省人大常委会调研组 关于全省脱贫攻坚兜底保障工作情况的调研报告

省人大常委会调研组副组长

省人大社会建设委员会主任委员刘为民

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：     

　　　　为助力打赢脱贫攻坚战、切实做好兜底保障工作，根据省人大常委会的工作安排，成立了以陈克恭副主任任组长、部分社会委组成人员和省人大代表组成的调研组，于5月对脱贫攻坚兜底保障情况进行了专题调研。调研组听取了省直有关部门的专题汇报，深入白银、定西、甘南3个市（州）、5个县、9个乡（镇），以及特困人员集中供养机构、福利院、部分乡镇民政办、低保和救助农户进行实地调研与座谈交流，并通过书面材料了解了庆阳、武威、临夏3个市（州）人大常委会对本辖区内调研的情况。现将调研情况报告如下：

    一、基本情况

　　　　近年来，全省上下认真贯彻落实党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的总体部署，按照“兜底线、织密网、建机制”的总体要求，强化组织领导、把握目标任务、完善政策制度、健全工作机制、提高管理水平、加大工作力度，加强兜底保障政策与扶贫开发政策的有效衔接，助力兜底保障对象精准脱贫，基本做到“应救尽救、应保尽保、应兜尽兜”，全省脱贫攻坚兜底保障工作成效明显。目前，全省共有兜底保障对象73.46万人，占全省农业人口的4%。其中，尚未脱贫的17.5万建档立卡贫困人口中，兜底保障对象有9.3万人，占53.1%。

　　　　（一）制度体系不断健全。省人大常委会于2015年制定出台了《甘肃省社会救助条例》，对各类社会救助制度进行了统筹和规范，是全国最早制定相关地方性法规的两个省份之一。省委、省政府先后制定出台了《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施方案》《关于进一步加强农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的通知》《甘肃省特困人员救助供养办法》等一系列针对性、操作性、实效性较强的政策，形成了较为完善的制度体系，为脱贫攻坚兜底保障工作提供了有力的制度保障。

　　　　（二）工作机制逐步完善。一是建立社会救助工作协调机制。省、市、县三级分别建立了由政府领导、部门协同、社会力量参与的社会救助工作协调机制，强化救助资源统筹，及时研究解决工作中遇到的重大问题。二是建立农村低保制度与扶贫开发政策衔接机制。以制度衔接为重点，加强部门协作，形成工作合力，实现了两项制度在政策、对象、标准、管理、机制等方面的有效衔接。三是建立困难群众动态管理监测预警机制。为防止困难群众返贫致贫，对未脱贫建档立卡贫困人口、存在返贫风险的已脱贫人口、存在致贫风险的边缘人口、农村低保对象、特困供养人员等情况实行监测预警，将符合条件的家庭或人员及时纳入救助和兜底保障的范围。目前，全省纳入到监测预警范围的对象有250.55万人。四是建立困难群众基本生活救助工作绩效评价机制。将救助有效性、受助生活保障程度、社会兜底保障效果等指标纳入市县综合发展考核以及市县党委、政府脱贫攻坚考核，并委托第三方对市县社会救助工作进行评价，推动了兜底保障工作的全面落实。

　　　　（三）救助水平持续提高。一是稳步提高保障标准。连续14年提高农村低保指导标准，由2015年的每人每年2434元提高到2020年的4428元，增幅达到81.9%。农村特困人员救助供养由单一的基本生活拓展为“基本生活+照料护理”，标准由2015年的每人每年4114元提高到2020年的7200元、8400元、9600元三个档次，增幅超过75%。二是不断改善特困人员生活条件。采取全面签订监护协议、落实走访探视制度、开展关爱服务、发放生活必需品、提高集中供养能力等多种措施，切实改善特困人员基本生活条件。三是充分发挥临时救助的兜底作用。对因意外灾害、交通事故、患重特大疾病等造成生活困难的急难型救助对象，快速启动5000—25000元的大额临时救助，并简化优化审核审批程序，适当提高救助标准，突出“应急”、“过渡”功能。2018年以来，累计开展临时救助381.3万人次，支出临时救助资金45.2亿元。四是着力防范化解因病致贫风险。各地完善了基本医疗保险、大病保险、医疗救助三重制度的综合保障功能，构建了“一站式”结算体系，通过政府拨款和社会各界自愿捐赠等多渠道筹资，对困难群众实行医疗救助，尽可能解决因病致贫、因病返贫的问题。五是严格落实残疾人福利保障制度。健全完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴标准动态调整机制，确保“应补尽补、按标施补”。目前，全省共有困难残疾人生活补贴对象24.8万人，重度残疾人护理补贴对象33.3万人，2016年以来累计发放补贴资金15.84亿元。

　　　　（四）管理工作日趋规范。一是低保管理科学化水平不断提升。不断完善农村低保对象认定、核查、退出等办法，区别对象、突出重点、分类救助，基本做到了及时、准确，最大程度避免“漏报”、“错保”。二是资金监督管理不断严格。各地深入开展“一卡通”专项治理，从管理使用、社会救助政策落实、社会救助经办人员作风、监督检查等四个方面，着力整治代管代取、私存扣留等问题，确保了各项救助资金及时足额发放到户和规范运行。三是专项治理成效明显。先后开展了农村低保、脱贫攻坚兜底保障冲刺清零、残疾人证清零等专项治理行动。其中农村低保专项治理重点整治群众反映强烈的违法腐败、违规错保等“六类问题”，截至2019年底，各级民政部门共排摸出问题线索293条，查证属实107条，向同级纪检部门移交48条。

　　　　（五）群众满意度明显提升。一是信访举报数量同比下降。省市县三级民政部门均面向社会公布了举报电话和邮箱，指定专人负责办理，做到所有信访事项“件件有回音、事事有着落”。2020年1—5月，全省共收到各类信访件56件，比去年同期下降40.7%。二是疫情期间救助工作及时到位。面对突如其来的新冠肺炎疫情，各地简化救助审批程序，对符合城乡低保、特困供养条件的家庭和个人，及时纳入相应的保障范围，并做到“当月审批当月发放”。今年第一季度实施临时救助33.8万人次，支出资金4.44亿元，同比增长91%。三是临时物价补贴发放全覆盖。向低保对象和特困人员连续发放了11个月的临时物价补贴，并将疫情期间的补贴标准提高一倍，缓解了物价上涨对困难群众基本生活的影响。这一系列兜底保障惠民政策得到了人民群众的衷心拥护和广泛认可，深得民心。

     二、存在的主要困难和问题

　　　　从调研的情况看，我省兜底保障工作取得了明显进展和成效，但还存在一些不容忽视的实际困难和突出问题。

    （一）兜底保障政策宣传仍需深入

　　　　有的基层干部对兜底保障政策学习不够深入、理解不够全面、解读不够准确、宣传不够广泛，致使在政策执行过程中有的地方出现思想认识不统一、政策把握不严谨、工作标准不一致等情况，造成一些群众对兜底保障政策知晓率不够高，特别是对一些涉及资金补助标准、政策扶持范围等方面了解掌握得不够准确，有的农户对自己认定享受的是几类补助标准还不清楚；有些基层单位认为享受了兜底保障政策就不能享受扶贫政策，对兜底保障对象“只兜不扶”，使一些有劳动能力原本可以通过产业就业扶持脱贫的兜底保障对象脱贫致富受到影响。  

　　　　（二）兜底保障对象动态管理仍需加强

　　　　有的地方在兜底保障对象动态管理方面还存在不及时的问题。由于过去群众对低保政策关注度比较高，在对象认定上产生的矛盾比较多，同时也是脱贫攻坚问题整改比较集中的方面，致使有的基层干部对兜底保障对象的“进”和“出”都比较谨慎，怕出问题、怕产生矛盾，存在不愿调、不敢调的情况。有的基层干部认为农村低保一、二类对象仅是完全和部分丧失劳动能力的家庭，没有将因病、因学造成的入不敷出、家庭非主要成员患大病需主要成员照料等家庭纳入低保范围。有的对兜底保障对象家庭的财产信息审核确认还不够全面，存在生产资料和生活资料区分难、存款及车辆信息查询难等问题，造成财产和收入难以准确统计，影响了保障对象识别的精准度。有的基层干部反映，个别兜底保障对象在家庭经济状况差的时候能够积极主动找乡村干部反映自己的家庭经济财产情况，经济条件好转以后则不愿意主动报告。对一些兜底保障对象家庭经济状况好转后不愿退出，缺乏相应的管理手段，对做到“应保尽保、应退尽退”带来很大困扰。

　　　　（三）兜底保障政策综合运用仍需整合

　　　　当前，各项脱贫攻坚兜底保障政策还没有完全做到有机耦合、系统集成，导致救助资源分配不均衡，重复救助和救助盲区并存，影响了兜底保障政策整体效益的发挥。各地实施兜底保障的方式较为单一，以现金保障为主，其他物质救助和服务类救助相对滞后，难以满足困难群众多样化救助需求。在动员社会力量参与兜底保障工作上还不充分，激励机制还不健全，有的财政补贴、税收优惠、费用减免等政策未能全面落实。政府向社会购买服务仍处于探索起步阶段。

　　　　（四）兜底保障对象内生动力仍需激发

　　　　一些帮扶干部和驻村干部重“扶贫”轻“扶智”，激发兜底保障对象内生动力、增强“造血”功能的思路视野不宽、措施办法不多、途径手段传统；一些有劳动能力的兜底保障户参与脱贫的积极性、主动性还不够强，“等靠要”思想仍然存在，甚至个别兜底保障户出现“你不帮，我不动”，躺在兜底政策上等待享受的现象，造成了部分“边缘户”心理失衡，影响了他们脱贫致富的积极性。

　　　　（五）兜底保障工作作风仍需改进

　　　　个别基层干部工作责任心、紧迫感还不够强，工作标准不够高，检查落实不够扎实。个别分散供养特困对象监护责任落实不到位，使有的特困对象居住环境、精神面貌差等问题没有得到彻底解决，存在“视觉贫困”现象；有些基层单位对兜底保障对象民主评议不够规范、公开公示制度落实不够到位，档案管理不够规范，资料记录过于简单；有些地方因低保、特困对象信息核查不及时、审核把关不严格，仍存在违规发放农村最低生活保障补助、特困人员救助补贴等现象。

    三、几点建议

　　　　打赢脱贫攻坚战、如期全面建成小康社会，是我省的首要政治任务和最大的民生工程。作为全国脱贫攻坚任务最重的省份，在决战决胜脱贫攻坚全面收官的关键阶段，我们要进一步学习习近平总书记关于脱贫攻坚的一系列重要论述以及视察甘肃时的重要讲话和指示精神，提高政治站位、强化责任担当，确保兜底保障这一底线性制度安排和脱贫攻坚战的最后一道防线万无一失。要按照省委部署要求，进一步聚焦兜底保障工作中的薄弱环节和突出问题，采取有效措施、拿出过硬办法、保持攻坚态势、下足“绣花功夫”，织密扎牢社会救助安全网，确保脱贫攻坚任务如期完成，确保脱贫攻坚成色更足、质量更高，确保脱贫攻坚成果经得起历史和时间的检验。

　　　　（一）进一步加大兜底保障政策的宣传力度

　　　　各地要充分利用新闻媒体和基层政府便民服务窗口、公园广场、医疗机构、村舍公示栏等形式广泛开展兜底保障政策宣传，提高群众对兜底保障政策的知晓度；坚持正确的舆论导向，及时推广宣传兜底保障工作中的好经验、好做法，积极弘扬正能量，鼓励兜底保障对象在政府的支持下增强脱贫信心，依靠自我奋斗实现脱贫致富；各级干部要深入学习兜底保障相关政策，增强政策解读、案例分析、宣传引导的能力，提升政策执行力和工作质量。

   （二）进一步加大兜底保障工作的推进力度

　　　　一要扎实推进三个专项行动。推进兜底保障专项攻坚行动，全面排查短板弱项，及时查漏补缺、逐项对账销号，确保兜底保障各项任务如期完成；推进挂牌督战专项行动，全面排查和解决影响8个未脱贫县兜底保障质量的突出问题；深化农村低保专项治理行动，进一步提升农村低保管理规范化水平。二要建立健全稳定脱贫的长效机制。把解决短期脱贫与实现稳定脱贫有机结合起来，坚持分类救助、实施精准帮扶、综合应用政策，防止边脱贫边返贫现象发生，探索解决相对贫困问题的经验和路径。三要做好与乡村振兴战略衔接。把兜底保障政策和乡村振兴战略统筹考虑、一体设计，充分发挥社会救助在乡村振兴战略中的兜底作用。

　　　　（三）进一步加大兜底保障整体水平的提升力度

　　　　一是适当调整保障标准。2020年2月全国农村低保年人均保障标准为5336元，西部省份年人均保障标准为4528元，我省均低于全国和西部省份平均水平。建议加大财政投入，缩小区域差距，增强兜底保障能力。二是大力推行“互联网+社会救助”。建设社会救助信息共享大数据平台，为相关部门核查困难群众信息、加强兜底保障对象动态管理提供技术支持，为有关单位和社会力量开展社会救助提供查询服务。三是健全完善“大救助”体系。搭建社会救助“一门受理”平台，努力实现各类救助“一站式”受理，让困难群众“最多跑一次”。

　　　　（四）进一步加大兜底保障政策的统筹力度

　　　　一是健全和完善兜底保障联动运行机制，将民政救助与医疗、教育、住房、就业等各项救助政策进行有效衔接，加强救助资金、工作力量的统筹。二是落实社会救助与社会福利、社会保险、公益慈善等政策的衔接，更大范围凝聚社会帮扶资源，形成扶困济贫的合力。三是推进基本生活救助、专项救助和急难临时救助等各项社会救助系统集成，平衡社会救助资源供给，发挥社会救助整体效应。四是进一步研究完善医疗救助制度，想方设法减少因病致贫、因病返贫问题。

　　　　（五）进一步加大兜底保障工作的监管力度

　　　　落实全面从严治党责任要求，坚决查处执行党中央、国务院和省委、省政府决策部署不坚决、不认真、不到位、不真实的问题，确保脱贫攻坚兜底保障政策落到实处。进一步加强兜底保障资金的监管，严肃查处违法违纪行为，保证兜底保障资金安全运行、廉洁高效。进一步加强作风建设，对工作推进不积极、政策落实不到位、问题整改不彻底的情况进行督促检查和通报曝光，发挥警示震慑作用。建立纠错容错机制，做到既严肃问责、精准追责又激励基层干部担当作为，保护好干事创业的积极性。探索建立兜底保障对象失信惩戒机制，加强信用体系建设，通过严格监管，做到精准救助、精准兜底。

（六）及早谋划社会救助条例的修订完善

加强调查研究，待全国人大常委会《社会救助法》出台后，及时修订完善我省社会救助条例，为健全社会救助制度、推进社会治理体系和治理能力现代化提供有力的法律保障。

　　　　以上报告，请予审议。