甘肃省人大常委会调研组关于黄河上游陇中地区生态保护和高质量发展的调研报告
稿件来源： 发布时间：2021-01-10 15:08:58
——2020年7月29日在省十三届人大常委会第十八次会议上
省人大常委会副主任
省人大常委会调研组组长陈克恭
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
山水关情，人民至上。习近平总书记自去年8月到兰州视察黄河以来，在不到一年的时间里，四察黄河、现场指导，就“黄河流域生态保护和高质量发展”作出了一系列重要讲话和指示，发出“让黄河成为造福人民的幸福河”的号召。我省作为黄河流域首屈之省、黄河“几”字弯第一撇的省份，最为期盼“让黄河成为造福人民的幸福河”。省委省政府围绕总书记提出的“重在保护、要在治理”的治黄原则，做了一系列具体安排和详尽部署。省委书记、省人大常委会主任林铎在甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，“保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计，以习近平同志为核心的党中央系统谋划部署黄河流域生态保护和高质量发展并将其上升为重大国家战略，为甘肃发展提供了重大历史性机遇”。同时，指出“要充分认识我省在地理区位、功能定位、发展阶段、使命任务和工作要求等方面的特殊性，持续深化对省情的理解把握，突出甘肃特色、讲好甘肃故事，切实提高规划编制和工作开展的针对性、实效性”。省委副书记、省长唐仁健强调，要“紧盯‘生态保护’和‘高质量发展’两大任务，主动作为、先谋先行，抓紧把黄河甘肃段‘全面体检’、制定‘一总四分’规划、谋划长远与干在当下等能做的事先做起来”。省人大常委会按照省委部署，立足人大职能作用，根据国家“编制黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要”，“实施重要生态系统保护和修复重大工程，促进生态文明建设”，“编制好‘十四五’规划，为开启第二个百年奋斗目标新征程擘画蓝图”的安排，也为明年省人代会审查批准“十四五”规划纲要做好准备，成立了以省人大常委会副主任陈克恭同志为组长的“黄河上游陇中地区生态保护和高质量发展”调研组。调研组根据省人大常委会党组书记王玺玉同志“小切口、大撬动”的要求，聚焦西线南水北调后如何使用好新增水量这一问题，开展了为期近一年的调研。期间，调研组拜访了省内外有关专家学者和院士，考察了临夏州、兰州市、兰州新区、白银市、武威市，并沿着黄河“几”字湾考察了宁夏回族自治区、内蒙古自治区和陕西省，实地调研了流域内的用水方式和与之关联的生产生活方式，征询了省内曾主持过黑山峡水库的几位老领导和老同志的意见，形成了此调研报告。
一、南水北调西线工程对甘肃的意义
南水北调工程是实现我国水资源南北调配、东西互济，形成水资源合理配置格局的战略性工程。具体分东、中、西三条线路。目前，东中线调水效益已得到充分显现，西线工程方案比选正在紧锣密鼓的进行中。方案比选是一个配水系统的比选，主要涉及三大要素，即“从哪里调水，调多少水，如何使用好新增水量”，其间的逻辑关系是“从哪里调水”取决于“调多少水”，“调多少水”又取决于“如何使用好新增水量”。简言之，比选的准则是看哪一个组合方案更加符合“黄河流域生态保护和高质量发展”的要求，更能满足“让黄河成为造福人民的幸福河”的要求。从“哪里调水、调多少水”的主体责任是国家水利主管部门，而“如何使用好新增水量”的主体责任则更多地在于过水地区的地方政府，二者互为因果、相互作用，决定比选结果。据悉，国家水利主管部门已初步确定先行从长江上游的雅砻江调水40亿立方米至黄河上游的洮河，经洮河至刘家峡水库后入黄河干流（如图1）。这意味着将有40亿立方米的新增水量流经甘肃，也意味着为干旱半干旱地区的“甘肃发展提供了重大历史性机遇”。如何使用好新增水量中分配给甘肃的定额，履行好“让黄河成为造福人民的幸福河”的使命，是检验我们深入学习习近平生态文明思想，贯彻落实新发展理念的试金石，其结果必将深刻影响甘肃“十四五”规划的质量和实现第二个一百年奋斗目标的成效。对此，我们必须慎之又慎。
如何使用好新增水量，常规方案往往是让新增水量流经洮河、经刘家峡水库调蓄发电后，沿黄河自然河道穿过兰州市区，经兰白段入宁夏自治区境内。天下黄河何以富宁蒙。不仅仅是因黄河穿宁蒙而过，而是因为宁蒙自秦汉时期就用都江堰的理念，在黄河上修建了许多类似都江堰引水自流的水利工程，将黄河一分为二，形成了自然河道和人工河渠，俗称“二黄河”。自然河道和人工河渠“一分为二”统分黄河，既消解了旱涝灾害，又发展了前河套和后河套两个上千万亩的自流灌区。富庶了宁蒙沿黄的群众，为国家的粮食安全做出了突出贡献。如图2和图3中的前后河套灌区和内蒙灌区。
习近平总书记视察宁夏时指出，宁夏要“努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区”，宁夏可谓当之无愧。今天，善治黄河的宁夏人民不愿意让新增的40亿水白白流走，他们继往开来，提出在甘宁交界处，修建黑山峡水库，用大坝将水头抬高143米，让其自流，再造一个称为大柳树灌区的河套灌区，并通过水库调蓄，防洪防凌、排沙治碱。应该说宁夏的初衷值得我们学习，尤其是他们治黄的经验和用水的理念更值得我们借鉴。（2003年1月20日，时任国务院总理温家宝同志在中南海主持听取了中国工程院重大咨询项目“西北地区水资源配置生态环境建设和可持续发展战略研究”成果汇报会，研究报告指出，“使青铜峡灌区引黄水量由现状66亿立方米减少到40亿立方米”。这说明宁夏一个灌区的引黄水量就已超过了甘肃全省的黄河分水指标304亿立方米了。）
图2前后河套的宁夏灌区和内蒙灌区
图3黄河“几”字弯头拐处内蒙灌区首渠的三盛公水利枢纽工程
如果常规方案与宁夏的用水方案交互作用，甘肃面临的将是调水一进入甘肃段，从洮河岷县开始便是全线修筑堤坝、防洪防汛，直至甘宁交界处。不仅如此，还将因建造黑山峡水库倒流淹没100多公里，直至白银景泰的老龙湾，即黄河石林段，将淹没10多万亩自流灌区，有10多万沿黄群众要从“塞上江南”的家园搬迁至荒漠干旱区。若使新增调水成为甘肃段400多公里内新增的防汛压力，这肯定是背离南水北调工程初衷的，也有违调水之意义（如图4）。
怎么办呢？曾在2014年就有中央领导批示“‘扯’了几十年，能否找到‘两全其美’的办法”。我们调研组带着这个问题，从深入学习习近平生态文明思想开始，以期提高政治站位，跳出本位利益，从流域视域、区域协调发展视域审视这一问题，认真研读了习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话和在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话，以及在中央财经委员会第五次、第六次会议上的讲话，特别是认真研究了习近平总书记在全国生态环境保护大会上提及的都江堰生态水利工程及宁蒙的治黄用水经验，在以古鉴今、以邻为师的过程中，调研组提出应以南水北调西线工程为契机，从改变“水低地高”格局着手，着力重塑新型水土关系，努力实现“保护”与“治理”的辩证统一，既能完成我们的使命，履行我们的职责，又能助推宁夏实现大柳树灌区的夙愿。
二、古人治水的有益启示
2019年2月，《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《推动我国生态文明建设迈上新台阶》。文章指出，始建于战国时期的都江堰，距今已有2000多年历史，就是根据岷江的洪涝规律和成都平原悬江的地势特点，因势利导建设的大型生态水利工程，不仅造福当时，而且泽被后世。如图5。
图5四川都江堰灌溉区域平面图
这一水利工程，以“无坝引水”为特征，顺天时、量地利，将岷江水一分为二，形成内、外两江，内江高、外江低，内江自流灌溉，而后汇入外江。它顺应了自然规律，成功化急流为静流、变水患为水利，润泽了广袤的成都平原，造就了“天府之国”。
都江堰的治水理念，也惠及着黄河流域。现存于我省景泰县五佛川弯道处的黄渠，是清顺治二年开挖的一条渠道，全长约15公里，它从黄河干流自流引水到湾区内，灌溉了约15万亩耕地，然后又汇入了黄河。该自流灌区，虽背靠腾格里沙漠，却有着鱼米之乡的风貌，是陇中最富庶的地方之一。这里不仅旱涝保收，还因为自流，用水成本很低，土地也不会盐碱化，加之活水带来的腐殖质，更是天然的有机肥料。同时，黄河干流的鱼类顺渠而来，吃鱼成了农民的家常便饭。最令人惊喜的是黄渠的生态效益，携泥裹沙的黄河水，经过自流灌区后，流出时已去掉了“黄色”，清澈且缓慢地汇入了干流。如图6、图7、图8。
黄渠工程是都江堰的缩小版、陇中版，也是对“水利”二字的生动诠释。它尊重自然、顺应自然、保护自然，蕴含着人与自然和谐共生的生态文明理念。在科学技术日新月异的今天，推进黄河流域生态保护和高质量发展战略，必须牢记“绿水青山就是金山银山”，不忘都江堰和黄渠的治水理念。
图6黄渠引黄口
图7黄渠所在地——黄河干流景泰县五佛川弯道处
图8黄渠入黄口
三、水低地高的水土格局
习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，“黄河水少沙多、水沙关系不协调，是黄河复杂难治的症结所在”。甘肃生态环境脆弱，水土流失严重，根本原因在于水土空间布局的失衡，即水低地高的水土关系。
甘肃以黄河干流为界，西边为河西，东边为河东，东西之间为陇中。黄河干流甘肃段的地势，西南高东北低，呈马鞍面形状，相对高差近千米，且地质上西南硬东北软。黄河从西南向东北，自上而下、避硬就软，绕青藏高原东北边缘，从海拔1750米处的刘家峡，至海拔1250米处的宁夏大柳树，以125‰的落差流经400多公里，形成了“水低地高”的基本形态（如图9）。
图9甘肃生态地理区位图
该段流域面积约24万平方公里。其中，黄河西北一侧近2万平方公里，气候西部高寒、东部干旱，常年盛行的西北风，从巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠吹往东南方向，造就了河西走廊塌陷区的荒漠戈壁和河东的黄土高原。中间的陇中区域，自西向东由青藏高原向黄土高原过渡，自北向南由内蒙古高原向黄土高原过渡，二者的复合作用，构成了特有的干旱荒漠区（兰州的秦王川、皋兰县，白银的白银区、景泰县），其植被稀疏，降雨量小，且主要集中在夏秋两季，有雨便是水蚀区，无雨则是风蚀区，将大量沙尘输入黄河，沉积漫流于下游宁蒙的河套地区，形成了“天下黄河富宁蒙”的喜象，但也造成了宁蒙河段的“新悬河”。同时，水低地高、水流与风向错位而行，导致这一区域水不养土、土不涵水，水土流失严重，寒旱特质明显，成为黄河干流甘肃段的基本生态特征。
四、黄河提灌的权宜之计
看着滔滔的黄河水，甘肃每每望河兴叹。新中国成立以后，刘家峡水电工程改变了水车提灌的历史，开始了电力提灌的时代。1971年，景电工程成功地把黄河水从海拔1320米的五佛川提升到了海拔1700米的景泰台塬上，形成了30万亩的景电一期灌区，并创建了当年的一条山农场。但是，从低处往高处提水灌溉，一方面投资大，运行成本高，农民用水负担重；另一方面，水有来无去，蒸发后盐分沉积，又导致土地盐碱化。据了解，上世纪80年代后期，景电灌区就出现了盐碱化，且越是低洼处，盐碱沉积越多。如今，当地排盐治碱的任务愈来愈重，需要农民投入的也愈来愈多。类似情况，还发生在兴堡子川灌区、兰州西电工程（从皋兰县什川乡到西岔川的提灌工程）等诸多扬黄灌区(如图10)。
图10景泰县盐碱地现状图
自然界中，只要河流不断流，土地就不会盐碱化。但是，提灌工程改变了水往低处流的自然规律，日积月累必然造成盐分的不断沉积。正是因为用水成本高和土地盐碱化问题，景泰塬上虽然还有上千平方公里的平坦荒地，但景电二期除了安置移民搬迁，再未进行开发利用，而是把黄河水提灌到了海拔1773米的台塬制高点处，让其从三个方向自流：一路至河西走廊武威黄花滩的移民安置点，一路直达石羊河流域的民勤红崖山水库，一路流入腾格里沙漠边缘的阿拉善左旗温都尔图镇。
五、重塑新型的水土关系
以提灌的办法解决水低地高的问题，是不得已而为之的权宜之计，它与顺应自然的自流工程有着本质区别。从景电提灌等扬黄工程，到引大入秦、引洮工程，这些年转向自流引水的方式，正是主客观条件变化后的一种自觉。
当前，南水北调西线工程方案已在紧锣密鼓的比选中，无论比选结果如何，调水必经甘肃段。如何利用好新增水量，加快黄河上游陇中生态保护与高质量发展，助推“兰州—西宁”城市群和黄河“几”字弯都市圈协同发展？如何化解已讨论了60多年之久的黑山峡高低坝之争，实现“共同抓好大保护，协同推进大治理”的要求？所有这些，都取决于我们是维持“水低地高、扬黄用水”的旧格局，还是转向“水高地低、引黄用水”的新格局。这是“牵一发而动全身”的抉择，关系到甘肃能否打好绿色发展的翻身仗，能否有一个崭新的未来图景。
为此，我们必须牢固树立生态文明理念，学习和借鉴古人的治水思想，虚心请教于先行区的同志，重塑出一个水润土、土涵水，水土交融、水土互助的新型水土关系，打好流域治理整体战、防沙治沙阵地战、污染防治攻坚战、生态环境保卫战、绿色发展持久战，努力构建陇中地区生态保护和高质量发展的新格局，为甘宁蒙三省黄河流域“共同抓好大保护，协同推进大治理”作出新贡献。
（一）变水低地高为水高地低，打好流域治理整体战
道法自然，依势而行。当南水北调西线工程实现调水后，可以在刘家峡水库上游海拔1800米至1900米左右的某处，将黄河水一分为二，分为弦弧两路，一路继续沿古道弧线，如沿马鞍面的下沿走，另一路沿人工渠道弦线，如沿马鞍面的上沿走，从西南向西北，沿海拔1800米左右的等高线以04‰左右的坡度缓慢自流约300公里，直至景泰台塬地最高点1773米处，然后可再分几路自流至各处。一路向东北方向直奔规划中的宁蒙大柳树灌区，另一路向西北方向直奔石羊河流域，再一路在完成景电灌区的灌溉后，可从平均海拔为1600米的台塬上飞流直下至1320米的五佛寺，汇入黄河古道，近300米的自然落差也可以直接装机发电。（如图11、图12）。
（二）变沙尘源发地为水土保持涵养区，打好防沙治沙阵地战
土要靠水养，水要靠土涵。刘家峡水库至甘宁交界处的大柳树断面，流域面积约为24万平方公里，每年向下游输沙约171亿吨，其中，大部分泥沙来自于黄河西岸近2万平方公里的沙尘输送廊道和沙源区。当黄河在刘家峡水库上游某处分流形成“弦弧双路”回流后，有1万多平方公里土地将会被黄河人工河道与天然河道所包抄，在人工河道与天然河道之间又有数十条自然沟渠，可将1万多平方公里土地上下自然沟通，使人工河道回流于天然河道，用水而不费水，形成网格化的水网。如此，这1万多平方公里土地便成为一个以水养土、以土涵水、生态自然得以修复的地区，沙尘源发地则成为水土保持涵养区，且涵养能力会逐年提高，而蒸发量会逐年下降，用水不费水的效能也会逐年显现，水土流失问题将会从根本上得以遏制，下游宁蒙河段淤积形成新悬河的危险也将从根本上得以遏制。
（三）变扬黄提灌工程为引黄自流灌溉工程，打好污染防治攻坚战
自流灌溉，根除盐碱。据不完全统计，在黄河大湾区弦弧之间的1万多平方公里内，约有150万亩提灌区，且程度不同已开始盐碱化，另有250万亩“撞天”的旱地，还有至少30%的未利用地可改造为600万亩的高标准田（兰州新区目前正在实施的高标准农田建设已初见规模）。若将原有的150万亩提灌田置换成自流灌溉田，将250万亩旱地改造为自流灌溉田，则可造就1000万亩高标准自流灌溉农田，成为国家粮食安全的新储备地。特别是新改造的600万亩自流灌溉田，既可以为甘肃巩固脱贫攻坚成果提供保障，也可为做大做强甘肃现代丝路寒旱农业奠定坚实基础。
此外，修建黑山峡水库的主要目的就是以水库坝高抬高黄河水位143米，在宁蒙段规划1000万亩的大柳树灌区，使其成为国家重要的粮食安全储备基地，而人工河道引水至景泰台塬地制高点1773米处，比水库抬高水位143米还要高出200多米，不仅可以涵盖宁夏中卫灌区、银川灌区，还可以涵盖内蒙古的阿拉善盟灌区和河套灌区。同时，高位灌溉、自流贯通，最后汇入黄河干流，还可根治沿黄灌区的盐碱化危害。
（四）变人工高坝调蓄为利用自然空间调蓄，打好生态环境保卫战
高坝变高水，既防汛又防凌。原计划修建的黑山峡水库，另一目的就是利用高坝增加库容，发挥调蓄作用，提高防汛防凌能力。的确，近几年兰州城区每年为应对3400m3/s的洪峰，多年精心打造的黄河风情线在夏秋两季都要关闭，成为蓄洪区，防汛压力已极大。当南水北调西线工程实施后，新增水量若继续沿黄河古道走，则对应的防汛压力会进一步加大，这对一个省会城市和古城的风貌，及其基础设施的影响都不可估量。但若将新增水量自流引至景泰台塬制高点1773米处，则面对的是我国最大的风沙策源地腾格里沙漠和我们一直担忧成为第二个罗布泊的民勤盆地。如此，利用天然地形在龙羊峡、刘家峡水库与腾格里沙漠之间构成了一个天然的反调节系统，不仅省了高坝，而且变水患为水利，既解决了防汛和防凌问题，又解决了久盼未决的生态用水问题。
（五）变干旱荒漠区为陇中黄河大湾区，打好绿色发展持久战
逐水而居，人之初心。大多都市圈之所以都坐落于大湾区，那是因为大湾区大多都是百水汇流之处，人类不会因为时代变迁和科学技术的发达，而改变逐水而居的自然属性，都江堰与成都的天府之国，黄渠与五佛川的富庶，都是人类初心使然的结果。当黄河从刘家峡上游分水口分流时，天然河道与人工河道之间则自然形成了一个陇中黄河大湾区，整个湾区的水土关系得到了重塑，黄水变清水，黄土变绿地，洪水可直泄沙漠，防汛问题和沙漠化、盐碱化问题都将得到遏制，并会形成天然的绿色屏障。同时，人居环境的极大改善，将为黄河上游高质量发展奠定坚实基础。大湾区与“兰州—西宁”城市群和黄河“几”字弯都市圈，合作共筑黄河上游的绿色生态屏障，在黄河双路循环间以水为纽带，将会形成休戚与共的命运共同体，并成为西部大开发的一个制高点，“一带一路”向西出发的聚结地，真正“让黄河成为造福人民的幸福河”。
（六）变不连续的北方防沙带为连续的北方防沙带
构建“两屏三带”为主体的生态安全战略，是国家国土空间布局的重要战略任务和发展内涵，对于在现代化建设中保持必要的“净土”，实现可持续发展具有十分重要的战略意义。但如图13所示，“北方防沙带”在甘宁段还未形成一个连续的绿色廊道，腾格里沙漠的流沙从这里可直接流入黄河，是形成黄河沙多水少的重要原因，如图14。
图13“两屏三带”生态安全战略格局
图14甘宁交界处的腾格里沙漠边缘(一)
图14甘宁交界处的腾格里沙漠边缘(二)
如果黄河分流从景泰塬面沿甘宁交界处的腾格里沙漠边缘流向乌兰布和沙漠边缘的内蒙乌海处，则为两大沙漠加了一条绿色锁边，遏制了沙漠南侵，使“北方防沙带”成为一个连续的绿色生态廊道，既完善了“北方防沙带”体系，又为根除前后河套灌区的盐碱化创造了“水高地低”的客观环境。
危机中育新机，变局中开新局。以习近平生态文明思想为指导，进一步把握好新时代、新格局中的新环境、新任务，整体谋划、系统重塑、全面提升，切实做好“水的涵养、土的保持、沙的减少”，必将加快推动黄河流域生态保护和高质量发展，真正“让黄河成为造福人民的幸福河”。
六、建议
结合调研过程中的感受提出以下两点具体建议：
（一）改进领导干部联系重大项目制度
现有的省级领导干部联系重大项目制度为推进重大项目建设进度发挥了重要作用，但无助于重大项目的立项。因联系项目都是省发改委已立项后，通过征求省级领导干部意见确定的，联系领导多处于被动的服务状态。而人大政协的领导同志大多是具有多年工作经验，和对省情有多年体悟的老同志，在党政岗位时积累了可借鉴的经验，也有可汲取的教训，在人大政协岗位上有相对富余的时间，在对既往工作的反思中都有新的感悟和遗憾，挖掘其潜力，调动其积极性，意义重大。故而建议改进现有的联系制度，如省人大的领导同志可从代表建议议案开始，确立联系项目。如此，简而实，既能生发出好的重大项目，又能融立法、监督、重大决定、代表工作以及调研工作为一体，统筹推进履职工作和重大项目建设工作。
（二）成立“甘肃黄河书院”
黄河流域省份大多都有不同形式传承黄河文化的平台和载体。同时，调研过程中多处有人提及成立“黄河书院”之事，我们认为这是具有重要意义的提议。习近平总书记指出，“黄河文化是中华文明的重要组成部分，是中华民族的根和魂。”以书院形式传承黄河文化，本身就具有强烈的中华文明符号。就其内容而言，黄河文化中的治黄理念不仅涉及到丰富的自然科学和人文科学，更涉及到民族思维的基点和民族文化的起源。大禹统筹“疏”与“堵”的治水理念中既有就水论水的技术问题，也有“共产党人看家本领”的辩证法成分，以书院形式传承黄河文化，也是探索马克思主义中国化的有益尝试。故而，以公办民助或民办公助的混合所有制形式成立“甘肃黄河书院”，既可使传承弘扬黄河文化的号召落地生根，又能为构建符合甘肃区域特征的配调水理念和话语体系提供高质量的智力支撑。
以上报告及建议，不妥之处，请批评指正。
调研组主要成员：陈克恭，周兴福、张勤和、万鹏举、刘为民、李森洙、马平、苏秦川、张琴，以及省水利厅、省基础地理信息中心、省水利水电勘测设计研究院的部分领导和工程技术人员。