部门职能配置，健全完善旅游管理运行机制，推动实现旅游业从单一部门管理向以旅游主管部门为主、相关部门协同配合、齐抓共管的工作格局，形成推动文旅产业的强大合力。要加快建立文化旅游综合协调机制，健全文化旅游市场综合执法机构，完善旅游、公安、财政、发改、住建、生态、环保、农业、市场监管等部门信息共享和联合执法机制。省级文旅行政部门要研究出台规范性文件，从实践中明确旅游行政主管部门的职责和景区管理部门的各自职责范围，形成两者之间既有分工又有合作的高效联动机制。要提升旅游产业的治理能力，加大文化旅游市场监管力度，严厉打击扰乱旅游市场秩序、破坏旅游设施、侵害游客合法权益的行为，坚决遏制拉客、宰客、随意抬价等不正当经营行为。要健全旅游高峰应急预案处置措施，保障游客合法权益。要治理旅游餐饮行业导游提成等潜规则，规范旅游餐饮行业。对通过12345统一旅游热线反映的非星级宾馆的住宿投诉问题，省文旅厅、省市场监管局要主动沟通协调，及时优化旅游住宿投诉的处理流程，形成权责明晰、程序便捷的解决途径。针对执法检查中发现的问题，建立整改台账，落实整改责任，实行跟踪督办，推动旅游法律法规的有效落实。
 
　　以上报告，请予审议。