甘肃省人民代表大会常务委员会法制工作委员会 关于省十三届人大以来暨2022年备案审查工作情况的报告

 
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　现将省十三届人大以来暨2022年备案审查工作情况报告如下，请审议。
 
　　对规范性文件进行备案审查是宪法法律赋予地方各级人大常委会的一项重要职权，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的一项重要工作。我国宪法和立法法、监督法、地方组织法等法律都有关于备案审查方面的规定。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，就加强备案审查工作作出一系列决策部署，党的十八届三中全会和四中全会、十九届二中全会、中央全面依法治国工作会议、中央人大工作会议和党中央有关文件都提出了明确的任务要求。党的二十大报告强调，完善和加强备案审查制度。省十三届人大以来，规范性文件备案审查工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，认真贯彻落实中央人大工作会议精神和党中央、全国人大常委会及省委关于加强和改进规范性文件备案审查工作的部署，围绕贯彻“有件必备、有备必审、有错必纠”的总要求，不断加强制度能力建设，拓展备案审查范围，丰富审查方式方法，工作质量不断提升。经过持续努力，备案审查工作全面开展、扎实推进，逐步实现显性化、制度化、常态化，不断取得新进展新成效。
 
　　一、省十三届人大常委会备案审查工作取得的成效
 
　　（一）落实有件必备。依照《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，省政府、省监委、省高级人民法院、省人民检察院制定的相关规范性文件和14个市（州）人大常委会的决议决定、市（州）人民政府制定的规章，应当在公布之日起三十日内按照法定程序报省人大常委会备案。报送省人大常委会备案的规范性文件，由法工委负责接收、登记，并进行形式审查后，根据其内容分送相关专门委员会或者常委会工作机构审查。2018年以来，省人大常委会共收到报送备案的各类规范性文件537件。其中，省政府规章22件、规范性文件433件；市（州）人大常委会决议决定等规范性文件29件；市（州）政府规章53件。总体来看，各报备机关能够严格依照有关法律法规规定，及时规范报备，自觉接受监督。五年来，共收到公民、组织提出的审查建议3件，均按规定分送省人大有关专门委员会或者移送有关国家机关进行审查，研究提出意见，并及时向建议人予以书面答复。
 
　　与此同时，按照全国人大常委会《法规、司法解释备案审查工作办法》规定的时限和格式要求，及时向全国人大常委会和国务院备案审查信息平台报送备案我省有立法权的人大及其常委会2018年以来制定、修改和废止的地方性法规、法规性决定、自治条例和单行条例270件。
 
　　（二）落实有备必审。五年来，在省人大常委会领导下，省人大各专门委员会和常委会有关工作机构按照法律法规的规定和备案审查工作制度要求，不断加大审查工作力度，依法对报送备案的各类规范性文件开展主动审查，实现“有备必审”。一是认真开展主动审查。在具体审查工作中，省人大各专门委员会和常委会有关工作机构认真遵照规范性文件制定主体法定性，制定程序合法性，文件内容规范性、普遍约束性、反复适用性等具体要求，对标对表党中央决策部署、对标对表上位法和国家有关政策规定，突出合法性、适当性等审查标准，依职权主动开展审查，不放过任何细节和违法问题。二是推动开展交叉互审。每一件报送备案的规范性文件，法工委在分送相关专门委员会审查的同时同步开展审查。相关专门委员会认真调研、论证并深入研究后，提出审查意见，法制委、法工委根据相关专门委员会的审查意见进一步研究论证，全面了解相关情况，综合提出处理建议。三是借助外力进行审查。对审查中发现的疑难问题以及一些专业性较强的规范性文件，法制委、法工委和相关专门委员会通过咨询立法顾问，召开专家论证会，聘请法学专家、律师等法律工作者参与审查，在充分听取专家学者的审查意见后予以研究解决。
 
　　（三）落实有错必纠。针对省人大相关专门委员会和常委会工作机构审查发现规范性文件中存在的与上位法规定相抵触、不一致或者明显不适当、不合理等相关问题，法制委、法工委在认真审查的基础上，根据具体情况召开部门沟通会、专家论证会等进行研究，积极稳妥作出处理，对需要进行纠正的规范性文件，及时提出审查研究意见，督促有关制定机关进行修改完善或者适时废止。2018年以来，对审查中发现问题的6件规范性文件，综合运用沟通、书面形式询问等多种方式，督促制定机关研究处理，保障了宪法法律在本省有效实施，维护了公民、法人和其他组织的合法权益。例如，针对规范性文件中存在限制公民、法人权利，增设公民、法人义务的规定，法工委和相关专门委员会审查研究后，将审查意见转给政府相关部门，政府相关部门研究后认为，规范性文件确实存在问题，按照审查意见对规范性文件中涉及减损公民、法人权利，增加公民、法人义务的规定进行了修改。再如，针对规范性文件中的相关规定与国家法律法规等上位法规定不一致的问题，法工委和相关专门委员会审查研究后，将审查意见转给规范性文件制定机关，制定机关认真研究后对照相关上位法对不一致的规定进行了修改。另外，按照全国人大常委会法工委关于开展备案审查案例交流的通知要求，研究梳理报送了我省各级人大常委会备案审查工作中的7个纠错案例，被全国人大常委会法工委选为典型案例予以刊发交流。
 
　　（四）加强备案审查制度建设。坚持把制度建设作为推进备案审查工作规范化的重要抓手，不断健全完善制度体系。一是全面修订备案审查地方性法规。认真贯彻落实立法法、监督法以及《法治中国建设规划（2020－2025）》《法规、司法解释备案审查工作办法》，结合我省实际，2021年对2008年制定、2015年修正的《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》进行了全面修订，进一步扩展了备案审查范围（将“一委两院”的相关规范性文件纳入备案审查范围）、明确了部门职责分工、细化了审查标准、规范了审查程序、丰富了审查方式，为全省各级人大常委会加强备案审查工作提供了制度保障。二是建立健全备案审查工作报告制度。推进落实备案审查工作情况报告制度，从2018年开始连续五年向省人大常委会报告备案审查工作情况。同时，积极督促14个市（州）人大常委会和86个县（市、区）人大常委会全面落实备案审查工作情况报告制度。截至目前，全省所有市（州）和县级人大常委会都建立了此项制度，常态化报告备案审查工作情况。三是细化完善备案审查工作流程。主动适应备案审查工作新形势新任务新要求，认真梳理总结近年来备案审查工作的实践经验，按照新修订的《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，研究制定规范性文件备案审查工作流程图，进一步细化了各环节工作流程，促进备案审查工作规范化开展。四是推动建立备案审查衔接联动机制。探索建立与同级“一府一委两院”备案审查机构横向、省市县三级人大常委会纵向的备案审查衔接联动机制，加强协作配合，形成工作合力，提高备案审查工作成效。
 
　　（五）加强备案审查能力建设。聚焦能力提升，推动备案审查工作开创新局面。一是持续推进备案审查信息化建设。2019年，在省人大常委会办公厅和各专门委员会的通力配合下，我省规范性文件备案审查信息平台正式建成运行，实现了规范性文件网上报备、审查和备案的功能。14个市（州）人大常委会也都建成并开通运行了包含文件报备、备案管理和智能审查等功能的备案审查信息平台。2022年，按照全国人大常委会法工委要求和省人大常委会的工作安排，积极推进省级法规规章规范性文件数据库建设工作，拟将全省各级各类规范性文件纳入数据库，逐步实现对所有规范性文件的监督全覆盖。二是着力提升备案审查工作能力。通过举办立法工作培训、备案审查工作专题培训等方式，组织对省、市（州）人大常委会及有关部门从事备案审查的工作人员进行培训，重点围绕备案审查制度建设、业务能力提升、备案审查工作中需要把握的重点难点问题等进行专题辅导，深入讨论交流，形成工作共识，促进全省备案审查工作能力提升。三是积极借助“外脑”。为充分发挥专家学者的智囊作用，促进提高备案审查工作水平，2019年法工委与甘肃政法大学合作成立甘肃省规范性文件备案审查研究中心，协同开展备案审查理论研究和实务工作，是全国第二家开展此项工作的省份。中心成立以来，已经对70多件政府规章、规范性文件等进行了研究，提出了许多有价值的意见建议。四是加强对市、县人大常委会备案审查工作的联系指导。每年均按照工作安排赴有关市（州）及所属部分县（区）开展备案审查工作调研，了解相关情况，交流工作信息，加强业务指导，以此推动提升全省备案审查工作整体水平。
 
　　二、开展地方性法规清理工作情况
 
　　开展地方性法规、规章和其他规范性文件清理是备案审查工作的重要内容之一。2018年以来，按照全国人大常委会、省委部署和省人大常委会安排，省人大法制委、常委会法工委与各专门委员会、常委会有关工作机构密切配合，组织开展了1次地方性法规全面清理和12次专项清理，共清理发现需要修改或者废止的省级法规113件，截至2022年底已修改、废止100件，其余已列入省人大常委会2023年度立法计划正在开展相关工作。同时，探索建立地方性法规清理长效机制，形成甘肃特色鲜明的经验做法。这项工作先后在第二十七次、第二十八次全国地方立法工作座谈会等会议上4次得到全国人大常委会领导的表扬和肯定。
 
　　（一）主动适应新形势新要求，深入开展全面清理。为了认真学习贯彻习近平法治思想，落实中央全面依法治国工作会议和全国地方立法工作座谈会议精神，经省人大常委会主任会议研究决定，2020年12月至2021年4月，组织力量对截至2020年12月底有效的174件省级法规进行了全面清理，确保党的路线方针政策和重大决策部署在我省地方立法工作中得到全面贯彻落实。一是加强组织协调。认真研究起草清理工作方案，向各市（州）、自治县人大常委会和省人大常委会各工作部门印发《关于对我省地方性法规、自治条例和单行条例再次进行全面清理的通知》（甘人大常办发〔2020〕82号），明确清理任务和目标、靠实清理工作责任，要求组织专门工作力量，一件一件清、一条一条过，确保清理全覆盖。二是突出清理重点。紧紧围绕贯彻落实党中央决策部署，紧跟国家相关法律法规修改和政策调整步伐，重点从与宪法、法律和行政法规规定不一致或者法律、行政法规修改、废止后需要进行修改的；因机构改革涉及机构名称变化和职能调整的；调整对象或者主要规范事项发生重大变化的；市（州）地方性法规与省级地方性法规、省政府规章之间对同一事项规定不一致或者不衔接的；与国家现行政策不一致、不适应的；其他需要清理的情形等六个方面开展，增强清理工作针对性。三是密切协同配合。为了增强清理工作实效，此次清理由省人大常委会各工作机构负责对对口联系的政府部门（单位）所起草的相关法规进行研究，提出清理意见。省人大各专门委员会、常委会各工作机构高度重视，认真研究部署，积极推进落实，与对口联系的政府部门（单位）充分衔接沟通，对其所负责清理的法规逐件研究，提出了清理意见。法制委、法工委对各方面反馈的清理意见进行汇总梳理，多次召开会议进行研究；对个别问题清单不清晰、清理意见不一致的，与有关方面反复沟通，予以补充完善，达成一致意见。四是分门别类提出处理建议。对清理发现因上位法修改、机构改革和“放管服”改革相关部门名称职能变化、国家现行政策调整等原因需作修改的地方性法规，形成《省级地方性法规全面清理情况表》，分门别类逐件列出问题清单、提出处理建议。经清理，发现需要修改或者废止的省级法规49件，建议全部列入了省人大常委会立法计划，目前已修改33件、废止4件。
 
　　（二）围绕大局聚焦重点，扎实开展专项清理。按照全国人大常委会的工作安排，先后开展涉及生态环保、食品药品、野生动物保护、民法典涉及法规、行政处罚、计划生育等内容的法规、规章和其他规范性文件专项清理9次。同时，认真落实省委工作安排，自主开展涉及民营经济、营商环境、碳达峰碳中和内容的法规、规章和规范性文件专项清理3次。为做好每一次法规清理工作，法制委、法工委认真研究起草工作方案、拟定清理重点内容，按要求逐件梳理研究清理意见，确保清理工作实效。历次专项清理共发现需要修改或者废止的省级地方性法规64件，建议全部列入了省人大常委会立法计划，目前已修改40件、废止23件。同时对清理出的市（州）地方性法规、自治条例、单行条例、政府规章和其他规范性文件，提醒和督促政府相关部门和市（州）、自治县人大常委会依法稳慎做好修改或者废止工作。
 
　　（三）创新建立法规动态清理长效机制，坚决维护国家法治统一。认真梳理总结我省地方性法规清理工作经验做法，于2021年在全国率先出台《甘肃省地方性法规动态清理办法》，使法规清理工作走上了规范化、常态化轨道。《办法》规定了“谁起草谁清理、谁实施谁清理”的原则，对相关单位清理责任作出规范，明确法律、行政法规自公布之日起，相关法规的起草或者实施部门（单位）应当在两个月内提出清理报告；还明确了对法规提出修改、废止建议的九种具体情形等。同时，认真落实《办法》规定，通过提出动态清理提醒函等方式，督促相关部门落实法规动态清理工作要求。《办法》出台以来，已对4件法规进行了动态清理，发出督促提醒函2份。
 
　　三、2022年备案审查工作总体情况
 
　　2022年，紧紧围绕打基础、管长远工作目标，不断加强备案审查制度和能力建设，努力提高备案审查工作质量。一年来，共收到按照法定程序向省人大常委会报送备案的各类规范性文件93件。其中，省政府规章1件，其他规范性文件79件；市州人大常委会决议决定6件；市州政府规章7件。对个别未按规定进行报备的机关，法工委采取核对目录、沟通协调等方式予以提醒和督促。对接收登记的各类规范性文件，按照《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》的要求，在进行形式审查的基础上，及时分送有关专门委员会和常委会有关工作机构依职权主动进行审查。对公民提出的1件审查建议，经认真研究后及时移送具有审查权的机关进行处理。同时，按照《法规、司法解释备案审查工作办法》规定的时限和格式要求，及时向全国人大常委会和国务院备案审查信息平台报送备案我省有立法权的人大及其常委会制定、修改、废止的地方性法规、法规性决定和单行条例78件。
 
　　按照全国人大常委会和省委的安排部署，先后开展了3次涉及生育保险、享受正常生育假、生育津贴发放的不当限制，“水能资源开发利用权”有偿出让制度，碳达峰碳中和等内容的法规专项清理，按时向相关部门报送了法规专项清理工作报告。
 
　　2021年修订《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》时，重点将“一委两院”规范性文件纳入全省备案审查范围。工作中，主动加强与省监察委员会、省高级人民法院、省人民检察院的协调沟通，推进“一委两院”相关规范性文件报备工作。积极做好与省政府办公厅、省司法厅、市（州）人大常委会等单位备案审查工作机构，以及省监委、省高级人民法院、省人民检察院有关业务机构之间的沟通协作，通过规范报备内容、协调审查标准、征求意见、业务交流等方式，推动建立一套协同各方、便于操作的备案审查工作衔接联动机制，促进备案审查工作更加规范高效。同时，对市县两级人大常委会备案审查工作进行业务指导，督促县（市、区）人大常委会认真落实备案审查工作情况报告制度。
 
　　2022年是省十三届人大常委会依法履职、开展工作的第五年。法制委、法工委对过去五年的备案审查工作进行了回顾总结，作为直接从事和承担这项工作的机构，我们的工作体会：一是必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，确保备案审查工作正确政治方向；二是必须坚持党的全面领导，服务中心、大局，全面贯彻党的路线方针政策、党中央决策部署和省委工作安排，确保各类规范性文件与党中央精神、省委安排保持一致，与宪法、法律、行政法规及本省地方性法规不抵触；三是必须坚持以人民为中心，贯彻全过程人民民主重大理念和实践要求，努力做到民有所呼、我有所应，切实维护群众合法权益；四是必须坚持宪法法律至上，坚决纠正违法的规范性文件，切实维护国家法治统一、尊严、权威。这些体会深化了我们对备案审查工作功能、特点、规律的认识，应当长期坚持并在实践中不断丰富发展。
 
　　在回顾总结成绩的同时，我们感到工作中还存在一些差距和不足，主要表现在：备案审查理论研究和宣传工作需要进一步加强；对一些重点难点问题的思考研究还不够深入；对审查中发现问题的妥善处理上还需要积极探索；新时代对备案审查工作提出了新的更高要求，如何更好发挥各方面的积极性，从队伍建设到工作水平上都有新的提升，还需要深入的思考和研究。
 
　　四、2023年工作打算
 
　　2023年，规范性文件备案审查工作将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想为指导，全面贯彻党的二十大精神和中央人大工作会议、省委人大工作会议精神，积极践行全过程人民民主理念，认真落实党中央、全国人大常委会和省委关于备案审查工作的部署要求，进一步强化备案审查制度和能力建设，持续加大工作力度，推动我省备案审查工作争先进位，努力迈入全国第一方阵。
 
　　（一）围绕营造法治化营商环境开展专项审查。围绕落实全省优化营商环境攻坚突破年行动，对报送备案的涉及营商环境、民营经济发展等关系公众切身利益的规范性文件开展专项审查。对不符合、不衔接营商环境法律、法规和国家及本省有关政策的规定依法予以纠正，以法治保障营商环境不断优化。
 
　　（二）着力提升备案审查工作质量。进一步完善备案审查工作机制，加强对报送备案规范性文件的主动审查，特别是加大对人民群众反映集中、直接涉及公民权利义务等方面规范性文件的审查力度，彰显备案审查制度刚性，认真做好公民、组织提出审查建议的研究、处理和反馈工作，做到件件有登记、件件有研究、件件有反馈，努力使备案审查成为发展全过程人民民主的生动实践。
 
　　（三）持续强化备案审查能力建设。紧扣“抓学习促提升，抓执行促落实，抓效能促发展”目标，举办全省规范性文件备案审查实务培训班，对省、市两级人大常委会和“一府一委两院”相关部门备案审查工作人员进行业务培训，不断提升工作人员能力素质。加强与备案审查理论研究机构的协作交流，通过会议、座谈、论证等多种形式，深入开展相关问题研究，发挥好专家学者在备案审查工作中的智囊作用。加大宣传工作力度，讲好备案审查故事。
 
　　（四）推动落实备案审查范围和工作报告全覆盖。在推动落实省级规范性文件备案审查范围全覆盖的同时，进一步督促市、县两级人大常委会认真落实将同级监察委员会、人民法院、人民检察院的相关规范性文件纳入备案审查范围的要求。健全县级以上人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告制度。
 
　　（五）健全完善地方性法规动态清理长效机制。按照全国人大常委会部署要求，对标黄河保护法，对涉及黄河流域保护的法规、规章和规范性文件开展集中清理。严格按照《甘肃省地方性法规动态清理办法》要求，紧盯国家立法修法进程，通过电话沟通、发函提醒等方式，督促做好省级地方性法规动态清理工作，巩固清理成果。
 
　　（六）稳步提升备案审查信息化水平。按要求全力做好甘肃省法规规章规范性文件数据库建设工作，将全省各级人大、政府、监委、法院、检察院等主体制定的涉及公民、法人、其他组织权利义务的规范性文件全部纳入收录范围，力争年底前建成数据库并逐步向公众展示开放。进一步优化完善备案审查信息平台，提高报备效率。开通审查建议网络受理平台，实现公民通过网络一键提交审查建议。
 
　　（七）进一步加强对市县人大备案审查工作的联系指导。通过召开座谈会、实地调研等形式，加强与市（州）、县（市、区）备案审查机构的沟通联系，深化工作协同，推动提升各级人大常委会备案审查工作质量。总结近年来实践经验和好的做法，开展备案审查案例交流，探索建立运用备案审查典型案例推动工作制度。