甘肃省人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国湿地保护法》实施情况的报告

 
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　为进一步贯彻落实习近平生态文明思想，用法治力量推动我省湿地保护高质量发展，建设人与自然和谐共生、山川秀美现代甘肃，省人大常委会将湿地保护法实施情况执法检查作为2023年监督工作重点，成立以常委会分管副主任为组长的执法检查组，在全省开展了执法检查。执法检查组在委托14个市州开展全面检查的基础上，按照全国人大常委会的要求，结合代表专题调研，组织部分在甘全国人大代表和有关专家学者于8月上旬分两组赴甘南、兰州、兰州新区、酒泉、张掖等地，深入黄河首曲、尕海、金塔北海子、张掖黑河等重要湿地，实地检查了湿地保护法实施情况。通过召开座谈会、个别谈话和问卷调查等方式与政府有关部门、一线执法人员和基层人大代表沟通交流，充分征求了各方面的意见建议，较为全面地掌握了我省贯彻实施湿地保护法的基本情况。现将有关情况报告如下。
 
　　一、法律实施情况及主要成效
 
　　我省地处黄土、蒙古和青藏三大高原交汇地带，地形狭长，地域辽阔，地貌复杂，气候多样，是黄河和长江的重要水源涵养区。根据甘肃省第三次全国国土资源调查结果，我省湿地面积118.56万公顷，占全国的5%，居第七位。已建立湿地类型自然保护区10个（国家级5个、省级5个），湿地公园13个（国家级12个、省级1个）。近年来，特别是2022年6月1日湿地保护法实施以来，全省上下深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，坚持按照“保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用”的原则，把深入实施湿地保护法始终贯穿到筑牢西部生态安全屏障、黄河流域生态保护和高质量发展、山水林田湖草沙冰一体化保护和修复治理工作中，从维护湿地生态系统整体性出发，严格落实法律制度，努力推动生态环境高水平保护和经济社会高质量发展，全省湿地保护取得显著成效。
 
　　（一）聚焦国之大者，坚决扛起上游生态保护政治责任。坚持深入学习贯彻习近平总书记关于加强湿地保护的重要讲话、习近平总书记对甘肃重要指示批示和重要讲话精神，树牢上游意识、强化上游担当，坚决扛起上游生态保护政治责任。始终胸怀“国之大者”，坚持生态优先、绿色发展，认真践行绿水青山就是金山银山理念，扎实抓好黄河、长江上游湿地保护和水源涵养，建立健全湿地保护修复制度，完善湿地分级和管理体系，创新湿地修复和利用监管机制，提升全社会湿地保护意识，加快推进人与自然和谐共生的现代化甘肃建设。坚持把湿地保护摆在关键位置，压紧压实湿地保护责任追究制度。同时将湿地保有量、湿地保护率等纳入林长制考核指标，层层压实各级党委和政府保护湿地资源主体责任，确保所有湿地有人管、有人护，湿地保护重点工作任务落实落细。
 
　　（二）坚持保护优先，在法治化轨道上推进湿地保护。以湿地保护法实施为契机，立足湿地生态系统的整体性系统性，以湿地保护管理顶层设计的“四梁八柱”为依据，依法开展湿地保护工作。注重维护法律的权威和统一，在湿地保护法出台后，省人大常委会及时废止了与上位法不衔接不一致的《甘肃省湿地保护条例》，并按照“不抵触、有特色、可操作”的立法原则启动《甘肃省实施〈中华人民共和国湿地保护法〉办法》地方立法工作。该办法旨在科学评估湿地保护法在我省的实施情况，进一步实化细化法律制度，突出地方特色和实践特色，提高地方立法的针对性、实用性和可操作性，更好、更有效地解决湿地保护管理工作的实际问题。同时，坚持依法积极推进《甘肃省湿地保护规划（2022-2030年）》编制工作，制定印发《甘肃省进一步加强生物多样性保护实施意见》《甘肃省森林草原湿地荒漠调查监测工作方案》《甘肃省森林草原湿地荒漠调查监测省级质量检查工作方案和技术方案》。结合全省湿地生态区位、面积以及维护生态功能和生物多样性的重要程度，扎实有序推进全省森林、草原、湿地生态系统外来入侵物种普查工作，加快推进湿地分级管理和省级重要湿地名录发布工作，初步认定了第一批9处省级重要湿地。其中尕海、张掖黑河、盐池湾、黄河首曲、敦煌西湖等纳入国际重要湿地目录，数量位列全国第3名，初步构建了以自然保护区为主体，湿地公园和重要湿地共同发展的湿地保护网络体系。
 
　　（三）创新治理模式，湿地生态保护修复工作成效显著。坚持按照“富规划、高标准、高起点建设”的要求，秉持“原生态、微改造、少干预”原则，以自然修复为主，自然恢复和人工修复相结合，通过地形地貌修复、自然湿地岸线维护、河湖水系连通、植被恢复、野生动物栖息地恢复和湿地有害生物防治等措施，因地制宜大力实施湿地生态效益补偿和湿地保护修复项目。省政府出台《甘肃省湿地保护修复制度实施方案》，重点实施了全省重要生态系统保护和修复重大工程，实施了黄河首曲、盐池湾、张掖黑河等国际重要湿地及周边区域湿地保护与恢复工程。在全面推进重点湿地保护修复的过程中，充分把握绿色发展给湿地保护带来的机遇，形成了很多典型的湿地保护修复成功案例和模式。例如张掖市举全市之力持续组织实施黑河流域湿地保护工程，专门成立黑河流域湿地管理局，先后投资30亿元组织实施了“张掖黑河流域湿地保护工程”“黑河湿地湖泊生态环境保护工程”“黑河沿岸湿地修复防护林建设工程”“黑河湿地生态效益补偿试点”等近20个湿地保护与恢复重点项目。相继建成了张掖国家湿地公园、张掖国家城市湿地公园、张掖芦水湾省级旅游度假区、张掖奥林匹克森林公园、甘州水云乡湿地公园、高台城市湿地公园、临泽流沙河生态康养谷等一批湿地生态修复示范样板，恢复湿地11.5万亩，封滩育草9000亩、疏浚水系20多条37.6公里、退耕还湿3600亩，补偿因保护候鸟等野生动物受损耕地7万多亩。同时，全力推进生态建设与乡村振兴、文化旅游、体育康养、休闲观光等深度融合，营造了生态环保、舒适优美的人居环境，生态效益、经济效益和社会效益日益彰显，“戈壁水乡”独特魅力全面展现，“湿地之城”发展底色更加靓丽。
 
　　（四）加大执法监督，湿地保护责任逐级压实。紧盯保护与利用，发展与管理，持续深化监督检查，将湿地保护法实施情况纳入省级环保督察推动贯彻落实。依法加强湿地监管，全面压实法律责任，将湿地保护管理纳入明查暗访重点工作，严厉打击破坏湿地资源的违法违规行为，形成强大的舆论攻势和执法氛围，有效震慑违法犯罪、教育群众，提高全社会保护湿地的意识。明晰行政机关与司法机关的职责权限和管辖范围，健全湿地保护衔接机制，优化协作配合机制，强化协同保护力度。法院系统着力加强湿地生态司法保护，延伸司法服务职能，设立洮河林区法院、阿万仓黄河湿地、洮河国家级自然保护区环保法庭，设置祁连山林区“环境资源保护巡回审判法庭”，建立多个自然保护区巡回审判点，健全湿地生态环境多元共治，充分发挥审判职能，着力完善湿地司法保护模式。检察机关坚持系统治理和问题导向，充分发挥公益诉讼在湿地保护方面的重要作用，聚焦湿地破坏突出问题，着力提升监管水平，依法督办违法案件、震慑违法行为，有效保护重要湿地资源。
 
　　（五）加强普法宣传，提升全社会湿地保护意识。湿地保护法正式实施后，全省上下立即行动，广泛宣传，认真学习，推动形成了“知法、守法、护法、用法”的良好局面。积极探索宣传工作新途径、新方法，将湿地保护法纳入“八五”普法规划，以湿地公园、湿地博物馆、湿地自然教育学校等科普宣教中心为宣传阵地，以当地主流媒体、单位官网、微信公众号、新甘肃客户端等新闻媒体为宣传渠道，以画册、彩条、折页、挂历等为宣传载体，充分利用“世界湿地日”“爱鸟周”“野生动物保护宣传月”等时间节点开展宣传活动。组建科普志愿服务队，不定期开展湿地科普“四进”活动（即进乡镇、进社区、进公园、进校园），引导群众将湿地保护从感性认识向理性认知递进，掀起全省学习宣传湿地保护法的热潮，取得了良好成效，增强了全社会湿地保护意识，为实施好湿地保护法营造了良好的社会环境。
 
　　二、法律实施中存在的主要问题
 
　　湿地保护法实施以来，我省严格落实法律制度，扎实推进各项工作，湿地生态环境持续改善，但仍存在一些问题。
 
　　（一）湿地保护法律意识和认知水平有待提高。个别地方开展湿地保护法宣传不够深入持久，方式方法不够灵活多样，距离湿地保护法全面有效实施还有一定差距。群众对法律的知晓率还不是很高,对湿地保护的认识还不到位。社会各界对湿地保护和修复、促进绿色发展等关注参与不够广泛，自觉保护湿地的浓厚氛围还没有完全形成。通过检查走访发现，仍有个别基层人大代表和村民表示是首次听到湿地保护法。部分湿地周边大多为农牧民赖以生存的优质草场或耕地，人畜活动、生产经营活跃，一定程度上加大了湿地资源保护难度。
 
　　（二）湿地保护综合管理体制运行不够顺畅。湿地保护法规定县级以上人民政府林草、自然资源、水务、住建、生态环境、农业农村主管部门按照职责分工，对湿地的保护、修复、利用等活动进行监督检查和行政执法。但实际执行中，相关部门之间行政许可和执法权限存在交叉和盲点，具体目标不一致、规划与红线不一致的问题仍然存在，湿地信息资源难以实现共享。部分县（区）依照法定职责落实湿地的属地管护责任不够有力，加强湿地保护建设、落实湿地保护规划不全面不及时。
 
　　（三）湿地保护基础性工作还需要进一步夯实。湿地保护法将湿地分为重要湿地和一般湿地，实行分级管理及名录制度。从实际看，一般湿地的保护修复力度不够，目前我省尚有136处湿地没有纳入自然保护地管理（占全国的21%）。城市湿地公园保护精细化管理水平还不够高，服务管护和公园设施难以满足城市发展需求。个别地区湿地认定工作尚未全面开展，部分湿地的生态红线仍未划定。全省尚未建立指标统一的湿地生态监测体系，湿地保护监测硬件设施配备不足，湿地生态系统管理、湿地生态恢复、生物多样性、湿地生态监测与评价等领域的关键技术和前瞻技术应用不够，缺乏基础数据支撑。
 
　　（四）湿地保护司法机制和执法监管有待提高。检查中发现，县（区）湿地监管执法力量普遍比较薄弱，执法队伍法律素养参差不齐，法治思维和法律知识运用不足，执法水平和执法能力偏低。行政与司法协作还不完善，跟踪监督检查有待进一步加强，对破坏湿地的违法行为查处及法律责任追究有待进一步强化，刑事检察行刑衔接机制落实仍不到位，在提前介入引导侦查、信息资源共享、案件线索移送等方面还不够畅通。检察公益诉讼调查权缺乏刚性保障，生态环境检察公益诉讼法律法规仍不健全。生态环境修复专门评估机制尚未建立，受损生态环境修复缺乏统一、规范的评估标准，不同地域的执法司法标准还存在差异。
 
　　（五）湿地保护修复资金投入不足。中央财政林业草原生态保护恢复资金支持范围仅限于国际（国家）重要湿地，对一般湿地的投入严重不足，不能满足全省湿地保护修复工作的实际需求。全省大部分市县财政在湿地调查、湿地巡护、基础设施、监测设备、人员培训、执法体系等建设方面缺乏专项资金投入，加之社会资本参与湿地保护积极性不高，湿地管护修复资金压力普遍较大。
 
　　三、推进法律实施的意见和建议
 
　　我省湿地保护管理工作成效显著，但距离稳中向好还有差距，个别问题呈现复杂化、多样化，现阶段做好湿地保护工作，全面贯彻实施湿地保护法仍需持续用力。
 
　　（一）加大普法宣传力度，提高湿地保护法律意识。进一步提高政治站位，深入学习领会习近平生态文明思想的精神实质和深刻内涵，全面贯彻绿色发展理念，增强贯彻实施湿地保护法的责任感和使命感。紧密结合“八五”普法规划，全面加强对湿地保护法的宣传普及力度，突出湿地周边群众、沿河群众、执法队伍等关键人群和重点领域，营造湿地保护浓厚氛围。加大“关键少数”学习培训力度，把学习习近平总书记关于湿地保护工作系列重要讲话精神和湿地保护法纳入党政领导班子理论学习内容。
 
　　（二）严格落实法律责任，探索完善湿地保护机制。进一步完善湿地保护考核机制，将湿地保护成效纳入地方政府综合评价内容，定期向社会公布湿地保护评价结果，逐步实现湿地保护全覆盖、保护成效大提升。建立健全湿地保护协作机制，充分发挥政府及相关湿地保护管理部门的职能作用，切实做到规划一致，相互衔接，信息共享。不断探索合作共管等新型湿地综合管理途径，鼓励并引导当地居民和社区组织积极参与，调动各方力量共同做好湿地保护工作。
 
　　（三）注重补齐短板弱项，夯实湿地保护工作基础。全面提升城市湿地公园保护水平，不断扩大城市湿地面积，加大城市水岸环境综合治理和湿地公园建设管理工作力度，努力提升城市湿地品质。建立健全生态环境修复专门评估机制，规范受损生态环境修复评估标准。相关部门要督促各地加快编制出台湿地保护规划，推进湿地认定、划定湿地生态红线、完善湿地的基础数据库，全面加强湿地保护工作统筹引领。
 
　　（四）加强执法司法衔接，着力构建联合执法监督机制。进一步强化林业行政主管部门的综合管理和协调能力，积极探索建立强有力的湿地保护组织管理系统和有效协调机制，统一协调区域湿地保护管理工作。加强湿地保护管理队伍建设，加大湿地保护执法力度，大力提高依法行政能力和水平。聚焦湿地保护突出问题，常态化开展湿地保护联合执法行动，重点打击非法占用湿地，违法采砂、捕捞、猎捕候鸟、破坏野生动物栖息地、乱采滥挖保护植物等违法犯罪行为，加强湿地保护全面监督管理。用好公益诉讼，抓住典型案例，用司法之力为湿地保护和修复工作保驾护航，推动湿地保护高质量发展。
 
　　（五）加大资金投入力度，加快湿地保护和修复进程。以全面保护湿地和提供优美生态产品为目标，以推进湿地保护高质量发展为主线，强化财政资金统筹，持续加大湿地保护修复资金投入力度。积极争取国家湿地保护专项资金，进一步拓宽融资渠道，鼓励社会资金参与湿地保护修复建设。探索通过产权激励、资源利用、财税支持等机制调动企业的力量进入湿地保护与修复，建立政府引导、多元投入、社会参与的资金保障机制，维护湿地生态功能及生物多样性。