省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国土壤污染防治法》实施情况的报告

　　省人大常委会副主任

　　省人大常委会执法检查组组长陈克恭

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　为深入贯彻习近平总书记关于土壤污染防治的重要指示和党中央重大决策部署，依法推动打好净土保卫战，确保让老百姓吃得放心、住得安心，全国人大常委会将土壤污染防治法执法检查作为今年监督工作的重点，成立了栗战书委员长任组长的执法检查组，采取实地检查和委托检查相结合的方式，对全国31个省市区实施土壤污染防治法的情况进行了“全覆盖”检查。我省是实地检查的6个省份之一。8月中旬，沈跃跃副委员长率领全国人大常委会执法检查组对我省实施土壤污染防治法的情况进行了检查。执法检查组在听取省政府和有关部门情况汇报后，赴兰州、白银实地检查了兰州石化、银光公司等单位的土壤污染治理情况，随机抽查了兰州专业电镀厂、西固区陈坪街道小坪村、甘肃稀土新材料公司、白银市垃圾发电厂和处理场、白银区王岘镇崖渠水村等5个单位的土壤污染防治重点管控设施和污染地块治理情况，召开3次座谈会听取了五级人大代表、专家学者、一线执法人员、企业代表的意见建议，比较全面地了解了我省贯彻落实土壤污染防治法的情况。全国人大常委会执法检查组认为，土壤污染防治法实施一年多来，甘肃积极落实法律制度规定，完成农用地土壤详查，初步摸清农用地污染状况，有序开展重点行业企业土壤污染状况调查，发布了《甘肃省建设用地土壤污染风险管控和修复名录》，针对重点地区、重点企业开展风险管控与修复治理，做了大量工作，土壤污染防治取得了明显成效。执法检查组特别指出，林铎书记、唐仁健省长高度重视生态环境保护工作，想在心里、抓在手上，体现在工作中，落实在行动上，尤其是对祁连山的生态环境整治工作力度大，由乱到治，大见成效，体现了强烈的责任担当和为民情怀（详见附件）。

　　省委、省人大常委会、省政府及有关部门高度重视土壤污染防治法执法检查，林铎书记专门作出批示，唐仁健省长主持汇报会，常务副省长宋亮汇报工作，陈克恭副主任、何伟副省长全程陪同检查。在积极配合全国人大常委会执法检查的同时，省人大常委会成立陈克恭副主任任组长的执法检查组，在全省范围组织开展了为期两个月的执法检查。7月底，执法检查组召开全体会议，传达了栗战书委员长在全国人大常委会土壤污染防治法执法检查组第一次全体会议上的讲话精神，听取了14个省直部门的工作汇报，对全省执法检查工作进行了动员部署。全国人大常委会执法检查后，省人大常委会党组就执法检查情况专门向省委作了汇报，陈克恭副主任带队赴定西、平凉、庆阳市进行了实地检查。受委托开展自查的9个市州人大常委会按时完成了执法检查任务，上报了执法检查报告，实现了执法检查全省全覆盖。现将检查情况报告如下：

　　一、实施土壤污染防治法取得的主要成效

　　我省高度重视土壤污染防治工作，省委、省政府将土壤污染防治作为深入学习贯彻习近平生态文明思想和坚决打赢污染防治攻坚战的重要内容，以土壤环境保护和质量改善为核心，以保障农产品质量和人居环境安全，让老百姓吃得放心、住得安心为出发点，全面落实土壤污染防治行动计划，扎实推进净土保卫战，土壤污染防治工作取得了积极进展。

　　（一）加强法制建设，完善土壤污染防治工作制度。

　　细化法律制度。省人大常委会按照全国人大常委会清理生态环境领域法律法规的要求，结合我省实际，对相关地方性法规进行了全面清理。修订了《甘肃省环境保护条例》和《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》，对土壤污染防治相关内容进行了细化完善；废止了《甘肃省土地登记条例》《甘肃省农业生态环境保护条例》和《甘肃省林地保护条例》。及时启动《甘肃省土壤污染防治条例》立法工作，在2019年调研论证的基础上，委托专业机构起草法规草案文本，计划今年11月进行一审。

　　完善防治措施。省政府及相关部门制定了土壤污染防治、农业农村污染治理、城市生活垃圾分类等方面的系列配套工作方案，确保法律制度落地落实。积极开展土壤污染治理与修复项目实施、农药化肥减量增效等配套制度研究，健全完善土壤污染防治措施，为土壤污染防治法的贯彻实施提供了制度保障。

　　（二）加强组织领导，靠实土壤污染防治工作责任。

　　明确重点任务。省政府成立了以分管副省长为组长的土壤污染防治领导小组，定期或不定期研究和统筹协调土壤污染防治重大事项。各市州、各县区也成立了相应的领导机构，加强净土保卫战的组织实施。逐级签订土壤污染防治工作目标责任书，逐一分解土壤污染防治目标任务，落实土壤污染重点监管单位，层层传导工作压力、靠实工作责任。各级政府及相关部门每年制定土壤污染防治工作年度计划，明确重点任务和部门职责，形成了政府主导、部门联合、企业主体、公众参与的工作机制。

　　强化目标考核。省委、省政府出台《甘肃省生态文明建设目标评价考核办法》，将土壤污染防治重点指标纳入考核目标体系，对市州党委政府生态文明建设情况进行考核；制定《甘肃省污染防治攻坚战成效考核实施方案》，将土壤污染防治作为重要内容，进一步细化考核指标和评分细则，对党政领导干部进行严格考核，并将评估考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计的重要依据，通过考核倒逼目标任务有效落实。

　　（三）加强法制宣传，提高全社会土壤污染防治意识。

　　广泛开展宣传。通过甘肃生态环境微信公众号、微博、今日头条等平台，开展土壤污染防治法律制度解读、土壤污染防治知识有奖竞答、土壤环保小百科问答等，多频次、多方式开展宣传，提高全社会学法、遵法、守法、用法意识。结合“七五”普法、“4·22”地球日、“6·5”环境日宣传，组织开展环境普法下基层、生态环境设施公众开放活动，普及土壤污染防治知识，努力提高政策知晓率和覆盖面。

　　积极组织培训。分批次组织党政领导干部参加西部地区党政领导干部环境保护培训班，邀请国家部委领导和专家解读土壤污染防治法；举办土壤污染详查和防治技术培训班，提高基层执法人员、监测人员专业能力。定期召开新闻发布会，通报全省土壤污染防治重点工作进展情况，回应社会关切，引导全社会积极参与和支持土壤污染防治工作，共同守护土壤环境安全。

　　（四）加强调查监测，初步摸清土壤环境质量状况。

　　完成污染状况详查。根据国家统一部署，2018年对农用地土壤污染状况进行了详查，布设9043个点位、采集9901个土壤样品和1265个小麦样品，全面完成详查任务，基本查明我省农用地土壤污染面积和分布状况及对农产品质量的影响。我省各类受污染耕地32万亩，占耕地总面积的0.4%；轻中度受污染耕地主要分布于陇南、甘南及白银等地，重度受污染耕地主要分布于白银、陇南等地；主要土壤污染物为重金属镉和砷，其次为铅，部分地区涉及汞和铬污染。2019年对重点行业企业用地土壤污染状况开展了调查，完成了1609个地块基础信息采集，力争今年完成调查任务，掌握全省建设用地土壤污染底数。

　　开展土壤环境监测。加快全省土壤环境监测网络建设，按国家要求已建成1741个国控土壤监测点位，初步完成1184个省控土壤监测点位布设，年底前实现所有县区点位全覆盖。对重点粮油产区、饮用水源地、重点监管企业、规模化畜禽养殖场、垃圾填埋场等周边的土壤开展动态监测，及时掌握土壤环境质量变化情况。深入开展涉镉等重金属重点行业企业排查工作，督促有关市州制定实施专项排查整治方案，在白银区、金川区等8个矿产资源开发集中区域执行重点污染物特别排放限值，切断镉等重金属进入农田的途径。

　　（五）加强农业农村污染防治，确保老百姓吃得放心。

　　落实分类管理制度。省政府有关部门印发《甘肃省耕地质量类别划分工作方案》和《甘肃省受污染耕地安全利用与严格管控工作方案》，明确任务分工，加强工作调度，形成倒逼机制，推进工作落实。严格执行国家相关标准，划定永久基本农田5989万亩，并实行特殊保护。13个产粮(油)大县制定土壤环境保护工作方案，开展农产品产地土壤环境监测、污染源排查整治、化肥农药减量增效等工作，保障重要农产品产地土壤环境安全。全面开展全省耕地土壤环境质量类别划分，按照优先保护、安全利用和严格管控3种类型，建立分类清单分类管理。根据各市州上报数据统计，截至9月14日，全省轻中度污染耕地安全利用面积5.19万亩，占总任务的86.57%，重度污染耕地严格管控面积1.25万亩，占总任务的82.88%。按照“一图一表一报告”的要求，榆中县、徽县等48个县区已初步完成耕地土壤环境质量类别划分工作，占总任务的55.17%。

　　▲图1白银区王岘镇崖渠水村重金属污染弃耕地块

　　治理农业面源污染。大力实施化肥和农药使用量零增长行动，推进病虫害绿色防治。2019年我省化肥和农药使用量分别比2018年削减2.8%和1.1%，利用率分别到达39%和40%以上，均达到了国家年度目标要求。加强塑料污染治理，积极推进废旧农膜回收利用，建成国家级废旧农膜回收利用示范县45个。截至2019年底，全省从事废旧农膜回收加工的各类企业有203家，设立镇、村回收网点1902个，回收农膜约18.18万吨，回收率达到81.72%，提前完成国家下达的“十三五”目标任务。推进畜禽养殖废弃物资源化利用，开展沼气工程和有机肥工程示范推广，探索“区域性有机肥生产”和“畜禽粪污处理中心”等第三方模式。2019年畜禽养殖废弃物综合利用率达到75%，规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到100%。构建集中清运体系，推进农作物秸秆综合利用，全省农作物秸秆综合利用率高达86%。加快推进垃圾分类处理工作，开展全域无垃圾行动并取得显著成效。

　　▲图2陇西县裕新农牧科技公司废旧农膜回收加工厂

　　▲图3废旧农膜回收加工的塑料颗粒

　　（六）加强建设用地准入管理，确保老百姓住得安心。

　　排查污染地块。以有色金属冶炼、石油化工等行业为重点，对关停退出工矿企业遗留场地进行摸底调查，建立疑似污染地块清单，实施严格监管。目前，我省共排查确定69个疑似污染地块和30个污染地块，相关信息已纳入全国污染地块环境管理信息系统，实施动态更新。发布《甘肃省建设用地土壤污染风险管控和修复名录》，对22个污染地块实施重点监管，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。

　　注重风险管控。在编制各级国土空间规划时，充分考虑土壤污染风险，科学合理确定土地用途;在居民区和学校、医院、疗养院等周边禁止规划建设有色金属冶炼、焦化等可能造成土壤污染的建设项目，维护重点场所环境安全。加大对土地征收、收回、收购及转让、改变用途等环节监管，经风险评估对人体健康有严重影响的污染场地，未经治理修复或者修复不达标的不予收回、回购或供应。

　　▲图4兰州市专业电镀厂重金属污染地块

　　（七）加强工矿企业环境保护监管，严控新增土壤污染。

　　注重源头预防。将土壤污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，以及生态环境保护、土地开发利用、农业绿色发展、农产品质量安全提升等专项规划，强化重点行业企业布局规划，严格行业准入和环评审批。每年更新发布土壤污染重点监管单位名单，由市县政府与企业签订责任书，督促企业落实有毒有害物质地下储罐调查、土壤和地下水污染隐患排查、土壤环境自行监测等各项制度，做好源头预防。

　　突出监管重点。加大执法检查力度，2018年以来，全省共出动执法人员4662人次，检查相关企业2377家次，发现并整改问题578个，立案查处15件。推进涉重企业强制性清洁生产审核和工艺设施升级改造，减少重金属排放。开展工业固体废物堆存场所排查整治、固体废物及洋垃圾联合执法检查、打击危险废物处置违法行为专项行动，提升固体(危险)废物利用处置能力，严防固废危废随意倾倒和处置。积极开展城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造攻坚行动，通过摸底排查，2019年确定全省需要搬迁改造企业29户，其中就地改造9户、异地迁建7户、关闭退出13户。防范尾矿库安全风险，强化安全度汛工作责任，对全省现存153座尾矿库逐库靠实监管单位和包抓责任人，开展隐患排查治理，提高应急预警和处置突发事件能力。

　　（八）加强土壤污染治理修复，解决历史遗留问题。

　　实施重点工程。制定印发《甘肃省土壤污染治理与修复“十三五”规划》，初步建立土壤污染治理修复项目储备库；出台《甘肃省土壤污染治理与修复项目管理办法》，明确重点任务、责任单位和分年度实施计划，建立项目全过程管理制度，规范项目实施流程。探索总结符合我省实际的铬污染场地、石油化工污染场地等多类型土壤污染治理修复技术路线和经验模式，实施白银东大沟河道重金属污染治理、历史遗留铬污染场地治理修复、有色金属采选冶炼矿区治理等重点工程，有效解决了一批历史遗留重点土壤污染问题。

　　修复矿山生态。进一步加强矿山企业履行生态修复主体责任，对祁连山国家公园等重要自然保护地矿业权退出后的矿山生态进行全面修复，祁连山的生态环境由乱到治，大见成效。加强全省矿山生态地质环境治理恢复工作监督检查，积极推进废弃矿山生态修复。同时，结合日常环境监管、信访投诉等工作中发现的历史遗留、无责任主体、环境隐患突出的污染地块，督促市县政府开展场地调查和风险评估，科学制定治理修复方案，逐步解决环境隐患。

　　（九）加强司法保护，严厉打击土壤污染违法行为。

　　创新审判执行方式。省法院进一步推进环境资源审判专门化体制建设，完善司法工作协同机制，加大土壤污染防治跨区域审判力度。大力推进修复性生态司法应用，延伸生态环境修复司法机制的适用领域，在完善环境民事公益诉讼多元化纠纷解决机制方面具有典型性意义。

　　完善司法保护机制。省检察院制定进一步加强生态环境司法保护十项举措，聚焦主责主业，完善机制建设，凝聚土壤资源保护合力，加大案件办理力度。通过办案督促地方政府治理各类被非法改变用途和占用的土地7328亩，保护被污染耕地2550亩，督促清除处理违法堆放的各类生活垃圾、固体废物1038吨。

　　二、土壤污染防治法实施中存在的主要问题

　　土壤污染防治法颁布实施以来，我省严格实施法律制度，扎实推进各项工作，土壤污染防治取得了一定成效，但还存在一些问题和困难。

　　（一）土壤污染防治的法律意识和专业能力不高。

　　相比大气和水污染防治，土壤污染防治工作起步晚、基础弱，加之土壤污染具有隐蔽性、滞后性，广大群众对土壤污染的危害性认识不足，防治污染的法律意识淡薄，积极性、主动性欠缺。土壤污染防治法施行一年多来，有关责任部门、地方政府、企事业单位对法律条款的了解还不够透彻、对法定工作职责掌握不够清晰。同时，基层生态环境部门普遍反映，在工业场地日常环境管理和项目实施监管过程中，由于缺少专业知识支撑，能力水平达不到现阶段工作任务要求。各级土壤污染防治相关部门普遍存在执法装备短缺，专业技术低下，职业保障不够等问题，制约法律全面有效实施。

　　（二）土壤污染防治监督管理体制机制有待完善。

　　我省土壤污染防治的重点是面源污染，但由于农业农村污染治理涉及面广，参与部门众多，还存在职能交叉、管理体制不顺畅的问题。尤其是项目资金与工作任务“两张皮”的问题在某些领域还很突出。比如，土壤污染防治专项资金由生态环境部门掌握，而工作任务由农业农村部门具体承担。另外，在新一轮机构改革中，原属农业农村部门的农业面源污染监督指导职能划归生态环境部门，许多市州、县区农业农村环保机构被合并撤销，新的运行机制尚待在实践中完善衔接。环境资源纠纷多元共治体系尚不完善，公安机关、检察机关以及环境资源保护行政主管部门之间的证据提取、信息共享等协调联动机制尚未健全。

　　（三）土壤污染治理修复行业监管制度不够健全。

　　土壤修复行业尚处于起步阶段，国家层面尚未出台相关管理制度，第三方技术服务机构水平参差不齐，相关市场准入、第三方资质和业绩要求、奖惩机制、专家库建设等方面还不够健全，土壤修复产业发展水平还不够高。土壤治理修复项目既要开展环境调查、风险评估、修复方案制定等一系列工作，还要履行可研、环评、初步设计、施工图设计等相关手续，大部分项目在资金下达后才启动调查评估等前期工作，加之编制方案专业技术力量不足，方案审核通过周期较长，很大程度上影响了项目进度。

　　（四）土壤污染防治资金投入不足。

　　省级土壤污染防治基金尚未设立，用于土壤污染治理的资金有限，资金投入与污染治理任务还存在较大差距，影响污染治理成效。全省无责任主体污染地块均处于城市远郊，开发利用土地附加值远低于管控修复费用，实施农用地土壤污染防治收益较少，无法吸引社会资本参与。生态环境损害修复资金的管理制度尚不完善，全省统一的修复资金账户尚未建立，修复资金难以统一有效管理和使用，在一定程度上制约了生态环境司法保护功能的发挥。

　　（五）土壤污染治理修复责任认定难度较大。

　　土壤污染防治法规定对污染责任人不明确或存在争议的，由国务院有关部门制定相关认定办法。但目前国家尚未制定相关政策，导致在开展污染地块调查评估和治理修复工作中，难以快速、明确界定各方责任。土壤污染相关案件证据固定、损害结果认定及因果关系认定较难。加之鉴定机构少、鉴定能力不足，导致环境资源案件审判中鉴定难、费用高、鉴定周期长的问题普遍存在。同时，在开展相关污染地块调查评估和治理修复工作中，存在部分地块历史资料欠缺、生产经营者多次变更、涉及军工企业等情况，责任认定难度较大，无法按照“谁污染、谁治理”的原则明确界定各方责任。部分企业虽然承认履行相关管控修复责任，但因资金制约很难真正落实相关风险管控措施要求，导致部分历史遗留问题短期内无法彻底解决。

　　（六）土壤污染治理修复技术支撑严重不足。

　　国家层面，现有的土壤污染修复技术大多还处于实验阶段，有些只适用于实验室的小规模实验，有待技术攻关和试点推广。土壤污染防治主要以实施环境风险管控工程为主，遗留废渣的治理以安全填埋为主，资源利用率偏低，难以彻底消除污染。省级层面，土壤污染治理与修复技术支持严重不足，省内基本没有全面掌握土壤污染防治技术、规范、标准、工程经验的科研院所和专业技术人员提供技术支撑。环境风险状况、治理修复技术有效性、从业第三方机构能力、治理效果评估体系也有待完善和统一标准。

　　（七）农业农村污染防治工作基础薄弱。

　　因农业生产过程中产生的废弃物综合利用设施设备投资较大，运行成本高，经济效益低，仍存在重发展轻治理，重效益轻保护的问题。基层一线缺人员、缺设备、缺技术的问题较为突出，工作基础与工作任务不匹配。农业农村污染治理基础设施建设滞后，短板问题突出，生产资料高效循环利用等关键技术亟待突破。有机绿色农业发展投入不足，化肥农药减量增效难度大，农业生产废弃物资源化、无害化处理处置率有待继续提高。农村垃圾收集、转运、处理日常运行经费不足，偏远乡镇及相对分散村社的垃圾还未全部统一收集、集中处理。扬黄罐区因“水低地高、水有来无去”，盐碛化沉积严重；河西走廊内陆河流域因节水灌溉措施不到位，低洼处常有积水沉积，土壤盐碱化严重，影响耕地质量。

　　三、实施土壤污染防治法的意见和建议

　　土壤污染防治是一项长期而艰巨的任务，全省各级政府及有关部门要以习近平生态文明思想为指导，全面贯彻实施土壤污染防治法，切实对土壤等资源实行预防为主、保护优先、集约利用，走出一条以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。

　　（一）进一步加大普法宣传教育力度。

　　土壤污染防治重点在农村，关键是农民。要创新普法宣传的手段、方式和载体，扩大普法宣传的渠道、路径和受众，坚持开展土壤污染防治宣传进乡村、进农田、进农户活动，多渠道、全方位推进土壤污染防治法宣传贯彻，普及土壤污染防治法律知识，提高全社会尤其是广大农民群众的土壤污染防治法律意识。

　　（二）进一步理顺土壤污染防治管理体制机制。

　　在生态环境保护部门对土壤污染防治实施统一监督管理的前提下，健全土壤污染防治执法联动机制，明确责任分工，加强部门协作，推进联合执法、联合监管和信息沟通，形成工作合力。不断深化土壤污染防治体制机制改革，建立责任明确、监管有力的长效机制；建立实质性的土壤污染防治信息共享机制，协调土壤污染防治行政执法与刑事司法衔接和联动机制，加大土壤资源司法保护力度。

　　（三）进一步提高土壤污染防治专业水平。

　　加强土壤污染防治监督管理能力建设，引进专业人才，切实提高土壤污染防治监督管理能力和土壤环境、农产品质量监测专业水平。在土壤污染状况详查的基础上，大力支持核心关键技术研发和转化应用，推动开展重金属污染农田安全利用、有色金属矿冶区重金属污染源头控制等关键技术研究及示范。加快推进我省土壤环境质量基准、土壤污染源解析与成因研究，典型地区土壤重金属与有机污染物时空演变规律研究以及农田土壤重金属污染风险评价技术、中轻度污染农田安全利用技术、典型工业用地污染土壤修复技术与装备等共性关键技术攻关及创新型技术和产品开发。开展水土关系协调研究，解决水土关系失衡导致的盐碱化问题。

　　（四）进一步加大土壤污染防治资金保障力度。

　　加大各级财政支持力度，完善管理体制和激励政策，促进多元化资金投入。加快设立土壤污染防治基金，不断拓宽投资渠道，引导企业参与土壤污染防治，持续加大土壤污染防治投入力度。按照省级统筹、市州负总则、县区落实的原则，建立政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治资金筹措管理体系。

　　（五）进一步加大农业农村面源污染防治力度。

　　结合美丽乡村建设和人居环境整治，大力开展农业面源污染防治。深入开展全域无垃圾行动，推动农村生活垃圾收集处理；大力发展有机农业、绿色农业，加强畜禽粪污、沼渣沼液无害化处理处置；加大废旧农膜、果袋、尾菜收集处置，根治农村黑臭水体污染；树立绿色植保理念，大力推广应用生物、物理、生态治理技术和有机肥、农家肥、可降解农膜，控制农药化肥和传统农膜使用。进一步加大盐碱地土壤改良力度，将盐碱地土壤改良，纳入土壤污染治理统筹管理，积极争取国家将扬黄灌区列为盐碱地土壤改良重点治理区域。高度重视污水灌溉引起的土壤、农作物污染监测、治理，确保大田农产品质量安全。

　　（六）进一步加大土壤污染防治策略研究。

　　根据耕地土壤环境质量类别划分结果，结合耕地土壤污染程度以及主要作物品种、种植习惯、经济效益等，开展受污染耕地安全利用、种植结构调整和治理修复工作策略研究。分析比对治理修复技术的成本、效果，从降低农产品超标风险，受污染耕地安全利用、种植结构调整出发，对工矿企业污染导致的土壤污染，优先选择退耕还林还草等生物工程技术治理，以达到投资少、见效快的土壤污染治理目的。强化国土空间布局管控和工矿企业环境监管，严格监管各类土壤污染源，加强未利用地环境管理和未污染土壤保护，做好土壤污染预防工作，严防新增土壤污染。加快土壤污染治理修复，解决历史遗留问题，促进区域土壤环境改善。