甘肃省人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国动物防疫法》和《甘肃省动物防疫条例》实施情况的报告

 
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　动物防疫是养殖业发展、公共卫生安全和人体健康的重要保障。新冠肺炎疫情发生以来，社会各界对动物及动物产品交易、食用、冷链运输、疫病防控等问题广泛关注。习近平总书记指出，要完善疫情防控相关立法，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系，强化公共安全保障。为了深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，完善相关地方性法规，进一步加强我省动物防疫工作，切实保障公共卫生安全和养殖业健康发展，根据省人大常委会2021年监督工作安排，常委会组成由马青林副主任任组长的执法检查组，4月至5月先后赴天水、平凉、庆阳等市，深入动物疫病预防控制中心、兽医实验室、畜禽养殖场、肉牛繁育场、防疫服务企业等单位，对《中华人民共和国动物防疫法》和《甘肃省动物防疫条例》（以下简称“一法一条例”）实施情况进行了实地检查。检查结束后，执法检查组召集省防制重大动物疫病指挥部部分成员单位、有关科研机构、部分养殖企业参加的汇报座谈会，听取了省农业农村厅、省公安厅、省交通运输厅、省市场监管局、省林草局、兰州海关等部门单位关于贯彻实施“一法一条例”的情况汇报。同时还委托酒泉、张掖、白银、陇南、甘南、临夏6个市（州）人大常委会对本行政区域的实施情况进行了检查。现将检查情况报告如下：
 
　　一、总体情况
 
　　“一法一条例”实施以来，全省各级人民政府及相关部门非常重视，把贯彻实施“一法一条例”作为促进畜牧业健康发展、保障人民群众身体健康和全面打赢脱贫攻坚战的大事来抓，纳入重要议事日程，加强对动物防疫工作组织领导，在依法预防、控制和扑灭动物疫病、加强防疫体系建设、提升疫病防控能力等方面做了大量工作，取得了明显成效。多年来，全省未发生区域性重大动物疫情，未发生重大动物产品质量安全事件。
 
　　（一）建立健全动物防疫责任体系。省、市、县三级均成立了由政府分管领导为指挥长，农业农村、公安、财政、卫生健康、市场监管等相关部门负责人为成员的防制重大动物疫病指挥部，统一领导、指挥和协调区域内的动物防疫工作。省政府出台了《重大动物疫病防控工作责任体系》和《责任追究办法》，明确了市县政府属地管理责任、部门监管责任和管理相对人的主体责任。省、市、县、乡四级都层层签订了动物防疫目标责任书，把动物防疫工作纳入对各级政府和业务部门的年度绩效考核范畴。各级农业农村和畜牧兽医部门技术人员采取分片包村包场的形式，对养殖场户建立了“一对一”网格化管理包抓机制，形成纵向到底、横向到边的责任体系和层层抓落实的工作格局。
 
　　（二）不断加强动物防疫工作基础。在新一轮机构改革中，省级成立了畜牧兽医局（副厅级建制），为省政府部门管理机构，归口省农业农村厅管理。市级有张掖、天水、平凉、定西、甘南5个市（州）组建畜牧兽医局，为政府组成部门。省政府先后招录4600名大学生补充到乡镇畜牧兽医站，平均每站达到5人以上。聘用村级防疫员1.65万名，平均每个行政村配备1名防疫员。培训登记乡村兽医4906名。省农业农村厅筹措资金1.32亿元，对全省53个贫困县的878个乡镇畜牧兽医站进行了改扩建和标准化建设，投入5705万元对市（州）、县（市、区）兽医实验室进行了改造提升。
 
　　（三）有效预防重大动物疫病传播流行。各级政府加强疫情应急管理，制定应急预案，充实应急物资，开展应急演练。各级农业农村、畜牧兽医部门设立了重大动物疫情举报电话，实行24小时领导带班应急值守。2014年成功扑灭古浪县小反刍兽疫疫情，2017年成功扑灭酒泉H7N9流感疫情。2018年非洲猪瘟传入我国以来，各级农业农村、畜牧兽医部门建立了动物疫病信息周报告制度，实行网格化管理，开展疫情排查监测和报告工作；协同交通运输、公安等部门，联合开展打击违法调运行为专项行动；与市场监管、住建等部门共同强化餐厨废弃物全链条监管，防止餐厨废弃物流入养殖环节；果断处置由泔水喂猪或违规调运引起的7起非洲猪瘟疫情，及时拔除疫点，保证非洲猪瘟病毒未在我省定殖。
 
　　（四）依法开展动物检疫监管。制定出台《甘肃省动物卫生监督证章标志管理办法》《甘肃省动物检疫出证人员管理办法》等制度，规范产地检疫规程，强化检疫出证人员管理，目前全省已建成动物检疫申报点4229个，认定具有出证资格的官方兽医4158名。加强屠宰检疫监管，严格落实屠宰企业官方兽医驻场检疫和屠宰场自检两项制度，足额配备驻场官方兽医350余人。2020年全省产地检疫各类动物8870万头（只），屠宰检疫各类动物产品48万吨。加大对违法行为打击力度，集中开展违法违规调运生猪行为专项整治，2020年共检查拉运生猪车辆1.54万辆，生猪114.5万头，查处违法案件48起，在一定程度上遏制了动物防疫违法行为发生。
 
　　二、主要问题
 
　　全省贯彻实施“一法一条例”虽然取得了明显成效，但动物疫病防控形势依然严峻，动物防疫工作还存在一些不容忽视的问题，应给予高度重视。
 
　　（一）动物防疫体系和检疫管理体制仍存在不少矛盾和问题。一是市县兽医管理体制尚未完全理顺。全省14个市州仅有5个市（州）组建畜牧兽医局，其他9个市州均改为畜牧兽医总站。86个县仅有定西市安定区组建畜牧兽医局，其他85个县（市、区）均改为畜牧兽医服务中心或畜牧兽医站，为事业单位，隶属县农业农村局管理。检查中基层普遍反映，市、县畜牧兽医局承担着动物防疫的行政管理、技术服务、监督检查等职能，现改为畜牧兽医站或者服务中心后，剥离了行政监督管理职能，在实际工作中，行政监督与执法办案衔接不紧密，工作运行不顺畅，存在推诿扯皮的现象。二是动物检疫监督工作弱化。市、县动物卫生监督机构是依法承担动物检疫监管的职能部门。全省有8个市和43个县动物卫生监督机构被撤销或变更，检疫人员被划转调整到农业综合执法机构，但工作职能没有理顺，工作职责不明确，致使一些地方动物检疫工作处于半停滞状态，监督执法职能未能有效运转，给动物调运、产品质量安全源头监管造成了隐患。三是乡镇畜牧兽医站管理体制需进一步完善。乡镇畜牧兽医站是动物防疫工作最前沿、最重要的阵地，承担着动物防疫、产地检疫、日常监督管理、兽医技术服务、培训指导等职责。目前全省有42个县区的570个乡镇撤销了畜牧兽医站，将职能人员合并到乡镇农业农村综合服务中心，专业人员不能主责主业，需承担乡镇的诸多工作，影响日常防疫工作的落实。
 
　　（二）基层动物防疫力量不适应实际工作需要。近年来，我省畜牧业持续快速发展，2020年全省羊存栏居全国第3位，牛存栏居全国第9位，各类畜禽饲养总量达1.75亿头（只）。但与其相对应，县乡动物防疫机构普遍存在编制少、人员不足、专业人员缺乏、年龄老化、业务素质低等问题，现有防疫力量与所承担的任务不匹配，难以满足我省畜牧业高质量发展需要。目前全省具有动物检疫出证资格的官方兽医4158名，按照2020年全省畜禽出栏8200多万头（只）计算，平均每人负责2万头（只）动物产地检疫工作，工作量远高于中东部省份的检疫人员，人员力量配备明显不足。市县兽医实验室平均每个实验室不足3人。乡镇畜牧兽医站专业人员比例低、知识老化等问题也比较突出，虽然通过招考配备了一定数量工作人员，但由于动物防疫工作条件差、环境艰苦，各地不同程度存在人员流失现象，一些地方现有监管力量与日益繁重的监管任务不相适应。村一级的情况更不乐观，因任务重、待遇低，存在感染布病等人畜共患病风险，村级防疫员年龄老化、文化学历低、随意离岗、人员断层的问题突出。目前我省村级防疫员报酬为每人每年4000元左右，与村级护林员年均报酬8000元、村级公益性岗位年均报酬6000元形成较大反差，他们工作任务重、责任大，工资收入低，工作条件艰苦，影响了其工作积极性，也难以吸引懂专业、有学历的年轻人加入防疫员队伍。
 
　　（三）动物防疫经费不足，基层防疫基础设施比较落后。各级政府对动物防疫的经费投入近些年尽管是不断增加的，但与动物防疫面临的形势相比，经费投入仍然不足。据相关部门测算，全省动物防疫经费每年缺口8000多万元，其中基层动物防疫人员安全防护方面缺口2700万元，非洲猪瘟防控方面缺口2000多万元，村级动物防疫员报酬方面缺口3300万元。检查中各地普遍反映，动物防疫经费投入不足，防疫基础设施和装备仍很薄弱。部分县区兽医实验室、公路动物防疫监督检查站基础设施建设滞后，特别是乡镇畜牧兽医站工作条件简陋，设施设备落后，工作经费短缺，检疫靠肉眼观察，治疗凭经验诊断，难以正常开展防疫检疫工作。许多地方农村畜禽养殖主要是千家万户分散饲养，乡镇畜牧兽医站缺乏必要的交通工具和办公经费，影响了为养殖户提供及时、有效的服务。
 
　　（四）动物防疫工作措施落实还有不到位的地方。一是动物调运监管难度较大。目前依法设立的公路动物防疫监督检查站，只能对经停检查站运输动物的车辆进行检查。但是随着交通运输快速发展，公路四通八达，尤其是随着省际高速公路收费站的撤销，对跨省进入车辆检查尤为困难，存在疫情输入风险。特别是近年来生猪价格高位运行，而法律法规对违法违规调运动物处罚标准较轻，违法成本偏低，受利益驱使导致违法违规调运生猪行为屡禁不绝。二是一些养殖户防疫措施落实不到位。部分养殖场规划布局不合理，门禁等生物安全管理措施落实不严，抵御疫病传播的能力不强。三是违法处罚执行困难。“一法一条例”对动物防疫违法行为设置了法律责任，但实际工作中，许多被执行对象为低收入人群，处罚难度大，执行困难，没有起到应有的震慑和惩戒作用。
 
　　（五）病死畜禽和病害动物无害化处理规定落实难。一方面，公共无害化处理设施建设滞后。全省建设的公共无害化处理场仅有5家，主要集中在河西地区，其他市州没有建设无害化处理场，也与邻近的无害化处理场没有建立有效的衔接机制。部分市州只有无害化处理收集点，病死动物收集率低，设施设备相对落后，存在扩散病原的风险。另一方面，缺乏政策激励机制。目前国家只对病死猪无害化处理有政策性补贴，对牛、羊等其他畜禽均无补贴，由于处理成本高，生产经营者对病死畜进行无害化处理的积极性不高。
 
　　三、意见建议
 
　　（一）进一步提高全社会对动物防疫工作重要性的认识。各级政府及相关部门应充分认识做好动物防疫工作对发展畜牧业、保护人体健康的重要性，克服“重养轻防”思想，加强对动物防疫工作的领导和支持。各级政府应加大对动物防疫工作的财政支持力度，建议根据畜禽饲养量和防疫任务，增加动物防疫经费投入，改善动物防疫基础设施，提升动物防疫技术支撑能力，保障动物防疫、检疫、屠宰监管等工作正常开展。进一步加大对“一法一条例”的宣传贯彻力度，充分利用各种宣传渠道，采取灵活多样的方式，广泛宣传动物防疫法律法规和科普知识，强化养殖、经营人员的防疫意识和责任意识，督促其依法履行动物疫病防控主体责任，让畜禽养殖场由“要我防”向“我要防”转变。提高动物防疫执法人员依法防疫、科学防疫的能力和水平，营造齐心协力、群防群控的良好局面。
 
　　（二）进一步健全完善基层动物防疫体系。各级政府应依托现有畜牧兽医资源，健全市、县动物检疫机构，巩固乡镇畜牧兽医站，理顺工作体制和运行机制，稳定兽医管理、技术支撑、检疫监管和行政执法队伍力量，持续加强动物防疫体系建设。遵循市场原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的扶持引导作用，调动社会各方面力量，鼓励发展社会化服务机构，规范服务收费标准，构建动物疫病防治社会化服务体系。通过公开招聘、调整优化编制资源配置和聘用公益性岗位人员等多种用人机制，加强基层防疫队伍建设，切实解决一线防疫人员严重不足的问题。应给予基层工作人员更多的关心，定期实施职业健康监护，落实好相关待遇，为他们创造良好的工作环境和条件。根据防疫任务不断加重的实际，充实村防疫员队伍，改善防疫员待遇，逐步提高补贴标准，形成稳定增长机制，建议参照农村公益性岗位人员劳动报酬标准，提高村防疫员工作报酬，保证每人每年不低于6000元，稳定基层动物防疫员队伍。落实养老、医疗、意外伤害保险和卫生防护及医疗保健措施，建立岗前、在岗期间、离岗后的职业健康体检制度，保障基层防疫人员权益。加强对基层动物防疫人员的培训，不断提高其履职能力和工作水平。
 
　　（三）进一步抓好动物防疫关键措施的落实。在流通环节，加强动物及动物产品的调运监管。针对交通事业快速发展的实际，统筹指定通道和公路检查站设置，推进检查站标准化、规范化建设，建立和完善大区重大动物疫病防控与应急处置协同机制，保障调运监管的有效实施。牢牢抓住调运监管这个关键，完善并实施差异化调运监管和“点对点”调运政策，健全生猪生产全链条动物防疫信息化管理。重视发挥动物防疫监督检查站作用，加强对运载动物和动物产品的跨区域车辆查验、把关，有效防范疫病输入。在屠宰环节，优化布局，提高区域化集中度，推进畜禽屠宰标准化、规模化、科技化，提升畜禽屠宰管理水平。在消费环节，在全社会倡导消费者食用冰鲜肉，鼓励扶持冷链运输的发展，逐步减少活体运输，降低各种疫情传播风险。在病死畜禽处理环节，推进无害化处理制度的落实，建立健全无害化处理体系，制定出台病死畜禽无害化处理技术规范，加强监督检查，从源头遏制病死畜禽非法处置，消除疫病传播和畜产品质量安全的隐患。
 
　　（四）进一步加大对动物防疫各环节的监管力度。充分发挥防制重大动物疫病指挥部的职能，协调农业农村（畜牧兽医）、公安、市场监管、交通运输、林业草原、海关等有关部门，建立联动机制，形成工作合力，理顺监管体制，消除监管死角，提升动物疫病综合防控能力。各级农业农村、畜牧兽医管理部门应注重源头监管，加强对养殖企业防疫、检疫的监督和指导，促使企业在生产经营中健全和落实防疫责任制度，把好基础防疫关。针对动物防疫的薄弱环节，进一步加强对畜禽养殖户、屠宰企业经营者的教育引导，依法强化从业人员的动物防疫责任主体地位。各级农业农村（畜牧兽医）、公安、市场监管等部门应坚持经常性执法和专项治理相结合，强化动物养殖、屠宰、加工、流通等各环节监督管理，推动动物防疫各项工作制度落实，规范动物和动物产品生产经营秩序。严厉打击逃避防疫检疫、瞒报谎报疫情、非法加工经营动物产品特别是病死畜禽的违法行为，保障动物和动物产品安全，推动畜牧业持续健康发展。各级林业草原部门应加强对野生动物疫源疫病的监测，建立健全野生动物疫病信息共享等方面的协调协作机制，切实防范野生动物突发疫情，保障公共卫生安全。
 
　　（五）进一步完善地方性法规及相关配套政策。《甘肃省动物防疫条例》自2014年1月1日施行以来，出现了许多新情况新问题，且上位法也进行了修改，我省的条例亟待修改完善。在修改中应重点考虑以下重点问题：一是完善病死动物收集体系的有关规定。积极探索建立公益性无害化处理设施投入建设运行机制，推进牲畜保险和无害化处理工作联动发展，加快构建健全完善的无害化处理体系。二是完善活畜限制调运规定。在发生重大动物疫情时，根据疫情防控形势需要，采取暂停特定区域、限制特定单位和个人跨区域调入动物、动物产品等预防控制措施。三是立足于构建责任明确、各负其责、各尽其能的防疫责任体系，特别是明确县、乡两级承担动物和动物产品检疫、监督管理职能的机构，根据养殖业实际情况，配足配齐检疫、监管人员。四是支持动物防疫社会化服务机构建设，稳步发展动物防疫社会化服务。同时，针对目前动物防疫工作存在的实际困难问题，建议省政府出台完善相关配套政策：出台基层防疫人员感染布病的医疗救助政策和补助标准，保障基层防疫人员权益；出台病死畜禽无害化处理的相关政策，规范病死畜禽收集、运输、处理等行为，解决牛、羊等其他畜禽无法享受无害化处理补助政策的困境；出台动物防疫社会化服务的扶持政策，加大对动物防疫社会化服务机构建设的支持力度，缓解政府在动物防疫服务方面的压力。
 
　　以上报告，请予审议。