甘肃省人民检察院关于强化监督制约确保批捕权公诉权规范行使的报告

 
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　受朱玉检察长委托，现在，我代表省人民检察院报告全省检察机关规范行使批捕权、公诉权的工作情况，请予审议。
 
　　2018年以来，全省检察机关在省委和最高检的坚强领导下，在省人大及其常委会的有力监督下，在有关方面和社会各界的大力支持下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，贯彻落实习近平法治思想和习近平总书记对政法工作、检察工作、甘肃工作的重要讲话和指示精神，按照“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总体要求和“两聚焦一结合”的工作思路，紧紧围绕全省经济社会发展大局，依法、审慎、规范履行批捕权、公诉权，保障全省经济发展、社会稳定发挥了积极作用。
 
　　一、坚持宪法定位，依法履行批捕权公诉权
 
　　批捕权、公诉权是宪法赋予检察机关的重要职责。全省检察机关始终坚持宪法定位，依法履行批捕、公诉职能，着力在聚焦服务中心大局、深耕主责主业中打击犯罪、维护稳定，保障人权、促进公正，参与治理、服务发展。
 
　　（一）严惩严重刑事犯罪，坚决维护国家政治安全和社会稳定。牢固树立总体国家安全观，全力投入平安甘肃建设，坚决打击渗透破坏、暴力恐怖等危害国家安全犯罪，依法严惩盗抢骗、黄赌毒、食药环等危害群众安全犯罪，突出惩治非法吸收公众存款、电信诈骗等涉众型经济犯罪，严厉打击暴力抗拒防控、制售假劣防疫物资等涉疫犯罪，坚决惩治“村霸”和宗族恶势力、恶意欠薪等侵害“三农”犯罪，三年来共批捕40143人、起诉85325人，依法办理了受害人达3万余人的酒泉“5·30套路贷”系列案等一批社会关注、危害严重的刑事犯罪案件，有力促进了全省社会治安形势稳中向好。积极参与反腐败斗争，受理监委移送和检察机关自行侦查的职务犯罪案件82件，决定逮捕124人、起诉842人，依法对张令平、雷志强、王永生等21名原厅级干部提起公诉。
 
　　（二）严惩破坏生态环境犯罪，切实强化生态环境司法保护。深入践行绿水青山就是金山银山理念，推行“十项保护举措”，开展“携手清四乱、保护母亲河”、祁连山环境问题整治等专项监督活动，依法严惩污染环境、非法采矿、盗伐林木等破坏生态环境犯罪，批捕294人、起诉1258人。坚持打击与修复并重，出台《刑事案件生态修复指导意见》，健全“专业化监督+恢复性司法+社会化治理”生态检察工作机制，形成刑事制裁、民事赔偿、生态补偿有机衔接的生态环境打击修复保护责任体系，有力促进生态环境质量持续向好。
 
　　（三）严惩涉企犯罪，着力优化营商法治环境。坚持“两个毫不动摇”，落实中央、省委优化营商环境的部署安排，联合省工商联开展为期三年的“维护民企权益、优化营商环境”专项行动，突出惩治串通投标、强迫交易等破坏公平竞争，暴力讨债、敲诈勒索等侵犯投资者、管理者人身财产安全，合同诈骗、商业贿赂等破坏市场经济秩序，侵犯知识产权、商业秘密等破坏企业创新发展各类扰乱企业生产秩序、侵蚀企业利益的犯罪，批捕2433人、起诉4781人，为企业发展营造平安稳定的社会环境和诚信有序的市场环境。省检察院在全省民营经济统战工作会议上作了经验交流。
 
　　（四）严惩黑恶犯罪，纵深推进扫黑除恶专项斗争。始终保持高压严打态势，把牢“五个职能定位”，统筹处理好“五对关系”，严格落实“十个必须”，严格落实涉黑恶案件百分百提前介入、三级院同步审查、挂牌督办、包案督办、检察长带头办案、请示报告等工作制度，从严从快打击黑恶势力犯罪，确保不拔高不降格。三年来共批捕3051人、起诉 5694人，依法办理了兰州“2·12”特大“套路贷”案、嘉峪关郑文毅涉黑案、酒泉周前进涉黑案、兰州石斌涉黑案等一批重大涉黑案件。认真落实“一案三查”“两个一律”“一案一建议”要求，围绕十大重点行业领域，共发出社会治理类检察建议502份，其中，省检察院向14家省级主管部门集中公开送达检察建议，做法被全国扫黑办、高检院肯定推广。
 
　　二、坚持宽严相济，审慎履行批捕权公诉权
 
　　我们立足检察职能，坚持司法为民，贯彻宽严相济刑事政策，在依法惩治各类刑事犯罪的同时，积极践行“少捕慎诉”司法理念和工作要求，审慎履行批捕权、公诉权，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
 
　　（一）审慎办理轻微刑事案件。我们积极研判社会治安形势，发现近年来虽然刑事案件总量有所上升，但严重暴力犯罪逐年下降，醉驾、盗窃、诈骗等被判处三年以下有期徒刑的轻罪案件占比越来越高。针对这一特点，省检察院审时度势，提出在轻微刑事案件中践行“少捕慎诉”的司法理念。以醉驾案件为突破口，组织专班力量调研，主动向省人大常委会、省委政法委、高检院请示报告，与公安机关加强沟通协调，统一执法标准，把打击重点聚焦到八项从重情形，逐步提高不起诉适用率，力争使起诉率、判决缓刑率回落到合理区间。三年来，全省检察机关不批捕16038件，不起诉21297件，刑事案件不捕率、不诉率稳步合理上升，分别由2018年的28.7%和12.8%上升到2020年的29.8%和25.6%，有效遏制了轻微刑事案件逐年上升的态势，醉驾案件少捕慎诉工作得到高检院充分肯定。
 
　　（二）审慎办理涉民企案件。我们坚持能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑建议，出台涉民企案件“慎捕慎诉”实施细则，综合考虑犯罪情节和社会危险性，明确涉企刑事案件11类不捕、5类不诉情形，为民营经济正常运转提供有力司法保障。三年来，共依法不捕1551人、不诉1479人，对34名无羁押必要的企业负责人监督变更强制措施，赢得了社会各界的广泛赞同。如酒泉市肃州区检察院办理的赵某某等20人涉嫌串通投标案，赵某某作为公司负责人伙同19家公司参与项目围标串标，最终项目中标，检察机关审查认为16家公司负责人构成串通投标罪，但鉴于该工程项目已完工未造成损失，且19家公司均为省水利水电建设行业民营企业，为当地经济社会发展做出了贡献，决定对赵某某以串通投标罪起诉，对其余公司负责人作相对不起诉，收到了良好的办案效果。
 
　　（三）审慎办理涉农案件。我们部署开展加强脱贫攻坚司法保障专项工作，结合检察职能推行“六项举措”，对罪行轻微的贫困犯罪嫌疑人，坚持“少捕慎诉”，便于其回归社会，脱贫致富。对嫌疑人无赔偿能力、受害者为建档立卡户的，及时实施司法救助。三年来，共依法不捕6092人、不诉9482人，实施司法救助423件488人，发放救助金额1173.752万元。如古浪县检察院办理的杨某某盗窃案，建档立卡贫困户杨某某在帮扶项目会上提出要饲养20头羊便于领取国家补助，但因贫困无钱购买，后发现同村邓某对其放养的羊只疏于管理，便三次上山赶回28只自己饲养，案发后全部归还。公安机关以杨某某涉嫌盗窃罪提请批准逮捕，检察机关审查认为杨某某虽盗窃价值较大，但无前科劣迹，主观恶性小，案发后如实供述罪行，无逮捕必要性，遂依法作出不批捕决定。案件移送起诉后，检察机关提出适用缓刑的量刑建议，被法院采纳，既体现了对盗窃犯罪的打击，又融情于法，彰显司法温度。
 
　　（四）审慎办理涉未成年人案件。我们坚持“教育为主，惩罚为辅”原则，制定下发《附条件不起诉暂行规定》等一系列规范性文件，对涉罪未成年人尽可能不捕、不诉或附条件不起诉。依托观护教育基地，联合社会各方力量，对作出不捕不诉的涉罪未成年人开展观护帮教，确保顺利回归社会。三年来共不捕970人、不诉1132人，其中，附条件不诉724人。如敦煌市检察院办理的张某故意伤害案，高三学生张某因琐事殴打同校学生贺某，致其轻伤一级，检察官充分考虑两人即将参加高考的现实情况，积极促使双方和解后对张某作出不起诉决定，对犯罪记录进行封存，既教育惩戒了张某，也未影响其今后的发展，社会效果良好。
 
　　（五）审慎办理涉疫案件。我们从维护人民群众生命安全和身体健康，维护疫情防控秩序实际出发，坚持依法严厉打击扰乱市场秩序、故意传播传染病等违法犯罪，同时，充分考虑疫情发生的特殊背景，审慎适用批捕、公诉权，避免不分情况搞“一刀切”。建立涉疫案件三级院同步审查机制，规范适用认罪认罚从宽制度，加强释法说理，消弭极端对抗情绪，确保办案“三个效果”有机统一。如广河县检察院办理的胡某某妨害传染病防治案，胡某某从埃及留学回国后，未按照相关规定报备和隔离，随意外出，防疫人员上门检查后被确诊为新型冠状肺炎，导致45人定点隔离，88人居家隔离，其居住的小区封闭14天，当地餐饮企业被迫歇业。鉴于胡某某正在医院接受治疗，对其作出监视居住决定。案件移送审查起诉后，考虑到胡某某系在校学生，未造成病毒实际传播，且本人认罪认罚，加之疫情防控形势有所好转，经召开公开听证会，听取人民监督员、人大代表、政协委员、值班律师意见后，检察机关决定对其相对不起诉。
 
　　三、强化内外监督，规范履行批捕权公诉权
 
　　我们全面落实司法责任制，强化批捕权公诉权运行内部监督制约机制，保证检察人员依法用权、公正履职、廉洁司法，做到有权必有责，用权受监督，滥权被追责。
 
　　（一）细化权力清单。深入贯彻落实《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，按照谁办案谁负责、谁决定谁负责的要求，制定和完善检察官权力清单，明确办理审查逮捕、审查起诉案件中，检察委员会、检察长（副检察长）、检察官决定事项，构建权责明晰、公正高效的检察权运行机制。积极适应检察机关内设机构调整、捕诉一体化及认罪认罚从宽办案机制改革等新要求，认真梳理批捕权公诉权行使的“关键点”、内部权力监督制约的“薄弱点”、问题易发多发的“风险点”，确定经复议、复核、复查改变原决定的不捕、不诉案件；捕后撤案、不起诉、法院判决无罪或者免予刑事处罚的案件；撤回起诉、变更起诉，提起公诉后法院跨幅度量刑、判决无罪或者免予刑事处罚的案件为防控重点，加强监督制约，坚持惩防结合，做到权力与责任相平衡、放权与监督并重。三年来，全省检察机关经复议复核改变原不捕决定116人，改变原不诉决定39人。
 
　　（二）强化流程管控。深化案件管理机制改革，充分发挥案件管理部门统筹协调作用，强化案件管理监督职能，建立适应检察官办案责任制需求的一体化案件监督管理模式。落实《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》，通过行使办案监督管理职责的时间、内容、节点、处理结果在案卷和办公办案平台全程留痕、长期保存，由案件管理部门对办案期限等重点流程开展节点监控，及时预警。严格执行案件内部审批程序，重大、疑难、复杂审查逮捕、审查起诉案件提交跨部门检察官联席会议讨论提供参考意见，意见分歧较大的由检察委员会研究决定。围绕以“案-件比”为核心的案件质效评价指标，规范退回补充侦查和延长审查期限适用，加强内部监督管理，尽量减少不必要的程序性“案件”。不捕、不诉的案件必须依次经办案人审查、检察官联席会集体讨论、检察长或检察委员会决定，才能作出最终决定。
 
　　（三）强化层级监督。我们突出把握“防止滥权”“依法行权”两个方面重点，加强对权力行使制约监督的规范化设计，构建上下贯通的监督机制。认真执行职务犯罪案件不起诉一律经上一级检察院批准决定、不批准逮捕案件一律报上一级检察院备案审查的规定，及时发现并指令纠正错误的不捕决定。省检察院会同省公安厅建立落实社会危险性证明制度办法，指导正确适用逮捕措施；出台并严格执行严防冤假错案九项规定，建立健全非法证据核实调查和排除机制，重大案件讯问合法性审查机制；开展刑事案件跟庭指导评议，重点跟庭有重大舆情风险、法院可能判无罪等8类案件；制定关于贯彻“少捕慎捕”方针的指导意见，明确6类可以不捕的案件类型和范围；出台办理涉民企案件慎捕慎诉实施细则；建立涉黑恶案件、涉疫情案件及涉民企案件三级检察院同步审查工作机制，确保捕与不捕、诉与不诉决定依法、精准、审慎，切实做到宽严适当，不枉不纵。三年来省检察院共同步审查涉黑恶案件703件，涉疫情案件109件，涉民企案件679件，共改变原处理决定259件。2018年以来，我们强化了大数据研判分析和过程管控，采取周调度、月点评、季度分析、半年小结、年终述职“五步工作法”，对全省刑事检察主要业务数据开展综合和专项分析，指导检察业务科学发展。
 
　　（四）注重信息化防控。立足检察信息化发展，深度运用检察机关统一业务应用系统，将案件受理、案件分配、审查办理、检察官联席会议讨论、审核审批、处理决定、风险防控等审查逮捕、审查起诉案件各环节全过程纳入管理和监督范围，全面推行全流程无纸化办案、全流程案件监督管理和大数据分析应用，借助智能化手段提升批捕权公诉权制约监督效能，加强对案件全方位、多角度的动态监督，实现对批捕权公诉权运行事前、事中、事后的全流程闭环式监管。严格执行“三个规定”填报要求，开发重大事项填报系统，由检察官按月如实进行网上填报。认真做好全省政法跨部门大数据协同办案平台试点工作，为全面推行提供了实践支撑。
 
　　（五）严格责任追究。定期分析办案质量态势，通过常规抽查、重点评查、专项评查等方式对办案质量进行专业评价，完善案件质量评查的程序和标准，建立了案件质量评查、司法责任认定、错案责任追究等一整套完善的评查和惩戒机制。坚持将判无罪、捕后撤案、撤回起诉及不捕、不诉案件作为案件评查、检务督察和内部巡视的重中之重，防止检察人员滥用批捕权、公诉权。案件质量评查结果计入干警司法档案和廉政档案，作为奖惩的重要依据。对检察人员不记录或者不如实记录干预司法活动、插手案件处理、过问案件情况的，视情节批评通报或给予纪律处分。强化纪检监察、组织人事、检务督察、案件管理与业务部门的协调配合，形成惩防合力。2018年以来，全省检察机关每年开展判无罪、捕后撤案、撤回起诉案件质量分析，共对 50件无罪案件、8930件不捕案件、16793件不诉案件进行质量评查，共评定瑕疵案件118件，不合格案件10件。开展检务督察和内部巡视24次，因故意违反法律法规和办案纪律，或工作严重失责造成错案而被追究办案责任的12人，其中因滥用不捕、不诉权放纵犯罪被追责的6人。
 
　　（六）自觉接受外部监督。在下大力气强化内部监督的同时，以主动开放的心态积极接受广泛的外部监督，推动和促进批捕权、公诉权更加阳光、透明、规范行使。自觉向党委报告“少捕慎诉”刑事司法理念贯彻落实情况，主动向省人大常委会专题报告醉驾案件办理情况并积极配合视察，报送全省检察机关办理存疑不捕案件调研分析。在走访人大代表、政协委员时，主动介绍依法运用不捕、不诉权保护未成年人、困难群众、民营企业等特殊群体合法权益的主要情况。深化不捕不诉案件公开听证，邀请人民监督员、特约检察员、专家学者、律师、群众代表参加听证，充分听取各方意见，以公开促公正，以公正赢公信，共公开听证不捕、不诉案件1067件。严格落实检务公开规定，充分利用现代化信息手段，及时公开社会关注的重要案件信息和法律文书，方便社会各界和公众查询、监督，共公开不起诉决定书19179份，除涉及未成年人、个人隐私的案件外，不起诉决定书公开率达100%。向社会公开发布不同类型和领域的刑事检察典型案例，突出释法说理，在进行法治宣传教育的同时，积极接受社会舆论监督。
 
　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员，全省检察机关批捕公诉权规范运行取得的成绩，是中央、省委和最高检正确领导的结果，是省人大及其常委会有力监督的结果，是有关方面和社会各界关心支持的结果。在此，我代表省检察院表示衷心的感谢和崇高的敬意！同时我们清醒认识到，全省检察机关履行批捕权公诉权工作中还存在一些问题和不足。
 
　　一是办案质效有待进一步提高。执法办案中还存在一些捕后判轻缓刑、诉后判无罪、经相关机关复议复核后改变原决定等案件，也有涉及批捕起诉的部分数据在高检院通报的评价指标中排位靠后，说明办案质效还有提升空间。
 
　　二是刑事主导责任发挥有差距。“捕诉一体”机制实行后，受办案能力、理念固化等方面因素影响，在提前介入、引导侦查不及时、不到位，补侦提纲针对性不强，致使案件反复退查，刑事主导责任发挥不够。
 
　　三是参与社会治理能力水平有待提高。部分办案人员受传统思维影响，机械执法、就案办案，不注重“三效”统一，对案件引起的矛盾纠纷不愿花力气化解；有的对案件暴露出的社会问题不认真分析研究，有的虽发出检察建议，但质量不高，针对性不强，跟踪问效不及时，通过办案促进社会治理能力还有待提高。
 
　　四是队伍素能亟待提升。捕诉一体改革后，存在公诉人员对两项监督业务不熟，侦监人员对出庭公诉业务不熟，捕诉业务工作衔接不畅等问题。基层院辅助人员作用发挥不到位，辅而不助现象较普遍，员额检察官工作压力加大。业务专家尖子和领军人才缺乏，队伍专业化程度不能满足新形势新任务的需要。
 
　　下一步，我们将以此次省人大审议为契机，认真听取意见建议，正视短板不足，进一步完善工作机制，强化监督制约，加强协作配合，推动批捕公诉工作提质增效。
 
　　（一）牢固树立正确司法理念，更好促进社会治理。坚持客观公正立场和证据裁判原则，不断强化案件质量意识、证据意识和监督意识，确保每一起案件都经得起历史的检验。持续落实宽严相济刑事政策和“少捕慎诉”刑事司法理念，深入推进认罪认罚从宽制度，对严重危害国家安全、公共安全和社会治安，严重影响人民群众安全感的刑事犯罪，坚持依法从严打击；对轻微刑事案件依法从宽处理，最大限度从源头上化解矛盾，促进社会和谐。对办案中发现的系统性、行业性治理漏洞和问题，及时向发案单位或主管部门提出检察建议，帮助促进行业治理。
 
　　（二）加大提前介入力度，不断提高办案质效。对重大疑难复杂案件，原则上全部提前介入，实质性引导侦查取证，避免反复退查拖延办案周期，从源头提升案件质量。严格落实高检院《关于加强和规范补充侦查工作指导意见》，规范制作补查提纲，及时跟踪监督补查情况。充分发挥捕诉一体机制优势，强化证据审查把关，从严把握证据标准，坚决排除非法证据，减少捕后不诉、撤回起诉案件，杜绝冤假错案和无罪案件。健全风险评估机制，对案件可能存在的网络舆情、涉检上访等办案风险，做到早预判、早防范、早处理。常态化开展督导调研，加强对下业务精准指导、定期调度管控力度，确保各项工作落实见效。
 
　　（三）健全完善监督制约机制，增强司法公信力。优化完善批捕公诉案件业绩考评指标设计、员额检察官动态管理机制，严格内部审批程序，确保批捕公诉权规范运行。认真贯彻落实司法责任制和错案追究制，建立常态化评查、巡查、督查机制，强化事前事中事后监督，防止徇私枉法、权钱交易、权权交易。积极扩大外部监督，主动邀请社会力量对检察机关执法办案质量监督检查。加大检务公开力度，对社会关注度高的捕诉案件及时召开听证会，及时公开发布重要文书及典型案例，自觉接受社会监督。
 
　　（四）强化刑事诉讼主导责任，确保认罪认罚从宽制度正确适用。全面落实“两高三部”指导意见，从严规范检察环节适用程序。完善认罪认罚自愿性、真实性保障机制，防止虚假认罪。落实繁简分流，依法建议更多适用速裁程序和简易程序，切实提升办案质效。全面落实少捕慎诉慎押司法理念，对犯罪嫌疑人认罪认罚的，依法能不捕的就不捕，能不诉的就不诉。对符合抗诉条件的，依法审慎提出抗诉，维护法律严肃性和司法公信力。规范量刑建议提出程序，强化对重大疑难复杂案件、影响性案件量刑建议的审核把关。积极应用智能辅助系统，提升量刑建议精准度。
 
　　（五）强化自身建设，锻造过硬队伍。以党史学习教育、政法队伍教育整顿为契机，检视自身存在的问题，抓好整改落实。加强业务培训和岗位练兵，以论辩竞赛、跟庭评议等多种方式全面提升综合业务素能。注重培养专业领军人才，发挥引领示范作用。注重类案总结，及时收集发布典型案例，为基层提供办案参考。加强纪律作风督察，加大防范力度。严格落实“一岗双责”和“三个规定”，确保队伍廉洁公正、纪律严明。
 
　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员，省人大常委会专门听取和审议检察机关批捕公诉权有效监督方面工作报告，既是落实全面依法治国、推动法律监督体系建设的重要体现，更是对全省检察工作特别是刑事检察工作的有力监督和关心支持。今后，全省检察机关将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，认真落实本次会议审议意见，更加主动地接受人大及其常委会监督，以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，更加依法规范、谦抑审慎、忠实可靠的履行批捕权公诉权，为推进国家治理体系和治理能力现代化，建设平安甘肃、法治甘肃作出更大更新的检察贡献！