甘肃省人民代表大会常务委员会调研组关于全省矿山生态修复治理情况的调研报告

 
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　矿产资源是推动经济发展和社会进步的重要物质基础。矿山生态修复，是利用生态系统的自我恢复能力，辅以人工措施，使遭到破坏的矿山生态系统逐步恢复原有的功能与结构，并维持正向演替和生态平衡，实现可持续发展。开展矿山生态修复治理，不仅关系到矿业废弃地的可持续利用，更关系到全省经济社会绿色健康发展和国家西部生态安全屏障建设大局。
 
　　为深入贯彻落实习近平生态文明思想和全国人大常委会关于全面加强生态环境保护、依法推动打好污染防治攻坚战的决议精神，督促我省各级政府和矿山企业认真贯彻执行有关生态环境保护和自然资源管理的法律法规，依法落实监管责任，切实履行主体责任，省人大常委会将矿山生态修复治理作为今年调研工作的重点，成立调研组开展了为期半年的专题调研。调研组在听取有关部门汇报、掌握全省整体情况的基础上，于7-10月分赴庆阳、金昌、陇南三市7县区的19个乡镇、25个调研点，通过查看现场、听取汇报、观看视频、交流座谈等方式，对矿山生态修复治理情况进行了实地调研。现将调研情况汇报如下：
 
　　一、总体情况
 
　　我省矿产资源丰富，是国家确立的西部地区重要能源、有色金属和化工基地。全省开发利用的各类矿产达73种，其中煤、石油、铜、铁、铅、锌等40多种矿产的开发利用，不仅促进了我省基础性产业和工业支柱型产业的发展，也为国家经济建设做出了重要贡献。改革开放以来，我省矿产业得到迅速发展，但长期大规模的开发也带来了一系列生态环境问题。其中尤以庆阳油田石油开采、陇南山地金属矿开采、祁连山区各类矿产资源开采产生的生态破坏和环境污染问题最为突出。近年来，全省上下以习近平生态文明思想为指导，全面贯彻新发展理念，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，紧紧围绕生态文明建设主线，以污染防治攻坚战和脱贫攻坚战为抓手，转方式、调结构、促发展，不断加强生态环境问题整治和矿业污染治理，全省矿区生态环境发生了历史性变革，生态修复取得了历史性成就。
 
　　（一）落实监管责任，构建生态修复长效机制
 
　　各级党委、政府均制定了生态环境保护责任清单，严格落实“党政同责、一岗双责”责任体系。建立了矿山整治和生态修复联席会议制度，强化部门协调联动机制，将矿山生态修复治理与大气、水、土壤污染防治共同纳入环境保护目标考核责任制，同谋划、同落实、同考核。构建了市县乡村四级环境安全监管网络，形成分级负责、各司其职、齐抓共管的生态修复治理长效机制。同时，各级政府和有关部门、矿山企业采取多种形式不断加大普法宣传力度，广大干部群众的生态安全意识显著提升。
 
　　（二）加强源头管控，严守生态修复治理底线
 
　　省自然资源厅先后出台了两期矿山地质环境恢复与综合治理规划，各市州据此规划编制了《矿山地质环境详细调查报告》和《矿山地质环境恢复和综合治理规划编制工作方案》。按照“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益”的原则，探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山生态修复和综合治理模式。加强源头管控，实施矿山生态修复目标责任制和一票否决制，要求企业在采矿权新立、延续和变更前，必须编制提交《矿山地质环境保护与土地复垦方案》，从矿山开采、修复治理源头框定了矿山企业生态保护的主体责任。
 
　　（三）把握关键环节，加强生态修复全过程监管
 
　　严格落实属地管理主体责任，在矿山开发申请办证、矿权申报审核、项目申报等方面加强服务引导，规范矿产资源开发秩序。实行联县区、联乡镇包抓督导制度，强化矿山生态环境监测、风险评估和隐患排查整治。充分发挥各级地质环境监测机构作用，利用卫星遥感技术将问题图斑向属地推送，形成动态化、常态化的监测体系，及时发现破坏矿山地质环境、超层越界开采等违法违规行为。坚持开展日常巡查、专项巡查和部门联合执法，严厉打击乱采滥挖行为，及时查处违法案件，对矿山生态修复治理实现全方位全过程管控，提升矿山生态修复和综合治理水平。
 
　　（四）建立基金制度，保障生态修复资金投入
 
　　健全落实矿山生态修复企业责任，出台《甘肃省矿山地质环境治理恢复基金管理办法》，在全省范围内全面建立矿山地质环境治理恢复基金制度，督促矿山企业定期缴存治理恢复基金。对拒不计提基金、履行修复治理义务的矿山企业，经矿业权开采信息公示平台自动筛查，列入矿业权人异常名录，并依法依规予以查处。为加强历史遗留废弃矿山生态修复，改变矿山生态修复“两多一少”（历史欠账多、现实矛盾多、财政投入少）的现状，率先出台《关于鼓励和引导社会资本参与国土空间生态修复的指导意见》，利用市场化方式多渠道筹措资金，逐步解决全省历史遗留废弃矿山生态修复投入问题。从调研情况看，陇南172家持证矿山企业已全部完成“两方案”（矿山地质环境保护与恢复治理方案和土地复垦方案）编制，建立矿山地质环境治理恢复基金账户132个，存入基金9023万元，矿山地质环境恢复治理稳步推进。
 
　　（五）围绕问题整改，全面推动矿业权有序退出
 
　　紧盯中央环保督查、祁连山专项督查和国家级自然保护区矿产资源违规勘察开采整改问题，举一反三强力推进矿山生态修复治理。祁连山国家级自然保护区内的144宗矿业权已全部退出，各问题点位生态环境已全部修复。通过连续4年开展“绿盾”专项行动和问题整改，全省自然保护区发现的1845个问题中涉及矿山生态修复的40个项目已全部完成。参照祁连山保护区内矿业权退出模式，出台《关于开展全省各级各类保护地内矿业权分类处置的意见》，对祁连山保护区之外的保护地分期分批次推进矿业权清理退出工作。计划用三年左右的时间，基本完成国家公园、自然保护区、风景名胜区、水源保护区内矿业权分类处置，并适时全面启动其他各级各类保护区矿业权有序退出。截至2020年底，各级各类保护地内536宗矿业权（探矿权342宗、采矿权194宗）已退出500宗（探矿权324宗、采矿权176宗）。
 
　　（六）强化企业责任，生态修复取得显著成效
 
　　按照中央相关部委要求，今年5月我省出台了《甘肃省绿色矿山建设规范》，发布了煤矿、金属、非金属、石油天然气、砂石粘土矿等5部地方标准。矿山较为集中的陇南市，建成了尾矿库监测预警应急指挥系统，并对全市142座尾矿库进行全面“体检”，分别“会诊”制定治理方案，对23座重点在用尾矿库实施了实时在线监测监控，对70座闭库尾矿库进行了土地复垦和地质灾害修复治理，对69座“病库”进行了综合治理。从调研情况看，全省大多数矿业企业基本能够承担生态修复治理主体责任，对相关法律政策的执行也比较到位，不少企业还形成了重视绿色矿山建设、自觉保护生态环境的企业文化。比如，金徽矿业公司建成了“地下工厂、地上花园”式的新型矿山，给全省矿山企业转型升级和绿色矿山建设作出了示范。紫金矿业礼县李坝金矿对露天堆浸尾渣进行综合回收利用，对大面积裸露岩土、高陡边坡等进行喷播绿化，为历史遗留矿山生态修复打造了样板。
 
　　二、存在问题
 
　　虽然我省矿山生态保护和修复治理取得了显著成效，但矿山生态修复是一个长期、反复的过程，不可能一蹴而就，重点地区矿山生态环境问题依然突出，修复治理任务艰巨，主要表现在以下几个方面：
 
　　（一）法律执行不够到位
 
　　个别地方和部门对矿产资源法、环境保护法等法律法规和相关政策学习宣传和贯彻执行不够到位，统筹协调矿产资源开发利用、绿色矿山建设、矿山生态修复和地方经济发展的能力定力不足，对矿山生态修复工作中的好经验好做法总结推广不够。部分企业对建设绿色矿山不够重视，生态修复和污染防治主体责任履行不够到位。比如，调研组实地调研的庆阳油田，石油开采点位多、分布广，早期开采方式粗放，对地表、地下水体和土壤的影响较大，个别企业对生产过程的污染防治非常重视，对采油区的生态修复则不够重视。
 
　　（二）工作机制还不健全
 
　　相关部门在矿山生态修复治理工作中职责细化不够、联动协调不强，部门和行业监管职权不清，缺乏统揽调度，常态化监管存在死角和盲区。以尾矿库监管为例，虽然省上10部门联合出台了《甘肃省防范化解尾矿库安全风险工作实施意见》，但相关部门仍存在各自执行本系统行业规程，在治理过程中各发各的令、各讲各的理，甚至存在扯皮推诿的现象。
 
　　（三）基层执法力量薄弱
 
　　我省基层自然资源执法人员少，部分监管人员对相关法律法规知识掌握不牢，整体素质不高，且年龄偏大，业务水平和能力、监管效率和质量均亟待提升。受资金和技术因素影响，存在车辆少、任务重、压力大等难题，缺少完善的自然资源执法检查监管平台，以现有的人员力量难以及时发现和查处违法行为。
 
　　（四）历史遗留问题较多
 
　　我省早期的矿产开采普遍存在乱采滥挖、生态破坏和环境污染问题，矿区地面塌陷、土地损毁、水土流失和地表植被地貌景观破坏严重，至今仍遗留无主废弃矿山多、尾矿库设防标准低、废渣尾矿无序堆放等诸多治理难题。根据2017年全省首次矿山地质环境详调显示，全省矿山损毁土地总面积约78000公顷。其中，尚未治理的历史遗留废弃矿山多达1763个，损毁土地约22749公顷，经初步估算仍需治理资金28亿元。但受气候、水文、土壤、地形地貌等条件限制，依靠自然恢复地表植被的难度较大，人工修复又缺乏责任主体和资金保障。
 
　　（五）修复治理难度较大
 
　　我省大部分县区政府对无责任主体矿山生态修复存在畏难情绪。一些露天矿山在开采过程中未严格落实分级分层开采要求，随意倾倒弃土弃渣，人为造成高陡边坡，加剧水土流失，增加了生态修复难度。庆阳、甘南及河西走廊的祁连山区受交通、水源、立地条件和气候因素等影响，植被生长慢、修复周期长、创面恢复难度大。陇南部分矿山治理区域地势陡峭，受气候、地质等自然因素影响，治理成果易反复难巩固。
 
　　（六）治理资金投入不足
 
　　矿山生态修复治理是一项系统工程，需要大量资金持续投入，但受财力限制，各地尚未形成多元化、多渠道投融资机制，社会资本参与矿山生态修复积极性不高，难以满足生态修复资金投入需求。大部分建筑砂石料、粘土矿山工程缺少恢复治理资金投入，不能根据区域地貌特征和土地性质进行人工修复治理，完全依赖自然恢复的问题较为普遍。
 
　　三、几点建议
 
　　矿产资源开发是一把“双刃剑”，合理的开发可以实现生态效益、社会效益、经济效益的统一，促进生态文明建设；不合理的开发，则会产生严重的生态破坏、环境污染和资源浪费，直接影响生态文明建设和乡村振兴战略实施，威胁国家生态安全。各级政府要切实把握新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局，坚守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，从以下几个方面加强绿色矿山建设和矿山生态修复工作。
 
　　（一）提高政治站位，进一步落实法律责任
 
　　以习近平生态文明思想为指导，认真学习领会十九届六中全会精神，全面贯彻落实矿产资源法、环境保护法、固废法等生态环境和自然资源法律法规，切实担负起矿山生态修复的主导责任，统筹治理山水林田湖草沙冰，以乡村振兴和建设幸福美好新甘肃为目标，依法全面、系统修复矿山生态系统功能和结构，促进矿区可持续性发展，重现“鹰击长空，鱼翔浅底，虎啸深山，驼走大漠”的自然生态景观，让人民群众“望得见山，看得见水，记得住乡愁”。
 
　　（二）加强部门协同，进一步加大执法力度
 
　　牢固树立自然资源管理“一盘棋”思想，建立部门协作长效机制，加强监察监管联动，加大执法监督力度。尤其是对风险高发的尾矿库的治理监管，要整合自然资源、生态环境、工信、应急等部门力量，进一步完善共同责任机制，强化多部门经常性联合执法检查督办机制，建立跨地区、全流域统一协调预警调度机制，真正做到防患于未然。努力探索破解矿山生态监管多头化和碎片化的制度性障碍，构建从产权主体、保护主体到破坏主体、执法主体等的系统化监管体系。
 
　　（三）重视队伍建设，进一步加强专业力量
 
　　加强生态环境和自然资源督察机构对矿山生态环境保护的监督，建立生态环境和自然资源督察与行政执法衔接平台，完善督察执法体制，加强督察执法队伍建设。整合精简执法队伍，充实基层自然资源行政执法力量，加快实行基层一支队伍管执法，解决多头多层重复执法等问题。培养矿山生态修复治理方面的领军人才和团队，引进急需紧缺的专业技术人员，进一步充实执法监督技术力量，不断提升矿山生态环境监管能力。加强地质、气象、应急等部门之间信息共享互通，建立完善的矿山生态环境监测网络，实时监测矿山区域地质环境动态变化，重点加强尾矿库环境安全监测，确保矿山生态环境安全。
 
　　（四）坚持标本兼治，进一步消除历史欠帐
 
　　按照党的十九大“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的要求，坚持“谁破坏、谁治理”“谁修复、谁受益”原则，通过政策激励，吸引各方投入，推行市场化运作、科学化治理的模式，加快推进历史遗留废弃矿山生态修复。通过人大执法检查和环保督察，进一步压实地方政府及相关部门矿山生态修复的主导责任，督促各地坚持系统布局、因地制宜、综合治理，把矿山生态修复与土地复垦、尾矿库安全隐患整治、水土保持、污染防治、自然保护地建设等生态环境建设项目和旅游开发（矿山观光、民宿体验）、文化融合（摩崖石刻、民俗文化墙）建设项目一体推进。将修复工程与当地场景和文化融为一体，赋予山水以文化气息，增添矿山生态的内涵，努力实现矿山自然与人文融合的和谐之美。
 
　　（五）突出问题整改，进一步加快治理步伐
 
　　提高政治敏锐性，结合长江保护法和黄河流域生态保护与高质量发展战略的实施，把黄河和嘉陵江沿线、祁连山和甘南黄河水源涵养区以及各类自然保护地、矿产资源禁勘禁采区等生态敏感和违法采矿高发区域，作为矿产执法重点，有针对性地加大执法查处力度。对问题突出、易发高发、屡查屡犯的，要开展集中整治。紧盯矿产资源开发与生态修复治理难度大、易反复的特点，督促各地加强源头严控，对在产矿山通过“回头看”“交叉岗”等方式，举一反三扩展摸排，监督企业配套完善“源头控、过程管、末端治”制度，全面提升矿产资源开发过程的生态修复和环境保护水平。
 
　　（六）加大投入力度，进一步夯实资金保障
 
　　全面贯彻落实国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见，按照相关法律法规和政策规定，将矿山生态修复治理规划、设计、检查、执法等经费纳入财政预算，确保各项工作正常运行。督促矿山企业认真执行“两方案”(矿山地质环境保护与恢复治理方案和土地复垦方案)，及时、足额缴存矿山地质环境治理恢复基金，严格征收管理，确保专款专用。拓宽矿山生态修复投融资渠道，优化社会资本参与生态修复治理程序、参与领域、实施模式、主体权责等，配套制定鼓励投资优惠政策，把矿山废弃地复垦成林地、耕地和建设用地，纳入政府土地储备，土地收益纳入矿山地质环境治理恢复基金，优先用于矿山生态修复治理项目，撬动社会资本积极投入国土空间生态修复。
 
　　以上报告，请予审议。