甘肃省第十四届人民代表大会法制委员会关于《甘肃省黄河流域生态保护条例（草案）》修改情况的报告

 
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　2022年11月22日，省十三届人大常委会第三十四次会议对《甘肃省黄河流域生态保护条例（草案）》进行了初次审议。常委会组成人员认为，黄河流域生态保护和高质量发展是习近平总书记亲自擘画、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。制定实施黄河保护法，是以习近平总书记为核心的党中央着眼推进黄河流域生态保护和高质量发展作出的重大战略决策，对于加强黄河流域生态环境保护，推进水资源节约集约利用，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展具有重大意义。黄河是陇原儿女的生命之源、生产之要、生态之基，保护黄河事关甘肃现代化建设全局。为深入贯彻习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展重要讲话和指示批示精神以及党中央决策部署，紧扣省委“六个现代甘肃”建设要求，推动黄河国家战略在甘肃落地实施，立足黄河流域系统性、整体性制度安排，结合我省黄河流域生态保护和高质量发展实际，着眼立保护黄河的良法、促进发展的善法、造福人民的好法，制定出台我省黄河流域高水平保护和高质量发展地方性法规，具有十分重要的意义。同时，对条例草案的名称、章节设置等提出了一些修改意见和建议。
 
　　省人大常委会高度重视条例草案的修改工作，常委会领导亲自指导协调，先后多次召开党组会、主任会、专题会，就草案的名称及相关内容进行专题研究，并向省委、省政府主要领导作了汇报。省人大常委会法工委会根据常委会组成人员和省人大环境资源委员会的审议意见，会同省人大常委会环资工委、省政府相关厅局对草案进行了反复修改，将修改后的文本印发省人大相关专门委员会、省直有关单位、市州人大常委会、常委会立法联系点、部分人大代表和社会各方面征求意见，并组织进行了专家论证。6月中下旬，法制委、法工委先后赴定西市、白银市开展了立法调研，并专程赴水利部黄河水利委员会及下属单位就草案所涉及的重点问题进行了汇报沟通，得到充分肯定。7月初，征求了省委常委、省政府副省长、省政协主席的意见，充分研究吸纳，再次进行了修改完善，经省人大常委会党组会议研究后，于7月14日提请十四届第五十六次省委常委会会议进行了专题讨论。7月17日，省十四届人大法制委员会召开第五次会议，对草案进行了审议。省人大常委会环资工委、省司法厅、省生态环境厅、省发改委、省水利厅的有关负责同志列席了会议。现就主要修改情况报告如下:
 
　　一、关于条例名称
 
　　部分常委会组成人员提出，黄河流域生态保护和高质量发展，是以习近平同志为核心的党中央着眼中华民族伟大复兴和永续发展确定的国家战略。条例草案原名称涵盖范围较小，建议围绕国家战略部署，对条例草案名称进行修改，使黄河保护法在我省得到全面贯彻落实。法制委员会根据这一建议，将条例草案名称由《甘肃省黄河流域生态保护条例》修改为《甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展条例》。
 
　　二、关于总则
 
　　部分常委会组成人员提出，开展黄河立法是一项政治性、法治性、实践性很强的工作，条例应更好的体现习近平总书记关于黄河保护的重要讲话精神，体现上位法的重要立法目的。法制委员会根据这一建议，一是在立法目的的表述中增加了“保护传承弘扬黄河文化，实现人与自然和谐共生”以及“让黄河成为造福人民的幸福河”的内容，并将《中华人民共和国黄河保护法》作为立法依据予以明确规定（草案二次审议稿第一条）。二是除保留草案第十三条第二款将祁连山水源涵养区纳入甘肃省黄河流域国土空间规划总体布局，以及草案第二十二条第一款有关祁连山水涵养能力保护与修复的总体要求外，对草案其他条款中关于将祁连山纳入黄河流域范围的规定均作了相应删除。三是依据上位法，对黄河流域生态保护和高质量发展的基本原则作了修改，同时明确黄河流域各级河湖长负责河道、湖泊管理和保护相关工作（草案二次审议稿第三条、第四条）。四是补充完善了黄河流域生态环境风险监测及预警、突发事件应急、信息化建设、科学研究与技术推广等方面的内容（草案二次审议稿第七条至第九条、第十二条）。五是对保护、传承和弘扬黄河文化提出总体要求（草案二次审议稿第十条）。
 
　　三、关于规划与管控、生态保护与修复
 
　　有的常委会组成人员和相关厅局提出，为了充分发挥规划的引领、指导和约束作用，应当进一步细化完善有关规划体系以及规划编制审批的规定，同时建议针对我省水土流失严重的省情实际，补充增加有关预防和治理水土流失、生物多样性保护的内容。法制委员会根据这一建议，一是按照国家层面各项规划的要求，增加了应当落实国家发展规划、全国国土空间规划纲要等为我省相关规划依据的规定，同时增加了“省人民政府、黄河流域市（州）人民政府发展改革部门应当会同有关部门编制本行政区域黄河流域生态保护和高质量发展规划，报本级人民政府批准后实施”的内容（草案二次审议稿第十三条、第十四条）。二是对黄河流域国土空间分区、分类用途管制中的相关禁止性活动作了补充规定，同时，删除了有关生态保护与修复民事责任主体认定的内容（草案二次审议稿第十五条第四款、第五款，第十九条）。三是规定黄河流域县级以上人民政府应当加强水土保持工作，建立健全水土保持监测监督体系，预防和治理水土流失，落实水土保持目标责任制（草案二次审议稿第二十六条）。四是明确黄河流域县级以上人民政府应当组织推进小流域综合治理、坡耕地综合整治、黄土高原塬面治理保护、适地植被建设等水土保持重点工程，应当因地制宜组织开展淤地坝建设，加快病险淤地坝除险加固和老旧淤地坝提升改造，禁止损坏、擅自占用淤地坝（草案二次审议稿第二十七条）。五是规范了禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物的相关内容，增加了禁止在黄河流域水土流失严重、生态脆弱区域开展可能造成水土流失的生产建设活动的规定（草案二次审议稿第二十八条、第二十九条）。六是增加生物多样性保护的内容，明确了政府的生物多样性保护职责，规定禁止在黄河流域开放水域养殖、投放外来物种和其他非本地物种种质资源；禁止电鱼、毒鱼、炸鱼等破坏渔业资源和水域生态的捕捞行为（草案二次审议稿第三十条）。
 
　　四、关于水资源保护与管理、污染防治
 
　　有的常委会组成人员、水利部黄河水利委员会、相关厅局以及基层立法联系点提出，加强水资源保护是黄河保护的核心要义，建议对水资源保护与管理、污染防治中的岸线管控、河道综合治理、防洪工程建设等内容作进一步补充完善，落实“重在保护、要在治理”的要求。法制委员会根据这一建议，一是提出水资源节约集约利用原则，即“坚持节水优先、统筹兼顾、集约使用、精打细算、优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，统筹生产用水”（草案二次审议稿第三十一条）。二是明确黄河流域实行高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度，规定高耗水工业和服务业水价实行高额累进加价，非居民用水水价实行超定额累进加价制度（草案二次审议稿第三十四条、第四十一条第二款）。三是依据上位法规定，结合本省实际，补充了水电开发、岸线管理、河道综合治理、防洪工程建设、应急管理和宣传、排污口监管等方面的规定（草案二次审议稿第四十三条至第四十五条、第四十七条、第五十条、第五十四条）。
 
　　五、关于促进高质量发展
 
　　部分常委会组成人员、相关厅局、基层立法联系点以及立法顾问提出，条例应当全面贯彻新发展理念，围绕推动落实国家和我省关于黄河流域高质量发展的总体要求、目标任务等重点对促进高质量发展一章作出修改。法制委员会根据这一建议，依据上位法关于促进高质量发展专章的逻辑关系和内容设置，对促进高质量发展一章的条款顺序作出调整，并修改补充了相关内容。一是对促进高质量发展的总体要求作出修改（草案二次审议稿第五十八条）。二是规定黄河流域县级以上人民政府应当强化生态环境、水资源等约束和城镇开发边界管控，严格控制黄河流域新建各类开发区（草案二次审议稿第六十条）。三是在产业结构和布局的规定中增加了推进黄河流域产业融合发展以及煤炭、火电、钢铁、焦化、化工、建材、有色金属等行业应当开展清洁生产，依法实施强制性清洁生产审核；鼓励资源型城市积极发展清洁能源、循环农业等绿色生态产业等内容（草案二次审议稿第六十二条）。四是规定黄河流域县级以上人民政府应当打造黄河流域地理标志产品，推动黄河流域农业发展的绿色化、特色化、品牌化（草案二次审议稿第六十四条）。五是明确黄河流域县级以上人民政府协同推进黄河流域产业融合发展，推动信息、人工智能技术与化工、能源等传统产业的深度融合等规定（草案二次审议稿第六十五条）。六是增加区域协调发展的规定，明确黄河流域县级以上人民政府应当坚持市场主导、政府引导相结合的原则，构建市州、县域间的黄河流域高质量发展协调协作机制，形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制（草案二次审议稿第六十八条）。七是补充了优化营商环境和科技创新的规定（草案二次审议稿第七十条、第七十一条）。八是对提倡绿色消费、绿色低碳的生活方式作出规范（草案二次审议稿第七十二条）。
 
　　六、关于黄河文化保护传承和弘扬
 
　　部分常委会组成人员、基层立法联系点和立法顾问提出，推动黄河文化保护传承弘扬，是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要任务，应当在条例草案中增设专章予以规范。法制委员会根据这一建议，紧扣上位法规定，围绕黄河文化保护传承弘扬规划，一是规定省人民政府应当统筹黄河干支流、左右岸不同区域，建立符合各地实际的保护传承弘扬模式与机制，构建重点突出、布局合理、开放有序、统筹推进的黄河文化保护传承弘扬体系（草案二次审议稿第七十三条）。二是以依托我省黄河文化五个高地建设，规定促进文化产业与农业、水利、制造业、交通运输业、服务业等深度融合，并对建立黄河文化资源库，加强黄河文化资源数字化保护、保存，实现黄河文化资源公共数据开放共享提出要求（草案二次审议稿第七十四条、第七十五条）。三是对培育沿黄文化旅游品牌，推出黄河文化特色旅游产品，开发特色精品旅游线路，打造具有黄河流域文化特色的文创产品和新型文化业态等作出规范（草案二次审议稿第七十六条）。四是对公共文化服务和文化建设作出规定，明确黄河流域县级以上人民政府应当加强公共文化产品和服务供给，将具有黄河流域特色、体现黄河文化精神的文学、戏剧、音乐等文化产品纳入公共文化服务目录；推进黄河国家文化公园建设，统筹利用文化遗产地以及博物馆、纪念馆等资源，将馆展方式与历史文化教育、革命传统教育、爱国主义教育紧密结合（草案二次审议稿第七十七条、第八十条）。五是规定应当加强对非物质文化遗产重要载体和文化空间的保护，加强档案数字化建设，完善代表性项目名录体系和代表性传承人制度；鼓励非物质文化遗产进校园、进社区，建设非物质文化遗产传承教育实践基地，健全非物质文化遗产知识产权服务体系建设，完善非物质文化遗产专业技术职称评审制度（草案二次审议稿第七十八条）。六是对黄河流域红色文化传承弘扬作出专门规定，明确应当加强红色文化保护传承工作，实施革命文物保护利用工程，弘扬伟大建党精神，开展长征精神等党的宝贵革命精神的研究阐释，推动黄河流域红色文化传承与科技、旅游、影视等产业融合发展；建立健全红色文化宣传教育常态化机制，打造红色文化传播平台，创作优秀红色文艺作品，培育红色旅游经典景区和精品线路，丰富红色文化展示主题、内容和手段，提升红色文化知名度和影响力。同时，对黄河流域文化建设、文物保护提出了明确要求（草案二次审议稿第七十九条、第八十一条）。七是突出我省特色，规定黄河流域县级以上人民政府应当深度融入“一带一路”建设，利用兰州投资贸易洽谈会、丝绸之路（敦煌）国际文化博览会、中国（甘肃）中医药产业博览会等平台，扩大黄河文化对外贸易交流，培育发展黄河文化对外传播平台建设和重点文化项目，提升黄河文化影响力（草案二次审议稿第八十二条）。
 
　　七、关于保障与监督
 
　　有的常委会组成人员和水利部黄河水利委员会提出，根据国家关于加强黄河流域生态保护和高质量发展的政策支持和保障的要求，建议增加有关约谈和协同立法等制度措施的规定。法制委员会根据这一建议，一是增加了“省人民政府对黄河保护不力、问题突出、群众反映集中的地区，可以约谈该地区县级以上人民政府及其有关部门主要负责人，要求其采取措施及时整改。约谈和整改情况应当向社会公布”的内容（草案二次审议稿第八十九条）。二是规定黄河流域毗邻市（州）制定有关黄河流域生态保护和高质量发展的地方性法规、政府规章、重大政策、重大规划时，应当加强沟通协作和信息共享，根据实际需要，开展协同立法（草案二次审议稿第九十一条）。
 
　　八、关于法律责任和附则
 
　　有的常委会组成人员和立法顾问提出，应当依据上位法，对法律责任作进一步修改完善，以维护国家法治统一。法制委员会根据这一建议，一是补充了在饮用水水源地保护区设置排污口的处罚规定（草案二次审议稿第九十三条）。二是修改了黄河流域县级以上人民政府及其有关部门的法律责任规定（草案二次审议稿第九十五条）。三是对法律、行政法规已有规定或者与上位法规定不一致的法律责任条款作了删除，以指引性的方式作出规范（草案二次审议稿第九十六条）。同时，删除了附则中有关甘肃黄河流域水系、重要支流、国家控制单元等用语解释的规定。
 
　　此外，根据常委会组成人员的意见，还对草案部分文字表述进行了修改，对条款顺序作了相应调整，由原来的七十六条修改为现在的九十七条。
 
　　法制委员会已按上述意见提出了《甘肃省黄河流域生态保护条例（草案二次审议稿）》。
 
　　草案二次审议稿和以上报告是否妥当,请审议。