省人大常委会调研组关于我省重大交通基础设施项目建设情况的调研报告

　　省人大常委会调研组副组长

　　省人大财政经济委员会主任委员张勤和

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　为深入了解我省“十三五”交通规划重点项目建设情况，推动“十四五”交通规划科学编制，按照常委会工作安排，4月至8月，陈克恭副主任带领调研组先后赴兰州、定西等市进行了实地调研，了解了天水、庆阳、陇南、白银、临夏、甘南等6个市州相关情况，召开专题座谈会听取了省发改委、省交通厅、省工信厅、省公航旅集团、省铁投集团、省机场建设集团、中国铁路兰州局集团等有关单位的意见建议。现将调研情况报告如下：

　　一、我省交通基础设施发展现状

　　“十三五”以来，全省紧抓“一带一路”和新一轮西部大开发等战略机遇，深入贯彻“巩固东连、向西为主，深耕南向、促进北拓”发展思路，加快实施了一批公路、铁路、民航机场等重大交通基础设施项目，逐步形成了以铁路、高速公路为主体，民航、普通国省干线为补充的立体综合交通网络。特别是今年以来，在常态化疫情防控前提下，我省各级抢抓国家扩大投资机遇，全力以赴推动交通重点项目开复工，统筹协调项目前期和建设过程中存在的突出问题，着力加强项目谋划和规划研究，加大项目投资，加快补齐短板，截至8月底，全省交通基础设施固定资产投资完成742.6亿元，有效发挥了交通基础设施建设稳投资、稳就业、稳增长的重要作用，有力支撑了全省经济社会发展。

　　公路路网日趋完善。截至2019年底，公路总里程达到15.14万公里，基本形成了以省会兰州为中心，高速公路为主骨架、普通国省道为干线、县乡公路为分支，沟通全省城乡、连接周边省区的放射状公路网。高速公路达到4453公里，14个市州政府驻地全部通了高速公路，连霍、青兰、十天、京藏、京新等国高在我省境内全线贯通，与相邻的6省（区）省会之间实现了无缝对接。二级及以上公路达到1.58万公里，86个县区政府驻地均以二级及以上公路连通。农村公路达到12.09万公里，全省具备条件的建制村100%通硬化路。S35景礼高速陇南段、S06酒嘉绕城等79个在建续建项目和10个计划新开工的重点项目正在有序推进。

　　铁路项目加快推进。“十三五”以来，铁路新增通车里程1057公里，宝兰、兰渝、敦格等一批重大铁路项目建成运营，银西、中兰等4个项目相继开工建设，兰州至合作、西宁至成都（甘肃段）等5个项目前期工作积极推进，铁路基础设施建设呈现加快发展的良好态势。截至2019年底，铁路营业总里程达5195公里，其中高铁1154公里，铁路复线率和电化率分别达到60%和80%，高于全国平均水平（57%、67%）。路网结构由“单一通道型”逐步向“通道+路网型”转变，基本形成了以兰州枢纽为中心，以陇海-兰新通道为主干，兰渝、兰青、包兰等其他干线、支线和企业专用线为辅的路网格局。

　　民航机场保障能力不断提升。“十三五”以来，我省加大投资力度，不断完善民航基础设施，相继实施了一批重点项目，陇南机场建成通航，兰州中川机场二期、庆阳机场、敦煌机场扩建及兰州机场综合交通枢纽工程顺利完工，极大地提升了机场基础设施保障能力。截至2019年底，全省共有9个民航机场，1个通用机场，累计执飞航空公司46家，目前累计执行客运航线国内228条、国际24条，货运航线国内5条、国际5条，通航国际国内123座城市（其中国内100座、国际23座），基本形成覆盖中国内陆主要城市与欧、亚的航线网络。兰州中川机场三期扩建项目已开工建设，同时，积极推进嘉峪关机场扩建，天水军民合用机场迁建，平凉、临夏、武威机场新建前期工作，持续推进民航基础设施建设。

　　二、存在的主要困难和问题

　　我省地处欧亚大陆桥的中间区段，是西北地区铁路、公路、航空、管道兼备的综合性交通运输枢纽，具有承东启西、连南通北的区位优势，但从目前交通规划项目建设推进和交通网结构来看，这种区位优势并未得到充分发挥，交通基础设施亟待进一步完善。

　　（一）交通网络规模不足与结构性问题并存。公路方面，预计到2020年年底，“十三五”期间高速公路里程将增加2230公里，总计达到5830公里。但总体上看，目前，我省公路规模与交通规划目标还有差距，有26个县至今未通高速公路，县（市、区）高速公路覆盖率仅为69.8%。公路网密度低于全国平均水平，路网等级结构也不尽合理，等级普遍较低。比如，甘南州境内高速公路只有68公里，全州公路密度仅为17.1公里/百平方公里；定西市四级及以下公路占公路通车总里程的84%。铁路方面，预计到2020年年底，“十三五”期间铁路营业里程将增加1329公里（其中高速铁路预计增加627公里），总计达到5574公里（其中高速铁路达到1426公里）。但仍有2个市州未通铁路，8个市州未通高铁，市州铁路覆盖率为85.7%。已建成运营的高速铁路时速最高为250公里，没有时速300公里以上的高铁。现有铁路结构性问题比较突出，兰州铁路枢纽在西北路网关键枢纽节点和中欧班列货源集散地作用发挥不够充分。向东通道主要通过陇海线、宝兰高铁，出口单一。南向通道目前仅有兰渝线，北向高速铁路通道尚未建成，沟通南北的铁路线路数量有限。另外，运输结构不尽合理，陇海、兰新、包兰、宝中、西平、嘉策等既有铁路运能趋于饱和，航空运输潜力尚未充分发挥，公路运量占比偏高且逐步上升，2019年全省公路客货运量分别占全省客货运量的80%和91.5%。

　　（二）筹措项目建设资金难度大。一是地方高速公路PPP项目政府方资本金筹措困难。近几年，国家进一步规范了PPP项目投融资政策，政策调整前确定的一部分项目资金来源难以继续，加之地方财力有限，PPP项目政府方资本金筹措难度加大，无法按原定融资结构获得资金支持，致使一些项目推进缓慢或处于停工状态。如定西市的通渭至定西、定西至临洮、陇西至漳县3个在建地方高速公路PPP项目，探索采取了“两降一换”的政府方资本金筹措方式，但可用于变资本的资源少，资源商业化运作难，政府方资本金筹措依然困难，由于政府资本金到位比例低，目前三个项目资本金到位率仅有42.6%，缺口58.76亿元。G341线白银至中川段PPP项目政府资本金8.52亿元，已筹措4.8亿元，仍有3.7亿元资本金缺口。打庆高速公路PPP项目按原定投融资结构无法继续推进，今年5月社会资本联合体已与庆阳市政府终止了合作关系，目前处于停工状态。二是二级及以下公路建养资金缺口较大。二级公路取消收费后，建设、养护新机制尚未完全构建起来，路网调整与养护机制不协调，致使二级及以下公路建设、养护资金筹集缺乏有效来源，建设步伐缓慢，养护困难。如临夏唐汪-达板二级公路因资金问题开工后又停工。调研中还了解到，部分大型货车为了节省过路费用，绕道G312、G109等国省道通行，一方面，造成国省道运力超负荷，加剧了道路损坏，另一方面，高速公路利用率不高，造成了道路资源浪费。三是专项债券额度有限。如目前全省纳入专项债券发行项目库公路项目32个，总投资2269亿元，债券总需求1026亿元，仅到位专项债券资金332.71亿元。另据了解，部分专项债券资金下达时间较晚，而我省大部分地区施工受季节性影响较大，支出进度无法按要求完成，专项债券的作用得不到充分发挥。

　　（三）交通和产业的融合发展有待加强。一些市州反映，交通运输对旅游、物流、农业等产业的支撑及引领作用发挥不够充分，特别是交通和产业融合发展的深度和广度有待进一步提高。如旅游产业方面，依然存在通往景区的道路路况不佳、部分景区通达性有待加强、旅游公路规划建设相对滞后等问题。交通和扶贫产业的融合发展也存在类似问题，由于道路不畅通，物流成本高，致使一些鲜活、特色农产品无法及时运出，一定程度上影响了扶贫产业的可持续发展和乡村振兴战略实施。

　　（四）机场管理体制亟需理顺。目前，全省共运营9个民航机场，其中兰州、敦煌、嘉峪关、庆阳、张掖、金昌、陇南7个机场由省民航机场集团公司运营，天水、夏河两个机场资产分别由天水市、省民航机场集团管理，运营却由西部机场集团负责。这种管理运营体制，很大程度上制约了全省机场的管理与发展。同时，我省机场布局也不尽合理，比如，规划中的武威机场与已有金昌机场相距仅70公里，这样布局过于集中，给两个机场后续飞行程序设计和运营发展都带来很大困难。

　　三、几点建议

　　（一）切实做好“十三五”与“十四五”交通规划的有机衔接。要全面梳理评估我省“十三五”交通规划项目完成情况，客观评价规划实施取得的进展与成效，深入剖析存在的问题和不足，理清我省交通发展的重点和难点，做好“十三五”与“十四五”交通规划项目的有机衔接。要坚持质量标准，加快在建项目建设，对推进缓慢或者处于停工状态的项目进行深入调研，提出切实有效的解决方案，防止出现“烂尾”“半拉子”工程。要抢抓发展机遇，以新发展理念为统领，深入贯彻交通强国战略，紧抓“一带一路”建设、新时代推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略机遇，精准对接国家推动西部陆海新通道建设机遇，争取把我省更多重大交通基础设施项目纳入国家相关规划。要科学编制“十四五”交通规划，认真研究谋划一批“铁公基”优势互补、新基建老基建合理兼顾、大思路大项目衔接支撑、科学性可行性具体统一的重大交通基础设施建设项目。要坚持适度超前原则，区分轻重缓急，充分考虑发展基础、配套资金承受能力，优先解决最急需、最关键的大动脉问题。同时，强化规划及项目科学论证，广泛听取包括人大代表在内的各界意见，确保规划及项目经得起历史检验。

　　（二）不断完善交通设施网络。牢牢把握交通“先行官”定位，落实《交通强国建设纲要》和国家重点支持“两新一重”重大部署，着力打造布局合理、覆盖广泛、高效便捷的交通网络。公路方面，全力实施好“两纵两横一枢纽”区域交通项目，加强运输通道建设，拓展区域开发轴线，打通对接经济优势发展区域、重要城市群、相邻省（区）的通道。积极争取国家政策支持，加强国省干线公路建设，提高国省干道公路技术等级。进一步完善高速公路和公路网、出入口、枢纽等基础设施建设，以路网支撑城镇空间拓展。铁路方面，紧紧围绕全省铁路“建设一批、开工一批、储备一批”目标，积极协调争取各方面支持。扎实推动银川至西安铁路（甘肃段）、兰张三四线铁路中川机场至武威段等在建重点项目，积极做好西宁至成都铁路（甘肃段）、兰州中川国际机场综合交通枢纽环线铁路等拟开工项目前期工作，积极争取将已谋划的兰州至北京高铁新通道、西北至华中华东地区高铁通道等项目纳入国家相关规划，推动我省铁路高质量发展。进一步优化运输结构，推动公铁、空陆等多式联运发展，由各种交通方式相对独立发展向更加注重一体化融合发展转变。

　　（三）着力破解项目建设资金筹措难题。一是关于PPP项目政府方资本金筹措困难的问题，建议充分考虑本级财政承受能力，改革单纯靠扩大财政支出规模支持重大交通项目的模式，进一步完善资金保障机制，综合运用地方政府专项债券、PPP引导资金、净地作价入股、资源（资产）变资金、“交通+综合开发”、盘活公路存量资产等方式筹措资金，推动项目建设。根据项目投融资实际情况，拓宽资本金筹措渠道，采取国高国道和地方高速公路PPP项目打包建设、引进中国PPP基金、探索PPP与专项债结合等方式，撬动更多社会投资，发挥协同加力效应。二是关于二级及以下公路建养资金缺口问题。一方面，积极争取国家相关部委充分考虑西部欠发达地区省道县道基础落后、建设资金筹措困难的实际情况，在国家政策和国家车购税返还等方面给予倾斜支持。另一方面，进一步完善公路养护体制，积极推广市场化专业化养护模式，建立起政府与市场合理分工的管养长效机制，降低养护成本，提升养护效率。三是关于专项债券额度有限及支出进度问题。一方面，全力做好交通领域政府专项债券项目储备和前期工作，提高项目储备申报质量，为尽可能多的争取专项债券资金打好基础。另一方面，做好专项债券资金与项目实施的有机衔接，按要求完成支出进度，提高资金使用效率。另外，通过人大代表建议、政协委员提案等方式，积极争取国家进一步加大对我省铁路、公路项目的资金支持力度，降低地方政府出资额和资本金占比，通过发行西部地区交通发展长期或超长期基础设施专项债券、适度扩大发行一般债券规模等途径，解决项目资本金筹措难题。

　　（四）积极构建交通和产业融合发展格局。进一步加强交通和产业融合发展的深度广度，以交通廊道为基础，把在一定范围内的资源、要素、产业、时空全过程融合，在公路、铁路、民航机场等规划、建设中充分考虑与产业聚集区、重点旅游景区道路的连接，打通断头路、瓶颈路，畅通微循环，以完善的交通基础设施带动和促进产业发展。

　　（五）妥善理顺机场管理体制，优化建设布局。立足实际，积极稳妥，进一步理顺全省机场管理体制，实现统一管理，统筹建设。同时，在机场空间布局上，要切实落实高质量发展要求，兼顾经济利益和社会效益，从建设成本、市场发展、运营管理、航线优化等方面统筹考虑，形成地域分配平衡的网络布局。

　　以上报告，请予审议。