关于《甘肃省黄河流域生态保护条例(草案)》的说明

 
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
 
　　我受省人民政府委托，现就《甘肃省黄河流域生态保护条例(草案)》 (以下简称《条例 (草案)》)有关情况，作如下说明。
 
　　一、立法的必要性
 
　　近年来，我省根据党中央、国务院关于黄河流域生态保护和高质量发展决策部署，制定了规划、意见、实施方案等政策性文件，但还没有一部从立法层面专门规定黄河流域生态保护和高质量发展的地方性法规，各项工作和措施亟需进一步明确、规范。
 
　　(一)《条例 (草案)》是深入贯彻落实习近平生态文明思想和党中央决策部署的重要举措。习近平生态文明思想高屋建瓴地提出了新时代推进生态文明建设的原则和要求、途径和举措等一系列重大问题，为加强社会主义生态文明建设提供了根本遵循。2019年９月18日，习近平总书记在郑州主持召开了黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，第一次将黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家重大战略。在此之前，习近平总书记视察甘肃时指出，甘肃是黄河流域重要的水源涵养区和补给区，要首先担负起黄河上游生态修复、水土保持和污染防治的重任。制定《条例 (草案)》对于深入贯彻践行习近平生态文明思想，贯彻落实习近平总书记对甘肃重要指示精神，将生态生产生活相结合，把谋划长远与干在当前相统一，坚决推动黄河国家战略在甘肃落地见效，以良好生态促进高质量发展，具有十分重要的意义。
 
　　(二)《条例 (草案)》是统筹推进甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展的重要法治保障。党的十八大以来，国家在生态环境领域出台了不少法律法规、行政规章，我省也及时对现行地方法性规进行了修订完善，但缺少专门规范黄河流域生态保护和高质量发展的地方性法规。省委书记、省人大常委会主任尹弘在审议省人大常委会2022年度立法计划时提出，要系统策划、有的放矢、重点突出，根据我省位于黄河流域上游的特点，结合省情，加强地方立法，出台一部关于黄河流域生态保护的地方性法规，为实现黄河长治久安提供有力法律依据。《条例 (草案)》立足黄河流域系统性、整体性制度安排，结合我省黄河流域生态保护实际，以增强我省黄河流域生态保护的系统性、整体性、协同性为出发点，以推动我省黄河流域高质量发展为目标，作出制度体系设计和具体措施规范要求，将为持续有效推进我省黄河流域高水平保护和高质量发展奠定法治基础。
 
　　(三)《条例 (草案)》是着力解决甘肃省黄河流域生态保护特殊突出问题的迫切需要。我省作为欠发达地区，发展不平衡不充分问题尤为突出，沿黄流域生态基础总体脆弱，水资源制约较为明显，发展短板亟待补齐，制定《条例 (草案)》，有利于运用法治思维和法治方式解决我省黄河流域生态保护和高质量发展面临的国土空间优化布局、水资源集约节约利用、提升水源涵养和水土保持能力等方面突出问题，科学利用好珍贵的黄河水资源，推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水保障和全社会节水行动，在保护中实现转型发展，在发展中更好保护生态，走出一条生态脆弱地区高质量发展的新路子。
 
　　二、起草的过程
 
　　根据省人大常委会办公厅、省政府办公厅 《关于印发〈甘肃省黄河流域生态保护条例〉立法工作方案的通知》 (甘人大常办发〔2022〕27号)安排，省生态环境厅严把时限要求，有序组织开展《条例 (草案)》立法任务。
 
　　(一)强化指导督促。编制期间，省人大常委会陈克恭副主任两次听取编制进展情况，同意时任副省长刘长根同志关于  《条例 (草案)》中增加高质量发展章节和有针对性制定流域管控治理措施的意见，提出时间服从质量的具体工作要求。刘长根同志三次主持 《条例 (草案)》立法专题会议，研究确定编制思路和解决重难点问题，并提出具体修改意见。５月13日，《条例 (草案)》立法专责小组召开双组长会议，全面研究了《条例 (草案)》内容，明确了改进方向和内容。省生态环境厅均第一时间组织专家团队，认真进行学习领会、把握要义，在具体工作和编制内容中全面予以落实。
 
　　(二)加强组织协调。2月22日，省人大常委会召开本年度立法工作会议后，省生态环境厅迅速启动立法工作，经商请省人大相关部门同意，３月４日，研究制定了厅 《条例 (草案)》立法工作实施方案，明确厅党组负总责，成立了分管负责人具体负责，业务处室参与的立法专班，同时在省内高校选定西北师范大学法学院作为专家团队，全力推进立法工作。４月，在完成《条例 (草案)》初稿的基础上，确定立法拟解决问题后，邀请省人大全程参与，协调省发展改革委、省水利厅、省司法厅、省工信厅、省财政厅、省自然资源厅、省住建厅、省农业农村厅、省林草局９家省直部门，分两组对沿黄７市州和兰州新区进行了针对性调研，收集意见建议187条。５月20日，邀请中科院西北生态环境资源研究院、兰州大学、甘肃农业大学及相关省直部门，研讨了 《条例 (草案)》生态修复治理区划的问题，专家一致认为分区科学合理，符合甘肃实际。
 
　　(三)广泛征求意见。３月11日，分别组织９个省直部门和厅内相关处室与专家团队共同召开立法工作座谈会，商定了 《条例 (草案)》编制思路和重点。３月17日，确定了 《条例 (草案)》省内立法调研提纲，确定了调研重点、内容、时间安排和后续需提供资料清单，采取书面调研方式，收集汇总了各单位意见建议，形成了 《条例 (草案)》编制内容。３月31日，第三次征求各单位意见建议，４月６日，完成《条例 (草案)》初稿。之后在现场调研基础上，５月６日，甄别采纳各地意见完成《条例 (草案)》第四稿。５月13日，立法专责小组会议后，再次修改形成《条例 (草案)》第五稿。５月20日，按照刘长根同志修改意见，进一步完善形成了 《条例 (草案)》送审稿，并通过厅务会、厅党组会审议。
 
　　(四)开展审查论证。根据省政府领导的批办意见和工作要求，省司法厅对省生态环境厅提请审议的《甘肃省黄河流域生态保护条例 (草案送审稿)》进行了审查、论证、修改。在省司法厅门户网站向社会公开征求意见建议，书面征求14个市州政府和省发展改革委、省水利厅、省工信厅、省财政厅、省自然资源厅、省住建厅、省农业农村厅、省林草局等有关部门意见建议。同时，省司法厅邀请水利部黄河委员会参与黄河保护法立法的专家和兰州大学、北京林业大学从事黄河流域生态保护和高质量研究的权威专家组建立法审查团队，为《条例 (草案)》审查修改提供指导帮助，确保立法文本高质量、高起点。《中华人民共和国黄河保护法》出台后，省司法厅及时召开论证会，根据专家反馈的论证意见，会同省生态环境厅对《条例 (草案)》进行反复研究修改，同时充分吸收采纳省人大常委会有关工委的意见建议形成 《条例 (草案)》，经11月14日、11月18日十三届省政府第190次常务会议、省委常委会会议审议，形成了目前的《条例 (草案)》。
 
　　三、需要说明的主要问题
 
　　《条例 (草案)》共９章76条，聚焦规划与管控、生态保护与修复、水资源利用与管理、污染防治、促进高质量发展、保障与监督和法律责任，明确了甘肃省黄河流域生态保护基本原则、责任主体和基本制度规范。
 
　　(一)明确了生态保护与修复的主要措施和重点区域。根据省委、省政府印发的《甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展规划》中“构建黄河上游生态保护 ‘一带四区多点’空间布局”要求，有针对性的提出甘南黄河上游水源涵养区、祁连山水源涵养区、陇中陇东黄土高原水土保持区、中部沿黄生态环境综合治理区的保护与修复。另外，对重要水源涵养区生态保护与修复、综合治理区治理与修复、自然保护地生态修复也进行了规定。
 
　　(二)明确了水资源保护与管理规范。落实把水资源作为最大刚性约束条件的要求，实施最严格的水资源管理制度，加强取用水总量和消耗强度控制。《条例 (草案)》规定了水资源优化配置及论证、用水定额管理水量分配、取用水总量和水位控制指标、水资源超载治理、取水许可及水资源有偿使用制度、行业节水、非常规水资源综合利用、河道采砂和水库管理等制度措施。
 
　　(三)明确了建立健全污染防治规划。为了实现水、土壤、大气、固体废弃物、放射性物质等一体化协同治理的目标，依据国家相关污染防治法律法规，《条例 (草案)》明确了省人民政府生态环境主管部门和市 (州)、县 (市、区)人民政府分别制定本行政区域黄河流域污染防治规划或污染防治计划和方案的职责，为加强我省工业污染、城镇生活污染、农业面源污染和尾矿库污染等方面的综合治理奠定坚实基础。
 
　　(四)明确了我省黄河流域高质量发展的总体要求和具体规定。依据《中华人民共和国黄河保护法》，按照《甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展规划》中“坚持生态优先、绿色发展原则，优化产业结构和布局、推动传统工业向绿色化和数字化转型、积极发展现代农业、提高对外开放水平，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式，打造特色鲜明的高质量发展体系”的要求，《条例 (草案)》分别从产业结构和布局、绿色发展和循环经济、能源高效利用、碳达峰碳中和、发展现代农业、城乡融合、乡村振兴、新型基础设施建设、对外开放等方面进行了具体规定。
 
　　(五)明确了生态保护补偿制度。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》《财政部、环境保护部、发展改革委、水利部关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》等文件精神，《条例 (草案)》规定了我省建立健全黄河流域生态保护补偿制度，列举生态保护补偿方式，对江河源头区等重点区域全面开展生态补偿，在黄河干流等重要区域探索开展水质水量横向生态补偿工作。
 
　　(六)明确了协同保护机制。根据中共中央、国务院 《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》等文件精神，《条例 (草案)》规定黄河流域实施协同保护机制，从建立健全议事协调、联合会商和应急联动等机制，加强黄河流域上下游生态环境省级监督执法协同工作以及完善行政执法和刑事司法衔接工作三个方面，系统构建协同保护机制，有力保障依法依规、平稳有序开展黄河流域生态保护和高质量发展工作。
 
　　(七)明确了相关法律责任。《条例 (草案)》对工作部门及工作人员责任、危害流域安全责任和生态环境损害修复责任做了重点强调。为了实现与现行法律、法规的有效衔接，设置了法律责任兜底条款。以上说明及《条例 (草案)》，请审议。