省人大常委会调研组关于全省农村公共卫生体系建设情况的调研报告
稿件来源： 发布时间：2021-01-10 15:09:49
——2020年7月29日在省十三届人大常委会第十八次会议上
省人大常委会调研组副组长
省人大教科文卫委员会主任委员史百战
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
公共卫生体系是国家安全、公共安全的重要组成部分，是全民健康、全面小康的有机成分，承担着预防、控制、化解、消除公共卫生事件危害的重要职责。农村公共卫生体系是公共卫生体系的重要组成部分，也是公共安全方面的短板弱项。为深入推进全省农村公共卫生体系建设，省人大常委会组成以副主任吴明明为组长、教科文卫委员会负责人为副组长的调研组，邀请各级人大代表、专家学者和相关部门参与，以省市联动、实地调研和委托调研相结合的方式，对全省农村公共卫生体系建设情况开展了专项调研。从4月中旬到6月中旬，调研组赴天水、平凉、武威、酒泉等市，实地查看了一些综合性医院、中医院、疾控中心、镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生室，先后听取了所到市、县（区）政府和省政府职能部门的汇报。同时，委托其它市（州）人大常委会在本辖区内开展了调研。现将调研情况报告如下：
一、全省农村公共卫生体系建设基本情况
近年来，省委、省政府认真学习贯彻习近平总书记关于公共卫生体系建设的一系列重要指示精神，将践行总书记视察甘肃重要指示精神和全面建成小康社会紧密结合，把健康扶贫作为精准扶贫的重要组成，按照“强弱项、补短板、抓重点、保关键”工作要求，积极抢抓国家强力推进公共卫生服务体系建设机遇，持续强化全省农村公共卫生事业，农村公共卫生设施不断改善，服务内容不断扩展，服务质量不断提高，治理能力不断增强。特别是新冠肺炎疫情爆发以来，全省各级党委政府高度重视，职能部门恪尽职守，医护人员奋力逆行，人民群众大力支持，全省抗疫斗争取得阶段性的胜利成果。
（一）农村疫病防控工作整体推进
一是认真落实公共卫生法律法规。坚持政府主导、行业牵头、部门配合、群众参与、合力推进原则，广泛宣传《传染病防治法》《甘肃省鼠疫预防和控制条例》等法律法规，大力推进爱国卫生运动，开展多种形式的全民健康教育，提高农村居民防病治病意识和自救互救能力。二是完善传染病防控管理机制。建立健全省、市（州）、县（市、区）突发公共卫生事件应急领导机构，畅通突发公共卫生事件监测信息网络平台，严格执行传染病和突发公共卫生事件的网络直报制度。以鼠疫、结核病、艾滋病、人感染高致病性禽流感、手足口病等传染病为重点，逐步形成了多层次、广覆盖、衔接有序的公共卫生应急预案体系，实现了信息报告的动态化、实时化和网络化管理。三是健全免疫规划信息管理系统。甘肃省免疫规划信息管理系统实现全省各级疾控机构和乡级预防接种单位的互联互通，实现预防接种信息的在线查询，实现预防接种疫苗冷链运输全程的电子可追溯管理。四是提升农村疫病监控实效。各县疾控机构普遍建立了常见传染病、地方病检测实验室和全自动微生物生化鉴定、多重食源性致病菌核酸检测系统。卫生监督协管机构整顿农村医疗秩序，全面加强农村公共场所卫生、学校卫生、医疗卫生、传染病卫生、饮用水卫生以及放射卫生的监管工作。
（二）农村公共卫生保障有所增强
一是改善了县乡公共卫生服务设施。各县改建或扩建了综合性医院、疾病预防控制中心、卫生监督机构和妇幼保健机构,大多数乡村医疗卫生机构完成了标准化建设。目前，75个贫困县有1141个乡镇卫生院配备心电图机，1083个乡镇卫生院配备生化分析仪，1139个乡镇卫生院配备彩超或B超等，改善了基层卫生机构的检测条件。二是深化了农村基本医疗保险改革。城乡居民基本医疗保险为农村居民看病住院发挥了重要作用。2018年全省城乡居民基本医疗保险从县区统筹提升到市级统筹，在覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理和基金管理等六个方面统一了政策。调整各级医疗机构的起付标准，倾斜提高基层医疗机构报销比例，引导群众到基层医疗机构就医，缓解了农村居民看病难、住院贵的问题。三是实施了一些农村公共卫生配套项目。部分农村居民的厕所和部分城镇中心小学、寄宿制学校厕所得到改造。农村垃圾开始集中堆放和统一处理。白色污染和人居环境脏乱差的问题得到遏制。
（三）农村公共卫生服务扎实开展
一是构建了城乡统一的公共卫生信息系统。全省城乡居民健康档案系统、慢性病管理系统、严重精神障碍系统、家庭医生签约系统等专项业务系统进行了共享式整合。按年度逐级开展项目绩效评价，将绩效评价结果作为项目资金结算、核拨的重要依据，增强农村卫生机构承担基本公共卫生职能积极性。二是开展了国家基本公共卫生服务。农村普遍开展居民健康档案管理、健康教育、预防接种、0～6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、慢性病患者健康管理、严重精神障碍患者管理、肺结核患者健康管理、中医药健康管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、卫生计生监督协管等12项公共卫生服务，各项指标都达到或超过全国平均水平。三是建立健全了农村妇幼保健体系。全省895%的县（市、区）建立了危重孕产妇和新生儿救治中心，80%以上能够开展住院分娩、妇科疾病常规手术、高危孕产妇抢救等业务。农村妇女“两癌”检查、预防艾滋病、梅毒、乙肝母婴传播等项目实现县域全覆盖。
（四）农村卫生救治体系逐步健全
一是整合农村公共卫生救治队伍。建成了县级突发公共卫生事件应急指挥与医疗急救指挥调度中心，分类组建了卫生防疫、卫生监督、医疗救援、心理疏导、健康教育等应急队伍，实现了对各类突发卫生事件的统一调度和及时处置。二是拓展农村医疗机构救治范围。自2014年起，建立医疗机构按病种分级分工诊疗制度，并配套实施医师多点执业、医保总额预付等措施，引导优质医疗资源向基层卫生机构下沉。三是加强县级医院刚需专科建设。推动县域医学中心和县域卒中中心、胸痛中心、创伤中心、危重孕产妇救治中心和危重儿童/新生儿救治中心等急危重症救治中心建设。发挥卫生专业人才聚合效应，拓展全省远程医学信息平台延伸至乡，促进全省各级各类医疗资源的互通和共享。新冠肺炎疫情期间，县级医院重点专科、薄弱学科建设发挥了重要作用，全省62%的确诊患者（不含国外输入）在县级医院治愈出院。四是加快农村实用卫生人才队伍建设。实施国家农村订单定向免费培养医学生项目，落实乡村医生培训、选聘、福利和养老政策。党的十八大以来，全省已累计招录临床医学、中医学本科农村订单定向免费培养医学生5323名。
（五）农村卫生健康扶贫成效明显
一是推进贫困县医学中心建设。从2018年开始，争取中央财政资金165亿元，用于58个国家级贫困县心电、检验、病理、影像、消毒供应等5个医学中心建设。二是改善贫困县基层卫生诊疗设备。投入资金105亿元，为35个深度贫困县的226个乡镇卫生院配备了DR影像机、彩超、生化分析仪、心电图机等设备。三是开展健康扶贫对标清零工作。按照基本医疗保障标准，重新评审健康扶贫医疗机构等级达标要求，对贫困县医疗机构与合格医务人员进行查漏补缺，对照标准健全机构，补齐合格人员。现在，全省贫困县75个县级医院、1158个乡镇卫生院、14080个村卫生室全部达到分类建设标准，配备合格医生，基本消除了农村卫生的“空白点”。四是保障精准扶贫对象的就医需求。以扶贫部门大数据为基础，对精准扶贫对象坚持参保全覆盖、保费全资助、待遇全享受、结算一站式，统筹推进基本医保和大病救助的政策衔接，减轻农村困难群众的就医就诊压力，防范建档立卡贫困人口因病返贫。另外，贫困地区儿童营养改善项目覆盖75个贫困县。
二、存在的主要问题
尽管全省农村公共卫生体系建设工作取得了一定成效，在应对各种公共卫生事件时发挥了重要作用，但还存在一些不容忽视的问题。
（一）农村公共卫生治理靶向不够精准
一是对筑基国家安全的战略地位认识不足。人民安全是国家安全的基石，人类健康是社会文明进步的基础。今年2月3日,习近平总书记在中共中央政治局常务委员会上指出：“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考”，把公共卫生提升到国家治理的层级。6月2日，习近平总书记在专家学者座谈会上发表重要讲话，把公共卫生提升到国家安全的战略高度。但是，在实际工作中，就卫生讲卫生的多，甚至认为卫生就是医院，医院就是临床。有的地方把农村公共卫生工作部门化，单纯当作卫生健康部门的职责。事实上，农村厕所革命是农业农村部门的职责，白色污染是农业农村部门和环保部门的共同职责，尽管属于大卫生大健康范畴，但卫生保健部门对白色污染和厕所革命是难以统筹的，需要更高层级的政府统筹。二是对顺应社会发展的规律性把握不够。我们处于快速城镇化的大变革时代，农业转移人口市民化使农村公共卫生有效需求向城镇转移，农村医疗卫生机构就诊的人数逐年减少，农村基本医疗凸显空心化趋势。但有的地方对农村公共卫生供需结构缺乏精准研究，特别是对需求侧缺乏深度的长期的分析。战略研究的缺失，容易导致决策和投资不精准。三是全省农村公共卫生区域发展不平衡。基于中央转移支付的力度和地方配套财力的大小，陇东、陇中、河西及两州的农村公共卫生项目建设质量参差不齐。总体上，河西川区保障比较充分，而陇中山区和两州地区相对薄弱。农村人口健康水平偏低，不良习惯尚未彻底消除。四是有的法律法规政策宣传落实不到位。农村公共卫生领域有法规、有政策、有标准，但一些地方对应当依法配备的人员、经费、设施等不落实或落实不到位，甚至使法律法规政策的“干货”被“打了白条”。有的法律法规政策贴在墙上，挂在街上，存放在备用检查的资料档案中，就是没有进入群众的心里，转化为群众的行动。如2011年卫生部办公厅《关于切实落实监管职责进一步加强食品安全与卫生健康执法监督工作的意见》规定“辖区每万名常住人口配备1-15名卫生监督员”，我省约有2600万人，现有在职卫生监督人员1614人，差额约1000人。
（二）农村公共卫生防控机制缺乏协同
一是防控投入长效机制不健全。在传染病预防和医院建设的资金投入比例上，医院建设投入的多，防疫部门投入的少；在医院收入分配上，临床医生收入较高，公卫人员收入较低。这种资源配置结构导致农村公共卫生事业发展明显滞后。二是医防融合机制不完善。在应对突发重大公共卫生事件时，职能部门之间的分工协作具有应急特征，常态化的高效运转的医防融合协同机制尚未真正建立，一些基础数据未能联通、及时共享。有的地方相关职能部门各自制作表格，要求基层干部迅速填写上报。这些表格的内容其实相差不大，重复报送给基层造成负担。三是医保支付应急机制不顺畅。建档立卡贫困户住院“先治疗、后算账”的模式加重了医院负担，影响了医院的治疗质量和各种积极性。新冠肺炎疫情爆发以来，全省各地都付出了防疫应急成本，但医保政策对没有确诊新冠肺炎病例的市县不支付相应防控资金，使卫生机构独立承担公共防疫成本。四是用药政策与市场机制衔接不畅。一些村医反映他们从上级规定渠道所获药品的价格有的远远高于同类药品的市场价格。如，某地大药房的双氯芬酸钠肠溶片（迪根）售价每盒4元5角，而村卫生室的进价9元。
（三）农村公共卫生保障能力仍显薄弱
一是部分农村卫生机构基础设施建设滞后。一些乡镇卫生院基础条件差，业务用房紧张，发热、肝病、感染、结核病等门诊及住院病房多数无法按要求单独设立，易造成交叉感染。有的村卫生室房屋老化、功能布局不合理、设施设备陈旧，无法满足公共卫生服务需要。二是现代新型诊疗技术运用不足。有的基层卫生机构医疗器械缺乏，有的医疗器械却因缺乏操作人员而闲置。部分乡镇卫生院重医轻防，公共卫生科室不健全或形同虚设。部分基层卫生机构远程医疗网络信息化建设滞后，运用远程会诊网络的能力有待加强。三是农村公共卫生配套工程欠账较多。农村水源地保护、土地白色污染治理、农民厕所革命、农村学校厕所改造都与农村公共卫生体系建设密切相关，但这些项目建设有的进展不平衡，有的管护不到位。由于居住分散等原因，农村卫生服务成本高。四是县域统筹的应急物资储备短缺。新冠肺炎疫情充分暴露出公共卫生物资储备能力不足。
（四）农村公共卫生骨干人才普遍紧缺
一是农村医疗卫生机构人才流失严重。受薪酬待遇、身份编制等因素影响，乡村两级卫生机构人员特别是高技能的全科医生、执业医师以及实用性专业技术人员很难稳定，能长期从事公共卫生的人员数量更是明显偏少。农村定单定向医学生违约情况逐年增加，未违约的定单定向生服务期满后愿意继续留在基层卫生机构工作的比例很小。二是县乡卫生机构医学人才普遍紧缺。县乡卫生机构“缺人”和“满员”并存，人才培养存量不足和低效利用并存。分级诊疗制度规定县级医疗机构负责250+N种常见病多发病、乡级医疗机构负责50+N种普通疾病，但县级医院妇产科、儿科、中医科、精神科、传染科、病理科、医学影像科等紧缺专业卫生技术人员普遍不足，县级疾控部门高技能专业人才也普遍缺乏，部分乡镇卫生院诊疗水平有限，某些确定的分级诊疗病种没有实际接诊能力。三是农村卫生应急管理队伍建设滞后。各区县卫健部门虽然普遍设置了应急办，但缺乏完善的应急处置培训和演练基地，队伍装备、能力与实战需要存在不小差距。现有工作人员缺乏系统的专业培训和实践经验，管理水平和应急能力亟待提升。
三、几点建议
农村公共卫生体系建设是一项系统工程，按照“整体谋划、系统重塑、全面提升”总体要求，必须从提高政治站位、创新治理机制，加大资源投入，强化人才保障等方面统筹推进。具体建议如下：
（一）提高政治站位，进一步增强农村公共卫生治理实效
一是继续提高对农村公共卫生体系建设重要性的认识。没有全民健康，就没有全面小康。要自觉用习近平总书记关于公共卫生体系建设的一系列重要指示为指导，落实好习近平总书记2020年6月2日在专家学者座谈会上的重要讲话精神，纠正某些地方把政府宏观统筹职责当作部门专项治理职责的错位问题，在推进农村公共卫生体系建设过程中，推进地方政府公共卫生治理体系和治理能力的现代化。牢固树立大卫生大健康的理念，以人民之心为心，以群众所盼为盼，进一步提高政治站位，把保障人民全生命周期健康上升到捍卫人民安全的战略高度，上升到维护国家安全的政治高度，深刻认识农村公共卫生体系建设的基础性、艰巨性、综合性和长期性。二是精准统筹推进农村公共卫生体制改革。坚持防病和治病并举、常态和应急并举、城市和农村并举、硬件和软件并举，深刻认识新型城镇化与农村公共卫生体系建设的辩证逻辑，建立健全农村公共卫生体系建设与乡村振兴计划、人居环境整治之间的融合发展机制。前瞻性地研究农村人口变迁趋势，精准研判农村公共卫生服务的有效需求，均衡推进全省各区域农村公共卫生体系建设，补齐民族地区和边远山区公共卫生体系建设短板，克服分散设置诸多农村医疗机构造成的公共卫生资源低效运行问题。三是切实提高农村公共卫生依法治理能力。通过“明标准、查现状、找差距、抓落实”，严格落实公共卫生领域的法律法规政策，盯住解决公共卫生领域法律法规政策“干货打白条”的问题。四是深入开展爱国卫生运动和全民健康教育。着力推动爱国卫生运动从环境卫生整治向全面社会健康管理转变，加大面向农村居民的公共卫生法规政策、应急自救知识、全民健康知识、日常卫生习惯的宣传教育力度，丰富活动内容，创新工作方式，使之进校园、进课堂、进社区、进家庭、进村规，转化为农村居民应对突发公共卫生事件的自救互救能力，转化为广大群众日常生活中自觉的自律他律意识。
（二）坚持预防为主，进一步完善农村公共卫生防控机制
一是统筹配置农村公共卫生资源。各级地方政府要优化医疗卫生资源投入结构，将公共卫生应急工作预防和处置经费纳入本级公共财政预算优先安排，把卫生应急体系建设与发展规划的项目纳入医改的重要内容，经费列入本级财政预算，适度超前安排公共卫生投入。适度调节临床医务人员与公共卫生从业人员的薪酬差异，制定有利于农村公共卫生事业均等化发展的优惠政策。健全省市县乡四级联动、对口帮扶、管理规范、统筹协调的机制，促进全省医疗卫生资源的规范利用和效益最大化。二是加强农村医防融合体制建设。建立集中高效的领导指挥体系，理顺科学研究、疾病控制、临床治疗的协同机制，推进县域医共体建设、乡村卫生服务一体化管理工作，加强乡镇卫生院和社区卫生服务中心疾病预防职责，更好地发挥基层哨点作用，真正做到早发现、早报告、早处置。正确处理医防关系，转变农村重医轻防的观念，推行“一地一套餐”，基础性体检专项性体检相结合，做到“防病、早医、救命”的协调统一推进。立行立改公共卫生领域的形式主义和官僚主义，重视解决公共卫生领域表格重复报送等问题。三是完善农村医保支付政策。研究建档立卡贫困户医保支付政策与医院资金承受能力之间的关系，重视解决全域性突发公共卫生事件中公共卫生成本分摊问题。“探索建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度，有针对性地免除医保支付目录、支付限额、用药量等限制性条款，减轻困难群众就医就诊后顾之忧”。统筹基本医疗保险基金和公共卫生服务资金使用，提高对基层医疗机构的支付比例。四是建立动态协调的农村医药价格机制。认真查找农村卫生机构药品价格明显偏高的原因，整顿和规范农村医药市场秩序，建立与市场机制动态协调的群众能够接受的药品价格形成机制。坚持以农村老年人、残疾人、慢性病人为重点对象，以疾病预防、妇幼保健、健康教育为重点内容，从公共健康教育经费中列支一部分资金，为农村居民免费提供用于治疗高血压、冠心病、糖尿病等常用药品，有效推进农村慢性病防治工作。
（三）加大投入力度，进一步提升农村公共卫生保障能力
一是补齐农村公共卫生基础设施短板。各级地方政府要挖掘政策潜力，吃透政策精神，抓住大好机遇，用抓教育的“狠劲”抓卫生事业，加大农村卫生应急体系基础设施建设投入，重点加强定点医疗机构和发热门诊、社区卫生服务中心、镇卫生院标准化建设。改建扩建老旧卫生机构，规范设立发热、肝病、感染、结核病等门诊及住院病房。对已建好的相关设施，要保障运营维护经费，确保设施发挥效益。二是提升农村公共卫生技术支撑能力。继续加强农村地区医学专科、薄弱学科建设项目。加快远程医疗网络建设，提升基层运用远程会诊网络的能力和实效。鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。加强农村卫生防疫的网络化建设，确保计划免疫工作全覆盖、无遗漏。三是扎实推进农村公共卫生配套项目建设。持续改善农村公共卫生环境，着力治理白色污染，加强水源地保护，深入推进农村厕所革命和学校厕所改造。打通村社之间的“断头路”，为农村公共卫生服务提供交通便利。四是重视公共卫生应急物资保障体系建设。立足平“战”结合，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急，采储结合、节约高效的原则，健全公共卫生物资储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，做到数量足、质量好，关键时刻调得出、用得上。
（四）激发创新活力，进一步加强农村卫生人才队伍建设
一是加大农村公共卫生人才培养力度。各级政府要依据疾病控制中心和基层医疗卫生机构人力实际需要，制定农村公共卫生人才队伍建设中长期规划。通过定向委培、岗前培训、临床进修、岗位培训、专项培训等方式强化农村地区医疗卫生人才培养，加强对骨干医疗卫生技术人员重点培养,建设一支扎根基层、技有所长、群众欢迎的基层医疗卫生技术队伍。要通过人才配备、人员培训和巡回指导等方式，下大力气解决基层卫生机构有设备没人用、不会用的问题。省内医学类院校在专业设置方面加大公共卫生人才的培养力度。二是创新农村卫生人才的选用机制。着力破解农村卫生人才“缺人”与“满员”的矛盾，出台激励卫生人才到农村基层卫生机构长期工作的政策，有效发挥农村医疗机构的自主性，建立以岗位性质、工作数量、服务质量、公共需求为基础的薪酬激励机制，制定针对农村公共卫生服务人员的职称、待遇倾斜政策，改革和完善绩效考核方式、绩效分配比例、绩效结果应用政策，提高边远艰苦地区卫生医疗工作人员薪酬水平。三是加强农村公共卫生应急管理队伍建设。理顺各县（区）卫生应急保障管理机制，加强卫生应急人员应急处置技术系统培训和演练，改善卫生应急队伍装备，提升基层卫生机构和一线工作人员应对突发公共卫生事件的实务操作能力。