甘肃省人民检察院关于全省公益诉讼检察工作情况的报告

 
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　根据会议安排，我代表省人民检察院报告全省公益诉讼检察工作情况，请予审议。
 
　　建立检察机关提起公益诉讼制度,是党中央在全面推进依法治国背景下作出的一项重大改革决策部署。2017年，民事诉讼法、行政诉讼法修改，正式以立法形式确立了检察机关提起公益诉讼的制度。2019年10月，党的十九届四中全会提出拓展公益诉讼案件范围，为公益诉讼制度开启了新的篇章。省委、省人大、省政府、省政协对公益诉讼工作高度重视。2018年10月，省委办公厅、省政府办公厅制定《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》（以下简称《意见》），对全省公益诉讼检察工作深入开展给予有力指导。2020年7月，省人大常委会审议通过《甘肃省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》（以下简称《决定》），将公益诉讼工作中积累的实践经验和好的做法以法规形式固化，为我省公益诉讼检察工作持续创新发展提供了地方立法保障。《意见》《决定》出台后，省检察院通过党组会、检委会、理论研讨会、专家讲授等多种方式深入学习、深刻领会，对落实、执行作出具体安排，提出明确要求。截至目前，全省有12个市（州）、50个县（区）党委政府出台支持检察公益诉讼工作的意见。11个市（州）党委、人大常委会主要领导作出批示，13个市（州）人大常委会专题审议了检察机关公益诉讼工作。
 
　　自2017年公益诉讼检察工作全面推开以来，在省委和最高检的坚强领导下，在省人大及其常委会的有力监督下，在各级政府机关、其他司法机关以及社会各界的协作配合下，全省检察机关以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，忠实履行宪法法律赋予的法律监督职责，紧盯公益损害突出问题，聚焦重点领域，依法能动履行“公共利益代表”神圣职责，各项工作取得阶段性成果。全省检察机关共立案公益诉讼案件13136件，发出检察建议10826件，起诉756件。省检察院直接办理公益诉讼案件6件。16件案件被最高检评为全国典型案例，“携手清四乱保护母亲河”“食药安全”“生态环保”等领域工作先后在全国性会议上作了交流发言。
 
　　一、公益诉讼检察工作开展情况
 
　　全省检察机关准确理解、全面领会公益诉讼立法精神，树牢法治思维、系统观念，坚持“抓重点、育亮点、调结构、提质效、拓领域”工作思路，积极稳妥推进公益诉讼检察工作，公益诉讼立案数、检察建议数和起诉数年均上升比率分别为29.2%、31.8%和22.9%。
 
　　（一）服务中心大局，发挥公益诉讼检察保护职能。紧紧围绕全省经济社会发展大局，紧盯公益保护突出问题，不断加大办案力度，有效发挥了法律监督职能作用。
 
　　一是积极办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件。主动服务“生态立省”战略实施，将“生态环境司法保护”作为全省检察机关服务中心大局六项重点工作之一强力推进，着力打造生态环境检察公益诉讼亮点品牌。2017年以来，共立案生态环境和资源保护领域公益诉讼案件8107件，占立案总数的61.2%，发出检察建议6898件，起诉590件，通过办案督促治理被污染、损毁的耕地、湿地、林地、草原等4.7万亩，督促清理固体废物、生活垃圾等38万吨。发布《甘肃省检察机关生态环境司法保护工作白皮书》，评选典型案例43件。2021年，对最高检和省直相关部门移交的219件生态环保督察线索进行审查后，省检察院立案1件，各地区立案62件，发出检察建议46件，起诉2件，促进问题整改到位。
 
　　合力守护黄河流域生态环境。主动融入黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，服务保障省委、省政府《甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展规划》实施。与黄河水利委员会黄河上中游管理局、省发改委、省自然资源厅等部门会签《关于建立服务保障甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展检行协作配合机制的意见》，共同抓好大保护，协同推进大治理，为黄河流域生态保护和高质量发展提供有力检察保障。联合省水利厅部署开展“携手清四乱保护母亲河”专项行动，助力黄河流域“四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）问题有效解决。省委、省政府主要领导分别作出批示，要求用法律手段解决“四乱”问题，为甘肃绿色崛起提供新的支撑。专项行动期间，共发现涉河湖公益诉讼案件线索2018件，立案1566件，发出检察建议1400件，起诉28件。省检察院主动与省河长办沟通对接，将公益诉讼纳入“河长制”工作，推动黄河流域生态环境司法保护制度化、常态化。定西市岷县检察院办理的“慕丽水岸”茶楼影响行洪安全案，入选最高检专项行动公益诉讼十大典型案例。天水市张家川县检察院办理的汪某勇等7人向黄河支流偷排化工染料污染环境案，入选全国检察机关服务保障黄河流域生态保护和高质量发展典型案例，央视财经频道“经济半小时”栏目进行了专题报道。
 
　　有效助力祁连山生态整治。部署开展“祁连山自然保护区生态环境问题”专项监督活动，组织张掖、武威、酒泉、林区检察机关对生态环保督察反馈问题开展“回头看”。依法惩治破坏生态环境及野生动物资源行为，共梳理公益诉讼案件线索128件，立案98件，发出检察建议96件，起诉21件，督促恢复退耕还林土地550余亩，完成植被补植补种3.8万余株。张掖市检察院对当地群众祭祖毁林开展专项调研后，建议林草部门加强护林防火，督促侵权人恢复受损林地。祁连山林区检察院办理的谢某某祭祖失火致祁连山自然保护区林草资源受损公益诉讼案，在侵权人无力承担生态修复费用的背景下，从《民法典》绿色原则出发，探索提出由侵权人承担两年的林木修复管护责任，工作做法被央视《今日说法》栏目报道宣传。
 
　　二是积极办理食品药品安全领域公益诉讼案件。坚决贯彻落实习近平总书记关于食品药品“四个最严”要求，服务“健康中国”战略实施，通过开展“保障千家万户舌尖上的安全”等专项监督活动，推进市、县两级检察院每年度办理食品药品安全领域公益诉讼案件全覆盖。共立案食药领域公益诉讼案件1733件，发出检察建议1219件，起诉99件。紧盯农贸市场食品安全，酒泉市肃州区检察院针对已经检测为不合格的蔬菜又重新流向市场的问题，向相关行政机关发出检察建议，督促有关行政机关开展专项整治，健全不合格农产品销毁机制，推动农贸市场、种植大户与有机肥生产企业签订尾菜处理协议，一揽子解决了农残超标退市蔬菜及田间尾菜无害化处理的问题。紧盯食品加工环节安全，嘉峪关市检察院针对在酿皮生产加工过程中添加有毒有害物质的行为，提起民事公益诉讼，要求侵权人承担十倍的惩罚性赔偿金，通过提高违法成本，让违法者“痛到不敢再犯”，震慑警示潜在的违法行为。紧盯饮用水安全，金昌市金川区检察院对社区直饮水监管不到位问题发出检察建议，行政机关积极整改，邀请检察人员参与整改约谈会和培训会，对经营者进行食品安全知识宣讲，对130余台社区直饮机进行了更换和维护。紧盯网络配餐安全，张掖、定西、甘南等检察机关向市场监督管理部门发出检察建议，督促对网络餐饮经营者所使用的食品容器、餐具和包装材料等开展专项检查，相关单位采纳建议，对经营者进行约谈教育，签订《食品安全协议》2364份，建立各类台账报表423份，有效规范了网络配送餐行为。公益监督助力抗“疫”，在新冠肺炎疫情防控工作中，围绕医疗废弃物处置、生鲜食品检验检疫等，发出检察建议47件。天水市检察院对销售不符合医疗标准口罩的柴某某提起民事公益诉讼，要求其承担2万元赔偿金，并在媒体上公开赔礼道歉，法院支持检察机关全部诉讼请求，赔偿金缴至财政专户后，全部用于购买防疫物资。
 
　　三是积极办理国有财产保护和国有土地使用权出让领域公益诉讼案件。加强行政事业性收费、政策性奖励补贴、社保金、养老金等专项资金监督,防止国有财产流失。共立案国有财产保护领域案件531件，发出检察建议418件，起诉20件，督促收回人防工程易地建设费、各项补贴资金等国家所有财产和权益价值2.2亿元。白银市会宁县某合作社法定代表人李某某与五家企业串通，虚开发票骗取国家专项补助资金180万元，在对李某某追究刑事责任同时，会宁县检察院从公益监督角度向县税务局发出检察建议，督促对虚开发票行为加强监管，税务部门采纳检察建议，对五家企业分别作出罚款5万元的行政处罚。陇南市检察院部署“养老保险领域”专项监督活动，立案服刑人员违规领取养老金公益诉讼案件26件，挽回国家经济损失18万元。全省检察机关针对非法占用国有土地、拖欠土地出让金、违法储备土地“炒地皮”等问题，共立案124件，发出检察建议106件，起诉6件，督促收回欠缴的国有土地使用权出让金9.1亿元。兰州新区检察院立案监督行政机关向甘肃某教育科技公司等企业催缴土地出让金3.3亿元，行政机关催缴到位后建立工作机制，又依法追缴新拖欠的国有土地使用权出让金10.2亿元。
 
　　四是积极办理英烈权益保护领域公益诉讼案件。认真贯彻英雄烈士保护法，弘扬社会主义核心价值观，通过制发检察建议、诉前磋商等方式保护英雄烈士名誉、荣誉和英烈纪念设施，共办理相关公益诉讼案件113件。加强与军事检察机关的协作配合，结合党史学习教育活动，联合西部战区第二军事检察院制定《关于建立军地检察机关革命文物等红色资源保护检察公益诉讼协作配合机制的意见》。联合省退役军人事务厅开展“英烈纪念设施保护”专项监督活动。兰州市、榆中县两级检察机关针对兴隆山革命烈士陵园墓群、纪念碑等设施自然损毁严重、烈士纪念亭面临垮塌危险等问题，与兰州军事检察院及市、县两级退役军人事务部门座谈磋商，通过上下联动、军地联合，推动相关问题得到有效整治，该案入选退役军人事务部、最高检联合发布的英烈纪念设施保护行政公益诉讼典型案例。今年年初，有网友反映白银市会宁县东山根烈士纪念墓设施简陋，保护管理工作滞后，无法瞻仰、悼念的问题，白银市检察院邀请人大代表、政协委员、人民监督员以及行政机关代表举行听证会后，向会宁县政府提出散葬烈士墓应迁尽迁、集中管护的检察建议，通过法律监督捍卫英烈尊严和权益。
 
　　五是积极稳妥拓展公益诉讼范围。办实、办好《决定》赋权领域案件，共立案2415件，发出检察建议2072件，起诉41件。部署开展“公共安全领域”专项监督活动，消除、防范重大安全隐患和侵害危险，保障经济社会持续健康发展。张掖市检察机关对住宅小区消防通道被占用、消防设施配备不齐全等问题，督促有关部门对168个居民小区、58个经营性公共场所开展拉网式检查，通过联合召开约谈警示会，集中清理消防专用通道，在10个社区、12个小区设立标准化微型消防站，配齐专用消防设备，安全隐患得以排除，让“生命通道”畅通无阻。着力推动涉未成年人公益诉讼案件办理。共立案涉未成年人公益诉讼案件175件，发出检察建议143件，通过与行政机关联合督导、情况通报、完善机制等措施，推动相关部门加强对娱乐场所、宾馆酒店、校园周边、互联网传播、食品烟酒经营等重点领域监管，切实维护未成年人合法权益。平凉市崇信县检察院针对部分商户违规向未成年人售烟问题，向县市场监督管理局和烟草专卖局发出检察建议，相关单位联合开展整治，对向未成年人售烟的经营者行政立案查处，严惩损害未成年人身心健康的行为。
 
　　在新领域探索实践中，我们打造了“文物保护”的亮点特色。全省检察机关认真贯彻习近平总书记在敦煌研究院座谈时的重要讲话精神，结合全省文物资源丰富，文物分布点多线长，但保护工作相对薄弱的状况，省检察院联合省文物局部署开展“国有文物保护”专项监督活动，共摸排国有文物保护案件线索773件，立案731件，发出检察建议637件，起诉8件。省检察院检察长带头办理长城文物保护系列案，对全省14地28处长城遗址保护现状进行了调查，针对长城保护中存在的保护地带未划定、保护措施落实不到位等普遍性问题，向有关市级政府及省直行业主管部门发出检察建议，推动政府投入资金1000余万元，加大对长城保护短板的整改力度，案件办理情况向省委作了专题报告。敦煌市检察院督促保护莫高窟行政公益诉讼案，入选最高检文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例。“文物保护”的做法、成效及案事例被《人民日报》《光明日报》《检察日报》及央视《社会与法》栏目等媒体相继报道。
 
　　（二）坚持理念引领，提升公益诉讼检察监督质效。全省检察机关深刻领悟中国特色社会主义新时代发展新要求，学深悟透力行习近平法治思想，积极践行公益诉讼检察新理念，引领公益诉讼工作创新发展。
 
　　一是坚持“双赢多赢共赢”理念。公益保护是一项系统工程。检察机关与政府部门虽分工不同，但工作目标、追求效果是一致的。行政公益诉讼检察的本质是助推依法行政，是通过督促行政机关依法履行主体责任，共同维护国家利益和社会公共利益，把以人民为中心落到实处。各级检察机关充分运用磋商、听证、检察建议等多种监督方式开展公益诉讼检察工作，做到既依法监督，又协同履职。2017年以来，通过磋商结案582件，公开听证492件，制发检察建议10826件。省检察院领办、庆阳市检察院参与办理的北石窟寺保护案中，为切实推动落实北石窟寺保护工作，省、市两级检察院多次与敦煌研究院、庆阳市西峰区政府、区文旅局、北石窟寺研究所、董志镇政府等部门开展磋商，督促当地政府制定《保护范围界址划定及土地征迁和群众安置方案》，彻底解决了北石窟寺保护范围内有多家住户、保护用地不足等长期存在的问题。
 
　　二是坚持“诉前实现保护公益的目的是最佳司法状态”理念。诉讼不是目的，只是维护公益的手段，解决违法行为不必诉至法庭。诉前检察建议是检察机关履行公益监督职责最主要的监督方式，通过检察建议，督促行政机关自我纠错、依法履职，以“我管”促“都管”，推进多个职能部门综合治理。白银市白银区检察院针对水源地一级保护区内违章建筑长期得不到整改问题，通过“检察听证”厘清四家行政机关各自职责，分别发出检察建议，各行政机关依据各自职责共同整改落实。实践中，我们积极落实《决定》中公开送达、公告等增强检察建议刚性的工作要求，切实增强诉前监督效果，99%以上的公益损害问题在诉前得到妥善解决。
 
　　三是坚持“持续跟进监督”理念。公益受损问题成因复杂，有的问题在整改后见效缓慢，检察机关持续跟进监督很有必要。我们常态化开展公益诉讼“回头看”，通过随机抽查、异地交叉检查、办案系统备案巡查等方式，重点排查口头整改、虚假整改、对整改后反弹回潮等问题，及时跟进督促、评估整改效果，研判起诉的必要性，对公益持续受损符合起诉条件的，坚决提起公益诉讼，切实做好“后半篇文章”。兰州市永登县检察院针对某处27亩耕地资源长期被占用问题，向主管机关发出检察建议，由其责令侵权行为人对受损耕地进行复垦、修复，但行政机关以已经做出行政处罚为由未进行整改，公益仍处于受侵害状态，永登县检察院遂依法提起行政公益诉讼，持续跟进监督，法院判决支持检察机关诉讼请求。
 
　　（三）凝聚保护合力，健全公益诉讼检察工作机制。坚持公益保护系统思维，着眼区域治理与整体保护，强化检察内外协作机制建设，建立健全多方联动、社会参与等工作机制，凝聚公益保护共治合力。
 
　　一是构建各部门协作机制。省检察院与省生态环境厅、自然资源厅、水利厅、林草局等会签协作意见，畅通线索移送，规范案件办理；与省生态环境厅建立生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接协作机制，确定了信息共享、意见磋商、提起诉讼、修复监督等协作内容的工作流程。9个市（州）检察机关与地方政府、行政机关、审判机关等共建了生态修复基地，实行“专业化监督+恢复性司法+社会化治理”工作模式，促进受损生态环境得到及时修复治理。
 
　　二是探索区域协作机制。主动加强与陕西、青海、宁夏、新疆等相邻省（区）检察机关的联系，组织召开西北五地六方检察机关“服务保障‘丝绸之路经济带’（国内西北段）建设加强区域检察协作联席会议”，形成“兰州共识”。与四川省检察院会签长江、黄河上游生态保护跨省际管辖协作办法；与四川、青海法检两院共同召开黄河上游水源涵养区生态保护司法协作会议，共筑黄河上游生态法治保护网。此外，还就渭河、六盘山、秦岭、青藏高原等“大山大河”生态保护，与相邻省（区）检察机关建立了区域司法协作机制，共同解决“上下游不同步、左右岸不同行”的问题，推进区域系统治理。兰州市红古区检察院与青海省海东市民和县检察院建立湟水河生态环境保护跨区域检察协作机制，联合向两地行政主管部门发出检察建议，督促两地主管部门共同清理整治河道内阻碍行洪的“乱占”问题，消除河道安全隐患。
 
　　三是健全案件办理机制。制定下发《关于进一步加强公益诉讼工作的意见》《规范公益诉讼诉前检察建议的通知》等工作文件，对办案原则、调查程序、证据标准等问题予以明确和规范。推动建立由27家检测鉴定机构、468人组成的公益诉讼鉴定机构、技术专家库，着力解决公益诉讼案件鉴定难的问题，推动“先鉴定后收费”。认真落实《人民检察院公益诉讼办案规则》，紧扣案件质量“生命线”，开展案件质量评查570余件，3件公益诉讼案件先后被省委政法委评为年度“十大优质案例”。
 
　　（四）提升专业素能，加强公益诉讼检察队伍建设。以检察机关职能调整和内设机构改革为契机，优化机构设置，充实人员配备，强化软硬件保障，为公益诉讼检察工作高质量发展夯实基础。
 
　　一是设置公益诉讼专门机构。我省被最高检确定为13个公益诉讼试点省份之后，省检察院党组向省委专题报告，积极协调省编办和组织部门，在检察机关新一轮内设机构改革中，省检察院和全省14个市州检察院、1个分院、12个较大的基层检察院单设了公益诉讼检察部门，2个分院和其他基层检察院也都成立专门办案组，为做好公益诉讼检察工作提供了有力组织保障。
 
　　二是注重提升干警业务素能。始终将素能提升放在首位，抓在日常。举办全省集中专题培训班9期，组织参加最高检线上线下业务培训2300余人次。组建全省公益诉讼检察人才库，完善公益诉讼专门人才选拔、培养、使用机制，发挥骨干人才的中坚带动作用。与省内高校共建兰州大学公益诉讼研究中心和甘肃政法大学公益诉讼研究基地，提升公益诉讼理论研究水平。每年度发布典型案例，为一线办案提供参考。
 
　　三是强化软硬件保障。省检察院成立了西北地区首家检察机关生态环境检测实验室，绝大部分基层检察院根据办案需要，配备了无人机、多功能勘验箱、执法记录仪等办案设备，辅助案件调查取证。举办无人机驾驶员培训班，全省有100人取得了由中国民航总局颁发的无人机驾驶员执照，各地区利用无人机辅助办案355件（次）。兰州市检察院建立了全省首个公益诉讼办案指挥中心，“创新大数据研判与衔接平台建设，推进公益诉讼工作机制创新”工作做法被最高检评为首批检察改革典型案例。
 
　　二、存在的问题
 
　　公益诉讼检察工作全面开展以来，全省公益诉讼检察工作整体发展态势良好，但与宪法法律赋予的职责，与人民群众的期盼，与加强新时代检察工作的要求相比，还有一定差距。一是工作发展不均衡。生态环境和资源保护、食品药品安全两个领域占到立案总数的74.3%，其他法定领域案件较少，占比仅在6.6%左右。从诉讼类型看，刑事附带民事公益诉讼案件占73.1%，单独提起民事公益诉讼和行政公益诉讼案件较少。二是办案质效还不高。有的检察建议还存在质量不高, 针对性不强, 说理性不足, 操作性不实等问题。有的检察建议在发出后仅关注是否得到书面回复,对是否整改跟进评估不够。三是人员素质需提升。一些检察人员司法理念跟不上,线索发现、调查取证、庭审应对能力不足，专业人才欠缺，办案力量总体还比较薄弱。对公益诉讼基础理论、运行规律等问题研究还不够深入。四是总结宣传还有待加强。有的部门、有的干部群众对检察机关提起公益诉讼制度还不甚了解，检察公益诉讼的社会知晓度、公众参与度有待提高。对这些问题和困难, 我们将认真研究,进一步加强协调沟通，采取有效措施加以解决。
 
　　三、下一步工作措施
 
　　全省检察机关将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，聚焦高质量发展主题，坚持稳中求进工作总基调，深化落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，依法能动履职，以本次审议为契机，以更加积极主动的姿态、更加务实有力的举措推进公益诉讼检察工作不断取得新成绩。
 
　　（一）提高政治站位，聚焦服务中心大局。紧紧围绕党中央、省委和最高检重大决策部署，主动对接黄河流域生态保护和高质量发展、乡村振兴、“四强”行动等重大战略实施，找准服务党委政府工作大局的结合点、着力点。继续扎实开展“公益诉讼守护美好生活”“为民办实事破解老大难”等专项监督活动，深化服务生态环境司法保护各项措施，以公益诉讼检察工作高质量发展助推甘肃经济社会高质量发展。
 
　　（二）突出重点领域，有效提升办案质效。把生态环保、食药安全、国有财产、国土出让等法定领域作为“必办领域”。深入落实省人大常委会《决定》，紧紧围绕人民群众反映强烈的重大问题和热点问题，积极稳妥拓展公益诉讼案件领域，不断拓宽思路，创新方法，努力提供更多更优的公益诉讼检察产品。
 
　　（三）加强协同配合，深化制度机制建设。主动加强与监察机关、审判机关、行政机关、相邻检察机关的沟通协调，细化、实化相关协作机制，共同推动将实践成效固化为制度成果。落实好最高检与九部委生态环境领域协作意见、与十部委食品药品安全领域协作意见，积极推动市、县、地方各级层面的协作配合。健全公众参与机制，主动接受人民群众监督。
 
　　（四）坚持强基导向，着力提高办案能力。加大对下指导，发挥好上级检察院在重大案件办理中的指挥作用，合理调配力量资源，解决基层检察院人员力量不足问题。加大智慧借助，推动公益诉讼与技术信息融合，提升公益诉讼案件办理的科技能力。推广“办案+培训+研究”的人才培养模式，推进与法院、相关行政机关的同堂培训，建好用好高校基地，提升公益诉讼检察人员的业务素能。
 
　　（五）凝聚公益共识，推进形成保护氛围。加强与行政机关、社会组织协作联动，支持社会组织有效发挥公益保护作用。加强与审判机关、外省检察机关工作交流，学习借鉴好经验，总结宣传好做法。落实“谁执法谁普法”责任，用鲜活案例讲好公益法治故事，提高全社会对公益诉讼检察工作的知晓度、参与度。
 
　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员，新时代，党中央对全面依法治国有新要求，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有新期待，公益诉讼检察必须努力适应、跟上。全省检察机关将全面落实审议意见，以更高站位、更宽视野、更严标准，全面做好公益诉讼检察工作，为建设幸福美好新甘肃贡献检察力量！