甘肃省人民代表大会常务委员会生态环境保护专项监督工作报告

 
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　为全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记对甘肃重要讲话重要指示批示精神，深入推进生态文明建设，省人大常委会在去年组织开展“双千行动”的基础上，紧盯黄河保护“一法一条例”实施，以中央环保督察反馈问题整改情况、省委《关于进一步加强生态文明建设的决定》贯彻落实、推进祁连山国家公园建设等为重点，创新开展了生态环境保护专项监督。按照专项监督工作方案安排，环资委于4月初组织开展了先期调研，形成了先期调研报告和第三方评估报告。在此基础上，常委会结合“双千行动”成立6个生态环境保护专项监督小组，组织近200名全国人大代表、省人大代表、有关专家学者和省直有关部门同志，于6月16日至29日分赴河西、沿黄、陇东南3个片区14个市（州）和兰州新区，通过实地检查、随机走访、座谈交流、询问点评等方式开展了专项监督，深入分析我省当前生态环境保护形势，总结工作成效，梳理问题和不足，提出了对策和建议。现将相关情况报告如下。
 
　　一、工作成效
 
　　近年来，全省上下坚持以习近平生态文明思想为指导，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，全面贯彻落实生态环境保护相关法律法规，依法全面加强污染防治，着力解决突出环境问题，生态环境质量持续改善，生态文明建设取得阶段性成效。
 
　　（一）生态文明建设法治保障能力明显提升。坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，不断加强习近平法治思想和习近平生态文明思想贯通研究、一体落实。完善法治体系建设。出台涉及大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、水土保持等重点领域，涵盖大气、水、土壤、辐射、生态等全要素的生态环境保护地方性法规。加快推进湿地保护、噪声污染防治、野生动物保护法办法、生物多样性保护、生态安全屏障建设等法规的制定进程，进一步夯实生态文明建设地方法治基础。依法守护黄河安澜。在黄河保护法出台后，省人大常委会及时审议出台我省黄河流域生态保护和高质量发展条例，各市（州）人大及其常委会制定重要支流洮河、渭河、祖厉河水环境保护条例，健全整体性的流域治理地方性法规体系，依法开展流域协同治理、多元治理、整体保护，推进流域治理法治化，加强联合执法力度，促进立法、行政、司法的无缝对接，增强流域依法治理效能。强化联动保护治理。积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，严格水资源管理，强化河湖生态治理，大力推进节水型社会建设，持续推动水资源节约集约利用。张掖、白银、兰州、定西列入全国区域再生水循环利用试点城市。甘南、临夏、定西、兰州、白银签订黄河流域横向生态保护补偿协议，黄河水质优良比例稳步提高，尕海湿地入选全国“美丽河湖”优秀案例。
 
　　（二）生态修复科学性、系统性明显增强。以筑牢国家西部生态安全屏障为目标，以增绿增质增效为主攻方向，因地制宜、科学规划，持续推进国土空间生态修复。持续开展大规模国土绿化行动。组织实施“双重”“国土绿化示范试点”“国家储备林”等一大批重点林草生态建设工程和项目，全省森林覆盖率稳定在11.33%以上，森林蓄积稳定在2.5亿立方米以上，森林面积和蓄积量持续保持了“双增长”，黄河径流量较10年前增加了18.7%。大力整治河湖生态。深入开展黄河、河西内陆河、“两江一水”等重点流域生态综合治理，全面落实河湖长制，实施甘南黄河上游、渭河源头、河西走廊内陆河流域生态保护修复和环境综合整治项目，统筹推进陇中陇东、河西和南部四大区域水网建设，生态环境质量和水资源配置格局不断优化。综合治理水土流失。以陇中陇东黄土高原为重点，全面实施“固沟保塬”、新建淤地坝、坡耕地综合整治等国家水土保持重点工程，水土流失得到全面控制，实现了水土流失面积和土壤侵蚀强度的“双降”。“十四五”以来陇中陇东黄土高原水土保持区累计新修梯田502万亩，新建淤地坝249座、除险加固258座，治理水土流失面积2万平方公里，水土保持率达到69%。加力推进防沙治沙。全省累计完成沙化土地综合治理面积2457万亩，在河西走廊北部1200多公里的风沙前沿地带已建成460多万亩的防风固沙林带，470余处风沙口得到治理，1400多个村庄免遭流沙危害。营造农田林网114万亩，有效保护农田917万亩，初步建成区域性防护林框架体系，全省荒漠化和沙化土地已连续四次呈现面积和程度“双缩减”的态势，持续实现了由“沙进人退”到“绿进沙退”的历史性转变。
 
　　（三）绿色低碳转型明显提速。以“双碳”目标为牵引，推动绿色低碳转型，加快产业布局优化与结构调整，高质量发展基础进一步夯实。绿色产业提质增效。强化国家新型工业化产业示范基地建设，兰州新区累计培育国家级绿色工厂8家、国家级专精特新“小巨人”企业5家；天水市着眼绿色发展，深入推进工业“提质扩量”工程；白银市创建国家级文冠果产业示范园区，全产业链发展特色产业，加工高端衍生产品，实现产业增效、农村增绿、农民增富。文旅产业融合发展。在扎实推进黄河流域生态环境保护的同时，黄河流域各市（州）注重生态与文旅融合，大力保护、传承和弘扬黄河文化，为黄河流域上游生态保护增添了文化软实力，实现了生态保护与经济发展双赢。河西5市依托丝绸之路重要开放廊道战略地位，全力打造国家新能源产业基地、全国特色高效农业示范区和全省先进制造业基地、全省文旅融合发展集聚区。特色产业培育壮大。平凉、庆阳紧盯陇东综合能源基地建设，聚力打造“综合能源、油煤气化工、数字经济、装备制造”4条千亿级产业链和“现代农业、文化旅游、医药康养、绿色环保”4条百亿级产业链，为经济提量升级、绿色转型、跨越发展奠定了战略性基础。定西市依托马铃薯加工、中医药产业链延链补链强链，促进经济社会高质量发展；甘南州大力培育“牛羊菜果薯药菌”特色产业，坚持做大“中国牦牛乳都”品牌,一大批绿色有机产品走俏国内市场,2022年入选第三批国家农业绿色发展先行区创建名单；临夏州2023年十大生态产业增加值占到地区生产总值的27.8%。
 
　　（四）生态环境问题整改成效显著。紧盯中央环保督察问题整改，突出解决群众身边反映强烈的生态环境问题，以减少问题存量、提升整改质量、防止隐患增量为目标，对标对表抓整改、建章立制抓整改、统筹兼顾抓整改，整改成效明显。截止目前，第一轮、第二轮中央生态环境保护督察反馈我省的113个问题整改完成109个（第二轮第6、9、24、37项问题尚未达到整改时序），交办的4644件环境信访问题全部办结；省级环保督察反馈的773个问题整改率达到93%以上。第三轮中央生态环保督察期间交办我省的群众举报件共1707件，其中1448件已办结，108件阶段性办结，办结率91.15%。
 
　　二、存在的主要问题
 
　　党的十八大以来，我省生态文明建设取得了前所未有的成就，但受自然条件制约，特别是全球气候变化的影响，我省生态环境脆弱性没有发生根本性改变，生态环境保护压力持续增加。
 
　　（一）大气环境质量改善压力较大。大气环境质量持续改善已进入深水期，受各级财政制约，按照国家“生态环境质量只能变好，不能变差”的要求，持续改善的压力较大。大气环境质量还不够稳固。2023年兰州市大气污染发生明显反弹，细颗粒物、可吸入颗粒物、臭氧平均浓度分别同比上升12.1%、4.4%、4.7%，优良天数同比减少19天，环境空气质量位列全省倒数第一，11月、12月在全国168个重点城市排名中位列倒数第二；平凉、庆阳受汾渭平原、关中平原污染物通道传输等不利气象因素影响，近年来中心城区和县（区、市）空气质量均出现不同程度反弹，空气质量持续改善压力较大。结构性压力尚未根本缓解。我省工业结构中重化工业占比较高，“两高一资”产业形态明显，产业结构高耗能、高碳排放特征依然突出，煤炭消费仍处于高位，清洁能源推广使用还未完全普及，以煤为主的能源结构尚未根本改变，交通运输结构调整不到位，货运仍以公路燃油货车为主，“公转铁”工作推进缓慢。
 
　　（二）水资源保障能力有待提升。一方面，水资源总量不足且时空分布不均，资源型、区域性缺水仍是我省面临的最大制约瓶颈。从流域来看，黄河流域集中分布着全省70%的人口和GDP，水资源仅占43%，水资源少，开发利用成本高，水资源供需矛盾突出。长江流域人口仅占12%、GDP占比仅为6%，但水资源量占全省35%，水多人少，水资源开发利用率低；内陆河流域分布着全省63%的灌溉面积，水资源仅占21%，水少地多，水资源超载严重，水生态保护治理任务艰巨。另一方面，生态用水不足，存在治而复失的风险。我省70%以上区域处于400毫米等降水线以西，特别是河西走廊区域年降雨量多在200毫米以下，受生态用水指标影响，已治理的森林、草地出现退化现象，重点风沙口治理具有反复性，巩固治沙造林成果难度较大。
 
　　（三）传统产业绿色低碳转型偏慢。我省经济发展正处于爬坡过坎、追赶进位的关键阶段，发展不平衡不充分问题突出。绿色发展任务艰巨。随着新时代推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护和高质量发展、共建“一带一路”等国家战略和倡议的深入实施，以及顺应国内国际市场的深刻变革，部分地市承接东部产业转移引进化工企业等逐年增加，同时还要落实坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展的产业政策，实现产能、能耗、污染排放等量替代的要求，因此在迎来发展机遇和政策红利的同时，生态环境保护压力也在逐渐增大。此外，要完成“十四五”能耗强度（12.5%）和碳排放强度（16%）双降，对我省打造的6个千亿元产业集群和12个百亿元产业园区来说是较大挑战。创新发展动能不足。一些地方传统产业增幅放缓，新兴产业规模不足，高新技术企业占比较低，缺少辐射带动力强的龙头企业，联动发展空间有限。现代产业构建还有差距，特色产业开发仍处于价值链低端，产业化、组织化程度有待提升，工业新动能培育比较缓慢，服务业和新兴产业“含新量”“含绿量”不足的现象较为突出，发展效益不高。
 
　　（四）生态环境风险抵御能力不强。一方面，我省超过50%的国土属于自然灾害高发区，45.18%的国土荒漠化、28.34%的国土沙化，水土流失面积占比近40%。加之，生产性破坏、地质性破坏、气候性破坏等因素交织，资源性、工程性、区域性、结构性缺水问题并存，陇南有水没地，陇东河西有地没水，黄河流域看得见水、用不到水，生态本底极为脆弱，生态承载力非常有限。另一方面，全省交通路网多沿江河分布，道路桥梁多跨河修建，部分石化、化工、有色金属采选冶等高风险企业“近水靠城”，大多尾矿库“依山傍水”，甚至有部分“临界跨域”，距离省界、重要河流、保护区等极近，极易发生造成重大影响的事故，环境安全风险形势依然存在较大的隐患。
 
　　（五）生态文明改革创新仍需用力。生态产品价值实现路径不畅通。生态产品价值转化路径较为单一，产值规模小，对地方经济带动不强，生态产品价值转化模式同质化突出，部分生态资源产权界定比较难，市场化生态产品价值实现路径不通畅，生态产品经营过程中存在抵押难等问题，社会资本参与积极性不够。生态补偿机制不够完善。“生态市场”还不完备，生态产品价值转化能力不足，尚未建立科学公允的生态产品价值评估评级体系，生态产品价值实现路径单一，生态产品的价值尚未转化成直接经济效益，对农牧民收入增加贡献比重不高，导致群众自发开展生态保护的积极性不高。
 
　　（六）祁连山国家公园创建进展偏慢。祁连山国家公园作为我国首批设立的10个国家公园体制试点之一，既是生态文明体制改革先行区、水源涵养和生物多样性保护优先区，也是生态保护修复样板区，随着自然保护地体系建设工作的深入推进，国家公园创建仍存在一些问题。协调配合有待加强。国家公园管理机构设置不科学不合理，祁连山国家公园机构和地方政府协调机制尚需完善，二者之间相互协作机制还不健全，步调不够一致，相互支撑、合作互赢的管理与协作体系建设还不够完善，运行不够顺畅，公园内外保护与发展还没形成合力。分区管控仍需加力。各地结合自身实际，采取差异化保护、精准化管理上仍需进一步加强，从被动受领任务向主动安排部署、从被动应对向主动管控、从解决当前问题向着眼长远发展、从服务保障向提升治理水平等转变还有差距。
 
　　三、意见和建议
 
　　深入贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，坚决落实习近平总书记在全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表的重要讲话精神，牢牢把握重在保护、要在治理的战略要求，以进一步全面深化改革为动力，严格执行生态环境保护法律法规，用法治力量筑牢国家西部重要生态安全屏障，开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面。
 
　　（一）坚决扛牢生态保护政治责任。不断厚植思想根基。深入贯彻习近平生态文明思想，全面贯彻落实党中央决策部署，主动作为、加大力度，在更高起点上推动黄河流域生态保护和高质量发展，持续推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，完善黄河流域生态大保护大协同格局，筑牢国家生态安全屏障，担负起生态文明建设的主体责任。切实压实环保责任。充分认清我省生态地位的重要性、环境脆弱的本质性、治理任务的艰巨性，深入落实省委《关于进一步加强生态文明建设的决定》，实施重要生态系统保护和修复重大工程，实施最严格的水资源保护利用制度，提高水资源节约集约利用水平，健全生态产品价值实现机制。严格落实法定职责。依法推动发展方式全面绿色转型，全面深化生态文明体制改革，建设生态文明建设法治体系，督促政府及其有关部门严格落实黄河保护“一法一条例”等生态环保领域法律法规，树立法治意识、履行法定职责，依法推动全省生态文明建设。
 
　　（二）深入打好污染防治攻坚战。聚焦“好”的目标抓巩固。多措并举保卫蓝天、综合施策保卫碧水、防控结合保卫净土、深入推进固体废物和新污染物治理。对准“难”的问题求突破。紧盯重点时段、重点区域、重点行业，坚持源头预防、过程控制、末端治理相结合，抓好工业企业低碳转型、交通运输结构优化调整、燃煤污染综合治理、低空面源精细管控。坚持“严”的标准强震慑。严把高耗能高排放项目准入关口，对不符合规定的坚决停批停建，促进行政执法与刑事司法衔接，严厉打击违法犯罪行为。
 
　　（三）持续夯实经济高质量发展基础。推进产业绿色发展。促进钢铁、石化、有色金属、煤炭电力等重点行业绿色低碳转型，加强清洁生产支撑体系建设，加大传统服务业改造提升力度，加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系。加快交通运输结构调整，推进“公转铁”，加快工矿企业、工业园区、空港陆港、煤炭基地等铁路专用线建设和铁路集疏运支线建设。构建清洁低碳能源体系。围绕能源结构优化调整，加快新能源项目建设，推动新型储能规模化、多元化发展，加快陇电外送通道规划建设，构建清洁低碳能源体系；积极稳妥推进能耗双控逐步转向碳排放总量和强度双控。大力发展数字经济。打造面向“一带一路”沿线国家和地区的通信枢纽、区域信息汇集中心和大数据服务输出地，加快以5G等新一代信息技术为代表的新型基础设施建设，依托清洁能源基地布局数字产业，将河西走廊打造成世界上最大的新能源数字产业谷。
 
　　（四）切实提升水资源保障能力。尽快摸清家底。开展水资源基础数据调查，摸清全省水资源空间分布、数量、质量和动态变化等情况，科学确定水资源供需量及缺口，争取国家更多支持。加快水网建设。大力推进《甘肃省水网建设规划》实施，建成更加可靠的水网体系，解决大规模国土绿化、生态修复和流域生态用水短缺问题。积极争取南水北调西线工程，确保黑河、石羊河、疏勒河流域可持续发展。优化水资源配置格局。通过增引区域外调水，优化利用本流域地表水，涵养保护地下水，加大城镇再生水利用，优化调整水资源配置，调整供水水源结构。
 
　　（五）科学打好生态修复系统战。统筹水资源水环境水生态治理。建立水生态考核机制，加强水源涵养区、河湖水域及其缓冲带保护修复。强化水资源统一调度，建立健全河湖生态流量保障机制，重点加强黄河、内陆河生态流量（水量）保障。大力实施防沙治沙工程。加快阻沙锁边“四大工程”和“三北”六期等重大项目建设，突出重要区位、重点风沙口和二次沙化治理，持续推进河西走廊—塔克拉玛干沙漠边缘阻击战，推进荒漠化沙化土地面积、危害程度“双缩减”。大幅提升国土绿化成效。采取人工造林、封沙育草、封滩育林、乔灌草种植、草原休牧禁牧等措施，推进林木良种基地建设，接续实施植被恢复项目，引导社会公益力量参与植树造林，推动“浅绿”向“深绿”拓展。强化生态环境监测。加强重点区域流域、生态保护红线、自然保护地、县域重点生态功能区等生态状况监测评估，持续开展“绿盾”自然保护地强化监督专项行动，建立生态保护红线生态破坏问题监督机制。
 
　　（六）健全生态产品价值多元转化机制。着力破解“底数不清”问题。构建自然资源调查监测体系，有序开展国家公园等自然保护地，森林、湿地、草原、河流、湖泊、探明储量的矿产资源等各类自然资源确权登记，摸清各类生态产品数量、质量和底数。着力破解“度量难”问题。探索性开展特定地域单元生态产品价值评估，开展森林、草原、湿地等生态系统价值核算。着力破解“交易难”问题。发展生态农业、生态种养、林下经济、生态旅游等生态产业，实施一批示范带动作用强的生态产品价值实现工程，构建生态产品认证体系，提升生态产品市场认可度和信任度。着力破解“变现难”问题。探索构建区域单元生态产品总值和特定地域单元生态产品价值评价体系。考虑不同类型生态系统功能属性和不同类型生态产品商品属性，建立反映生态产品保护和开发成本的价值核算方法，探索建立体现市场供需关系的生态产品价格形成机制。着力破解生态产品“抵押难”问题。推动金融机构在市场化、法治化的原则下，探索“生态资产权益抵押+项目贷”模式，支持区域内生态环境质量提升及生态产业发展，鼓励各类金融机构提供中长期、低成本的绿色金融产品和服务。
 
　　（七）加力推进国家公园试点建设。理顺国家公园管理体制。分别成立祁连山、大熊猫、若尔盖国家公园管理机构，建立协调联动机制，充分调动和发挥地方、部门共同参与国家公园体制试点的积极性，加快推进各项试点工作。加强国家公园分区管控。聚焦生态环境分区管控落地应用与实施，通过建制度、优管理、促应用、强基础，把生态环境分区管控成果管好、用好。加大国家公园科技支撑。加强数字化、智能化手段运用，开展常态化监测、巡护，打通执法监管“最后一公里”。