关于《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》的说明

 
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　我受主任会议委托，就《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》作如下说明。
 
　　一、制定条例的背景和必要性
 
　　备案审查是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度安排。对规范性文件进行备案审查，是宪法、法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，是保证党中央令行禁止，保障宪法法律实施，保护公民合法权益，维护国家法制统一的一项重要工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法实施和监督的战略高度，就加强备案审查工作作出一系列决策部署。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出，加强备案审查制度和能力建设，实现有件必备、有备必审、有错必纠，完善备案审查程序，明确审查范围、标准和纠正措施。党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会决定进一步提出，完善合宪性审查、备案审查制度。这些都是党中央在全面建设社会主义现代化国家新征程上，对备案审查工作提出的新要求。
 
　　2023年3月，全国人民代表大会修改了立法法，从健全主动审查机制、加强专项审查和法律法规清理等方面，对备案审查制度作出进一步完善。12月，全国人大常委会审议通过了《全国人民代表大会常务常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》，与时俱进创新备案审查制度机制，并就地方完善备案审查条例作出具体规定。今年4月，全国人大常委会法工委首次召开全国性备案审查工作座谈会，进一步对地方制定、修改备案审查法规提出明确要求，并向各省、市、自治区人大提供了《备案审查条例》范本。
 
　　我省现行的备案审查地方性法规是《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》（以下称《规定》），2008年颁布实施，2015年、2021年进行了修改，该《规定》对规范和加强我省备案审查工作、保障法律法规实施发挥了重要作用。深入贯彻党的二十大、二十届三中全会精神，有效落实立法法、全国人大常委会决定，需要认真总结备案审查工作实践经验，对现行《规定》作出全面修改，进一步健全备案审查工作机制，为提高全省备案审查工作质效提供有力制度支撑。根据省人大常委会工作部署，法制委、法工委按照全国人大常委会《备案审查条例》范本要求，采取废旧立新的形式，在《规定》基础上，重新起草了体例更为科学、内容更为完善的《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》，从总则、备案、审查、处理、保障与监督等方面，对备案审查工作作出较为全面、系统的规定。
 
　　二、制定条例所遵循的原则和过程
 
　　（一）制定条例遵循的原则。一是突出政治性，将习近平法治思想、习近平总书记关于完善和加强备案审查制度的重要论述和党中央一系列部署要求，依法落实到完善备案审查制度机制的全过程。二是突出人民性，坚持和发展全过程人民民主，把新时代新征程备案审查工作同代表工作、基层立法联系点等工作结合起来，保障人民群众通过备案审查提出意见、表达诉求、参与监督。三是突出规范性，严格按照上位法规定，按照《备案审查条例》范本，补充完善制度机制，确保符合宪法、法律原则和规定，维护法制统一。四是突出实践性，总结实践经验，着力解决备案审查工作实际困难和问题，探索备案审查回应各方关切与诉求的新途径。近年来，我省备案审查工作坚持创新发展，实践中形成了不少成熟的经验做法，并得到全国人大常委会的充分肯定。比如，从制度建设入手，在全国率先制定出台《甘肃省地方性法规动态清理办法》和《甘肃省政府规章动态清理办法》，有效破解上位法出台后下位法修改滞后、影响法制统一的问题；从方式方法上入手，探索开展规范性文件巡回指导审查，破解基层备案审查机构不全、力量不够、经验不足的难题；从提高能力质效入手，率先与甘肃政法大学合作成立甘肃省规范性文件备案审查研究中心，进一步深化备案审查实务与理论研究协同发展、促进备案审查工作走深走实。这些好的经验做法，需要总结上升为法规制度，更好的规范保障备案审查工作。
 
　　（二）制定条例的过程。省人大常委会高度重视备案审查工作，将条例制定列入2024年立法工作计划。一是加强组织实施。及时制定立法工作方案，成立立法工作专班，多次组织专题研究并开展立法调研。二是广泛征求意见。先后赴兰州、临夏等地开展实地调研，组织召开立法座谈会和专家论证会，广泛征求省人大各专门委员会和常委会工作机构、省“一府一委两院”、各市州和部分县乡人大、基层立法联系点、人大代表、专家学者等各方面的意见和建议。三是注重对接沟通。适时就立法中的有关问题向全国人大常委会法工委请示汇报，与宁夏、重庆、河南、西藏等地人大常委会法工委就有关问题进行沟通讨论，深入研究规范性文件认定、报备主体、审查内容、处理纠错等问题。在充分吸纳各方面意见、凝聚各方共识的基础上，反复修改完善，于2024年9月18日经省十四届人大常委会第三十一次主任会议审议，形成了提请本次常委会会议审议的条例草案。
 
　　三、条例草案的主要内容
 
　　条例草案共6章66条，采用章节式体例结构，包括总则、备案、审查、处理、保障与监督、附则六章。主要内容如下：
 
　　（一）明确备案审查工作指导思想和原则。一是为了坚持党对备案审查工作的全面领导，明确规定备案审查工作应当坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。二是坚持有件必备、有备必审、有错必纠工作要求，保证党中央决策部署和省委工作安排贯彻落实，保障宪法和法律实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家法制统一。三是坚持和发展全过程人民民主，明确备案审查工作与代表工作相结合，注重发挥基层立法联系点民意直通车作用，引导社会各方有序参与备案审查工作，听取基层群众意见，畅通人民群众诉求表达渠道，完善审查建议在线提交方式，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。
 
　　（二）坚持有件必备，完善备案工作制度。一是进一步对制定机关应当建立健全规范性文件报送备案的工作制度和机制提出要求，明确其报备责任和报备范围。二是结合备案审查工作实际，对规范性文件的备案方式、形式审查及备案登记、目录公开等作出补充规定。
 
　　（三）坚持有备必审，强化审查机制。一是对主动审查、依申请审查、移送审查、专项审查、联合审查作出具体制度安排，同时明确制定机关应当根据维护法制统一的原则和改革发展的需要，建立健全规范性文件常态化清理工作机制，及时修改或者废止规范性文件不符合、不衔接、不适应法律规定、中央精神、时代要求的内容。二是明确了发现规范性文件存在与党中央重大决策部署和国家重大改革方向不一致问题的，应当提出意见和建议；明确了合法性和适当性的具体审查重点内容；明确了发现规范性文件可能存在不符合宪法规定、宪法原则或者宪法精神情形的，有关人民代表大会常务委员会应当及时向全国人民代表大会常务委员会书面提出合宪性审查请求。三是建立统专结合审查、审查分歧意见处理机制。规定法制工作机构、相关专门委员会和常委会工作机构对规范性文件存在较大意见分歧的，应当进行沟通研究。经沟通研究不能形成一致意见的，由法制工作机构报请主任会议决定。法制工作机构、相关专门委员会和常委会工作机构认为规范性文件存在问题的，可以采取召开座谈会、情况通报会等方式与制定机关交换意见，或者采取书面形式向制定机关询问有关情况。
 
　　（四）坚持有错必纠，增强备案审查纠错刚性。一是增加沟通协调纠正机制，规定经审查认为规范性文件应当予以纠正的，可以与制定机关沟通，推动修改或者废止。二是为增强纠错刚性，规定制定机关未按照书面处理计划、书面审查意见修改或者废止规范性文件的，法制工作机构、相关专门委员会和常委会工作机构依法提出建议、议案，提请常委会会议审议。三是明确依申请审查、移送审查办理结果反馈和专项审查报告等工作机制，推动形成备案审查工作闭环。
 
　　（五）着眼高质量发展，加强备案审查保障和监督。一是对备案审查队伍建设和能力保障提出新要求，明确人大常委会应当加强规范性文件备案审查工作机构和队伍建设，建立备案审查专家咨询制度，邀请专家学者、实务工作者、法律工作者参与备案审查，委托高等院校、科研机构、行业协会等对规范性文件进行研究，为备案审查工作提供参考意见和建议。二是总结我省备案审查工作实践创新经验，对开展规范性文件巡回指导审查工作予以明确，规定法制工作机构可以采取走出去、请进来等方式，每年定期或者不定期组织力量分片区、分行业，通过实地调研、现场审查指导、集中研究讨论等开展规范性文件巡回指导审查工作，对发现违反本条例相关规定的，提出指导性意见，提高基层备案审查工作能力和水平。同时，对备案审查案例指导制度作出规定。三是对本省统一的法规规章规范性文件数据库建设和完善数据库建设技术标准、规范性文件入库标准等作出规定，明确数据库中的有关规范性文件应当依法向社会公开，并提供免费查询下载等服务。四是明确人大常委会应当将备案审查工作纳入年度工作要点和监督计划，建立健全听取和审议本级人大常委会规范性文件备案审查工作情况报告制度和备案审查衔接联动工作机制，加强与同级党委、人民政府和下一级法制工作机构，以及同级监察委员会、人民法院、人民检察院等有关工作部门的联系，发挥备案审查制度合力，增强备案审查制度整体成效。五是对规范性文件目录报送、制定主体清单等提出要求，对规范性文件的抄告机制、考评机制、通报机制等予以明确。
 
　　（六）打通“备案审查最后一公里”，推进乡镇街道备案审查工作。按照全国人大常委会关于推进备案审查工作向乡镇、街道延伸的要求，在附则中规定乡镇的人民代表大会和县（市、区）人民代表大会常务委员会在街道设立的工作机构开展备案审查工作，参照适用本条例有关规定。 
 
　　以上说明及《条例（草案）》，请审议。