省人大常委会调研组关于全省国有林场改革与发展情况的调研报告

　　省人大常委会调研组副组长

　　省人大农业与农村委员会主任委员杨元忠

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　2020年是国有林场改革收官之年。为进一步推动全省国有林场改革目标任务落实，根据省人大常委会2020年工作要点，8月中旬至9月初，省人大常委会组成以马青林副主任为组长的调研组，对全省国有林场改革与发展情况进行了专题调研。调研组先后深入甘南州、临夏州、天水市及省属的9个国有林场、21个保护站所，通过实地察看、听取汇报、座谈交流等方式，对国有林场改革发展情况进行了调研。同时，委托陇南、庆阳和武威市人大常委会在本辖区内开展调研并报送了调研情况。9月3日，调研组召开座谈会，听取了省委编办和省发展改革委、省财政厅、省人社厅、省林草局等部门的情况介绍。现将调研情况报告如下：

　　一、全省国有林场改革的基本情况

　　改革前，我省国有林场有林地面积3547.3万亩，占全省有林地面积的87%，活立木蓄积19957.94万立方米，占全省活立木蓄积的83%，生态区位十分重要。按照党中央、国务院和省委、省政府总体部署，全省涉及改革的国有林场304个，其中，庆阳市所属47个国有林场2011年列入全国国有林场改革试点，于2015年完成改革任务，并通过了国家的验收。省委、省政府根据中共中央、国务院2015年2月印发的《国有林场改革方案》，于2016年4月制定出台《甘肃省国有林场改革实施方案》，全面启动了剩余257个国有林场的改革工作，其中，涉及白龙江林业管理局、小陇山林业实验局等省属49个国有林场，市（州）、县（市、区）属208个国有林场。近年来，全省各级政府坚持以习近平生态文明思想为指导，积极践行“绿水青山就是金山银山”理念，围绕“保生态、保民生”两条底线，强化组织协调，细化实施方案，靠实工作责任，狠抓任务落实，国有林场改革工作顺利推进，国有林场“生态功能显著提升、生产生活条件明显改善、管理体制全面创新”三大目标任务基本实现。

　　（一）改革工作组织有力，主体任务基本完成。各级政府坚持将国有林场改革作为深化生态文明体制改革、保障国家生态安全、助推绿色发展的重要任务，成立了国有林场改革工作领导小组，研究出台了一系列方案和支持政策，层层签订了国有林场改革任务书。省国有林场改革工作领导小组成员单位各负其责，在国有林场人员编制、岗位设置、工资套改、社会保障、项目资金等方面给予大力支持，推动国有林场各项改革任务顺利开展。截止2018年底，全省国有林场改革主体任务基本完成，长期困扰国有林场改革发展的管理体制、人员编制、财政供给等方面的问题得到较好解决，办社会职能彻底分离，社会保障实现全覆盖。全省国有林场从304个整合为252个，且全部定性为公益性事业单位。全省国有林场正式职工由2015年底的2.2万人减少到1.75万人，4500多名富余职工得到妥善安置；对因消化超编人员，暂时未纳入编制实名管理的林场职工，参照公益事业单位职工管理，做到同工同酬，林场干部职工保护和培育森林资源的积极性得到有效发挥。陇南市将市属国有林场职工工资纳入财政预算，历年拖欠的养老金、社会保险金共1900多万元，全部由市财政予以解决。白龙江林业管理局原来承担的社会管理和公共服务职能，全部移交省公安厅、省法院、省检察院和甘南州、陇南市政府。

　　（二）基础设施建设进度加快，职工生产生活条件逐步改善。相关市（州）、县（市、区）政府和省属国有林场管理机构积极争取中央及省上政策支持，把国有林场基础设施建设纳入地方经济社会发展规划及专项规划，加大投入力度，加快建设进度，切实改善了国有林场生态建设和职工生产生活条件。目前，国有林场职工住房和业务用房得到明显改善，国有林区安全饮水基本解决，路、电、网络、通信和广播电视改造后基本满足了林区职工的生产生活需求。全省林业系统新建公租房6189套，改造棚户区3.35万套，新修（维修）森林资源管护站490个；国家下达国有林场林区道路建设任务2038.5公里、资金12.74亿元；完成283个国有林场的饮水安全项目，基本解决了林区11.9万人的饮水安全问题；完成261个国有林场的电网升级改造，购置3609套直播卫星接收设备，较好地解决了偏远地区林场用电和广播电视覆盖的问题。武威市为市属国有林场拨付基础设施建设专项资金500万元，重点用于市属国有林场旱厕改造水厕、业务用房、“拆墙透绿”等基础设施建设。小陇山林业实验局近三年为职工办了生态公厕、菜园子等11件实事，增强了林区职工的幸福感、获得感。

　　（三）管理模式不断创新，发展活力持续增强。落实了国有林场的法人自主权，所有国有林场实行场长负责制和任期目标考核责任制。一些国有林场按照改革方案设计，在公益林管护、森林防火、营造林方面探索引入市场机制，通过合同、委托、公开招标等方式面向社会购买服务。一些国有林场依托自然资源和人才技术优势，积极发展苗木培育、森林旅游、林副产品加工和林下种植养殖等特色产业，盘活了森林资源资产，增强了可持续发展能力。庆阳市成立了子午岭林区华池、合水、宁县、正宁4个社区居委会，探索了林区社会化服务新机制；大力发展林下经济和生态旅游，建成家庭林场70个，发展“森林人家”120多家，实现了经济发展与生态保护的有机结合。

　　（四）森林资源监管体制逐步健全，林业生态效益进一步显现。各地各有关部门以增加森林资源总量、提高森林资源质量、优化森林资源结构为目标，把保护培育森林资源、维护国家生态安全作为改革的出发点和落脚点，实行了最严格的国有林场林地和林木资源管理制度。研究制定了《甘肃省国有林场管理办法（试行）》及森林资源监管、保护管理考核、资源资产有偿使用和场长离任审计等相关制度，编制完成了《甘肃省国有林场中长期发展规划（2019-2035年）》，全面完成了国有林场清产核资和备案工作，建立健全了国有林场森林资源档案，确保了国有林场森林资源不破坏、国有资产不流失。近五年来，全省国有林场森林面积增加600万亩，蓄积量增加2000万立方米。庆阳市以“再造一个子午岭工程”为抓手，全市国有林场年均造林面积是改革前的近4倍，国有林地面积较改革前增加近20万亩。天水市依托天然林保护、重点公益林以及生态扶贫工程，聘用1万多名生态护林员，打造了一支相对稳定的林草管护队伍。

　　二、存在的主要困难和问题

　　调研中发现，全省国有林场改革发展过程中，还有一些需要认真研究解决的困难和问题。

　　一是一些国有林场职能定位需要细化完善。目前，有的国有林场虽然被定性为公益性事业单位，但尚未明确具体的类别；部分已定性为公益一类事业单位的国有林场中，既有全额事业编制的职工，也有差额事业编制的职工，还有自收自支事业编制的职工，不同身份的职工实行“同工同酬”有一定的难度。

　　二是管理体制机制还不顺畅。调研中各地普遍反映，机构改革后森林防火指挥等相关职责及人员划归应急管理部门，林草部门在森林防火方面的统筹协调能力不足。改革前，有些国有林场选拔了一批优秀职工到干部岗位上从事管理工作，有的还晋升到领导岗位；改革后，这些人员因身份问题，无法任职领导岗位，严重影响了职工的工作积极性。部分国有林场自建的高压输电线、变压器等电力设备，在改革时没能移交电力部门管理，运行、管理成本大，维修和改造资金无保障。

　　三是人员工资和运转经费存在缺口。部分国有林场工作经费和职工工资没有完全列入财政预算，主要来源为天然林保护工程和森林生态效益补偿资金，且标准低、总量少，不能满足职工正常增资、绩效奖励发放。随着经营性业务的剥离和职工工资标准的逐年上涨，有的国有林场自筹部分的经费缺口越来越大。据了解，省属国有林场职工的平均工资普遍低于市县属国有林场职工的平均工资，一些地处甘南州境内的省属国有林场没有享受涉藏地区事业单位工作人员的工资待遇。其中，白龙江林业管理局、小陇山林业实验局、洮河国家级自然保护区管理局职工每年自筹部分的工资缺口近3亿元。一些国有林场反映，因所需经费未纳入同级财政预算，森林管护购买社会服务工作无法正常开展。

　　四是基础设施相对落后。部分国有林场职工生产生活用房和林区供电、供水、防火、供暖、通信网络等基础设施陈旧、老化，明显落后于周边农村。今年上半年，省林草局等有关部门按照国家林草局《国有贫困林场界定指标与方法》，对全省252个国有林场进行综合评价，其中有119个被评定为贫困林场。国有林场、林区主干道路建设标准低且推进缓慢，次干道和支路未开通或者多年失修，严重影响森林管护工作。今年7月至8月，陇南、天水、定西等地受水灾、泥石流影响，林区道路损坏1269公里，重建任务十分繁重。大部分国有林场基层保护站、林务所巡护车辆少，无法满足巡护需要，个别车辆使用频率高，造成车况越来越差，存在安全隐患。

　　五是专业技术人才十分缺乏。全省国有林场普遍面临职工队伍结构不合理，年龄偏大、文化程度偏低的问题。有的国有林场管理、专业技术、工勤岗位比例设置不合理,专业技术人才严重不足。白龙江林业管理局所属国有林场实有职工4988人、核定编制2088个，小陇山林业实验局所属国有林场实有职工2648人、核定编制2380个，由于超编无法进人的问题显得尤为突出。改革后，国有林场的用人纳入事业单位统一招考范围，愿意留在林区工作的编制外职工及其子弟，因文化程度低或者年龄不符合要求，很难通过考试“入编”“转正”；而文化程度高、符合相关要求的人员进编、入职后，因林区位于偏远山区，生产生活条件艰苦，流失非常严重。小陇山林业实验局2016年招录了300名工作人员，到2020年8月流失率近60%。

　　三、几点建议

　　针对调研中发现的问题，现提出如下建议：

　　一是进一步明确国有林场主体功能定位。按照中央和我省的改革方案，国有林场主要功能定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全、提供生态公益服务和生态产品，并按生态公益性事业单位管理。建议将白龙江林业管理局、洮河自然保护区管理局所属的国有林场，确定为公益一类事业单位，使国有林场卸下包袱、轻装上阵，推动林业生态可持续发展。

　　二是进一步理顺国有林场管理体制机制。应急管理部门、林草部门和国有林场要加强沟通协调，按照机构改革方案要求，履行好各自职责，积极探索建立森林防火新机制。进一步细化、完善国有林场职工岗位管理制度，推动由身份管理向岗位管理转变，出台政策彻底解决国有林场改革前已从工勤岗提拔到管理岗担任职务人员的身份问题。对国有林场改革前自行建造的电力设备、输电线路等设施，全部移交地方供电部门管理，有效减轻国有林场的包袱。

　　三是进一步强化国有林场的经费保障。将定性为公益一类事业单位国有林场的运转经费、职工工资和面向社会购买服务费用等，全额纳入同级财政预算。参照国家出台的集体和个人公益林补偿标准，提高国有公益林生态补偿标准。贯彻中央第七次西藏工作座谈会精神，制定或者落实政策，让甘南州境内的省属国有林场干部职工，与州、县事业单位一样，享受涉藏地区事业单位工作人员工资待遇。积极向国家争取更多项目资金，减轻国有林场资金压力。继续安排国有林场改革补助资金，统筹解决部分国有林场历史遗留问题。在政策范围内，积极鼓励支持国有林场发展森林旅游、康养服务、苗木销售等产业，进一步拓宽经费来源渠道，增强发展活力。

　　四是进一步加强国有林场基础设施建设。依托国家山水林田湖草沙生态保护修复工程的实施，加快推进国有林场水电、道路、通信、网络系统建设。抢抓黄河中上游生态保护和高质量发展、“十四五”规划编制等战略机遇，将国有林场道路纳入交通部门的农村公路网规划，将国有林场安全饮用水纳入地方饮水安全巩固提升工程“十四五”规划，将国有林场棚户区改造、公共租赁房建设纳入地方政府总体建设规划或者专项规划。逐步推进国有林场保护站、林务所标准化建设，积极解决高海拔地区保护站（所）功能不全，用电难、吃水难、如厕难、取暖难等问题。将国有林场振兴与乡村振兴战略规划全面融合，促进林场周边地区公共服务均等化。适当调整林区特种车辆购置标准，增加国有林场管护车辆，切实提升基层巡护能力。

　　五是进一步用足用活人事人才政策。各级政府及其林草部门、国有林场管理机构要强化国有林场人事人才改革相关政策和管理制度的宣传落实，尤其是要用足用活国有林场改革工作启动后，国家和省直相关部门出台的倾斜政策，支持国有林场根据自身实际探索适宜的选人用人机制。将选拔任用制变为选拔任用制与聘用制相结合，将工勤岗位上的优秀人员通过聘用制选拔到管理岗位上担任领导职务。适当降低人员招录准入门槛，特别是针对少数民族地区、贫困地区的国有林场，出台特殊性政策，允许优先招录林区职工子女或林区周边群众子女，以解决林区人才短缺和留不住人的问题。对艰苦边远地区的国有林场职工，要继续在工资奖金、职称评聘、职务晋升等方面给予优惠政策，不断激发国有林场职工的创造力、凝聚力和向心力。积极创造条件，进一步改善国有林场职工生产生活条件，妥善解决职工“两地分居”“子女教育”等问题，使他们能安心扎根林区，用心建设林区。

　　以上报告，请予审议。