省人大常委会调研组关于全省养老服务人才队伍建设情况的调研报告

 
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　养老服务工作是党中央高度重视、社会普遍关心、人民群众深为关切的重要民生工程，党的十九届五中全会把推进养老服务事业发展纳入应对人口老龄化国家战略，养老服务人才队伍建设对养老服务事业发展至关重要。为了推进我省养老服务事业发展，根据省人大常委会年度工作安排，以常委会副主任陈克恭任组长的调研组，于9月上中旬，先后赴嘉峪关、酒泉、张掖3市及所辖8个县（区）的养老服务机构（敬老院、养老院、福利院、养老示范基地、养老公寓、康养中心等）、高职院校、职业技能培训机构、街道社区日间照料中心等场所，采取现场观看、听取汇报、座谈交流等方式，对全省养老机构服务人才队伍建设情况进行了实地调研。同时，对兰州、天水市有关养老、家政服务的情况也进行了了解。在此基础上，调研组听取了省民政厅、省人力资源和社会保障厅、省教育厅、省卫生健康委员会的专题汇报，征求了意见建议，现将调研情况报告如下：
 
　　一、工作成效
 
　　截至2019年底，我省60岁以上老年人446.1万，占总人口的16.9%，65岁以上老年人307.37万，占总人口的11.6%，人口老龄化已经成为日益严峻的社会问题。为满足日趋庞大的老年群体多元化养老需求，我省积极推进“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的多层次养老服务体系建设，在努力提升养老机构硬件建设水平的同时，把养老服务人才队伍建设作为扩大养老服务供给、提高养老服务质量的基础工程，通过政策支持、培养培训、完善保障措施等途径，积极推进我省养老服务人才队伍建设。
 
　　（一）制定养老政策制度，推进人才队伍建设
 
　　近年来，省政府先后制定出台《关于加快发展养老服务业的实施意见》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《关于制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见》等一系列文件，把加强养老服务人才队伍建设作为重要内容，从不同层面提出明确要求，为加强养老服务人才队伍建设提供了政策支持。今年省十三届人大常委会第十五次会议审议通过的《甘肃省养老服务条例》中，明确规定县级以上人民政府要建立健全养老服务人才培养、使用、评价和激励机制，为加强养老服务人才队伍建设提供了法制保障。各市（州）和县（市、区）就养老服务人才队伍建设等问题，制定了相应的制度和办法。
 
　　（二）发挥院校专业功能，建立人才培养体系
 
　　围绕养老服务发展需求，建立了养老服务专业人才培养体系。一是开设养老服务人才学历教育专业。甘肃中医药大学开设健康服务与管理本科专业，甘肃卫生职业学院等6所高职院校设置了老年护理专业，平凉机电工程学校等3所中职学校开设了老年服务与管理专业，初步建立了中职、高职、本科纵向贯通的养老服务人才学历教育体系。二是积极推进“1+X”证书试点工作和国际合作交流。在10所中高职学校及本科院校开展了老年照护技能等级、失智老年人照护技能等级证书（老年照护类学历证书+若干职业技能证书）试点，参与试点学生1200人。甘肃卫生职业学院与德国汉斯赛德尔基金会等国外合作机构开展老年护理专业人才培养国际合作交流，开启了老年护理人才国际合作交流的专业化培养之路。三是搭建养老服务人才创新研究平台。省卫生健康委员会组建了“省级老龄健康专家库”、甘肃卫生职业学院牵头成立由22所中高职学校和33家企业及医院组成的甘肃省卫生职业教育集团，开展老年护理人才培养模式、老年护理实用技术创新研究。
 
　　（三）加强岗位技能培训，提高服务能力水平
 
　　各级政府和相关主管部门把岗位技能培训作为加强养老服务人才队伍建设、提高服务能力水平的重要手段，采取岗前培训、在岗轮训和委托培训等方式，持续组织全省养老机构负责人和养老护理员进行培训。截止目前，全省举办养老护理员培训班19期，培训6500多人次，完成职业技能鉴定3673人；举办养老机构负责人培训班18期，培训2500多人次；医养结合机构分级分类培训33464人次。各地先后举办养老护理员职业技能大赛和全省养老护理员选拔赛，2017年和2019年组队参加了全国养老护理员竞赛。通过岗位培训和技能竞赛，不断提升从业人员的职业技能。
 
　　（四）采取支持鼓励措施，稳定养老服务队伍
 
　　一是不断加大扶持资金投入。每年将全省社会福利事业彩票公益金的60%用于支持全省养老服务发展，5年累计投入7.73亿元。建立养老机构运营补贴制度，2019年向公办养老机构投入补贴3000万元，缓解了机构运营困难和人员流失问题。二是积极开发公益性岗位。在政府投资兴办的养老机构和街道社区开发公益性岗位，解决从事养老服务人员的工资待遇。每年从全省困难群众生活救助资金中拿出2%用于购买社会服务，吸纳社会人员充实养老机构，解决养老服务人员紧缺问题。三是努力提高从业人员待遇。对养老机构就业的专业技术人员，执行与公立医疗机构、公办福利机构相同的职业资格、注册考核、职称评审等政策，逐年提高薪酬和福利待遇。
 
　　二、存在问题
 
　　与迅猛发展的老龄化形势和庞大的养老需求相比，我省的养老服务事业还处在起步和培育阶段，在工作中还有许多需要认真研究解决的困难和问题。从养老服务人才队伍建设角度看，主要有以下四个方面。
 
　　（一）人员数量短缺，流动性较大，队伍不够稳定
 
　　据统计，目前全省养老机构从业人员仅有5300多人，其中养老专业护理员2400多人，只能满足实际需求的60%，人均1∶6的养护比，远低于人均1∶4的全国平均水平。尤其老年心理护理、老年康复保健和养老机构经营管理等专业人才缺口问题比较突出。同时，相当一部分从事一线工作的养老护理员，在学习掌握护理技能后，跳槽去医院或家庭做护工、保姆，使得养老服务人员流失问题突出。有些地方反映，其养老机构每年将近40%的养老护理员流失，影响到了养老机构的正常运转。
 
　　（二）年龄普遍偏大，文化层次低，专业化水平不高
 
　　目前，养老机构服务人员中以40—55岁者居多，主要以农村外来务工人员或城市失业的妇女为主，大多数是高中以下学历，文化层次普遍较低，其理解能力、适应能力和工作能力有限，很难胜任多样化的养老服务需求。同时，大多数从业人员属于临时招聘人员，缺少相应的专业技能培训，在工作过程中边学习边熟悉，往往只能做一些相对简单的基本生活照料和护理，难以胜任心理护理、康复保健、精神慰藉、医疗照顾等专业化的服务。
 
　　（三）社会认可度低，从业意愿低，工资福利待遇低
 
　　一是受传统择业观念影响，养老服务职业赞誉度较低。片面的社会偏见，使养老服务人员得不到社会认可和尊重，从业意愿低，学校招生难，同时也导致了部分在业人员工作责任心不强，积极性不高，服务质量不如人意的问题。二是养老服务人员待遇普遍偏低，收入水平与劳动强度不成正比例。据统计，城市养老机构护理人员工资最高的每月不到6000元，最低的只有1000多元；农村养老机构临时聘用人员的工资徘徊在1000元至2000元之间。一些临时聘用人员反映，用工单位没有为其购买相应的社会保险。这种“三低”的现状，是导致养老行业从业意愿低、服务人才供需矛盾突出的重要因素。
 
　　（四）保障措施待完善，支持力度有限，机构运营困难
 
　　一是目前制定出台的相关文件，多是一些原则性、指导性的意见，具体的实施办法和措施还不够完善，在养老服务人员入职培训、管理使用、待遇保障等方面的标准规范还没有完全建立起来，使得一些优惠奖励政策难以落实。二是养老机构的设立由行政许可改为登记备案管理后，如何建立健全与新形势新要求相对应的制度和机制亟待破题，对养老及家政服务机构和从业人员的扶持、服务和规范也需进一步加强。三是受经济发展水平的制约，我省财力弱、收支矛盾突出，对养老机构建设运营的支持能力有限。公办养老机构由于建设资金花费大，仅靠政府投入，远远满足不了实际需求；民营养老机构考虑成本和盈利，收费相对较高，一般家庭难以承受，入住率低，其经营举步维艰。运营经费不足成为养老机构运营中的共性问题，影响了从业人员招聘、培养、管理和使用。
 
　　三、几点建议
 
　　针对养老服务人才队伍建设中存在的困难和问题，提出如下建议：
 
　　（一）加强养老服务专业化人才队伍建设
 
　　一是进一步健全养老服务专业人才培养培训体系。继续支持有条件的高职院校和本科院校开设养老服务应用型本科层次职业教育，形成以高职教育为主体、中高职和应用型本科及研究生层次齐全、相互衔接的人才培养体系。在招生、学费等方面实行特殊政策，鼓励更多年轻人投身于养老服务事业。二是完善在职培训和继续教育机制。鼓励社会资本创办养老服务培训机构，利用职业院校、培训机构等教育资源，建立分级分类继续教育体系，制定分级分类培训方案，实现培训的专业化、规范化。推行“职业培训包”和“工学一体化”培训模式，增强培训效果。建立在职培训和继续教育补贴奖励机制，激发养老机构及从业人员参加培训学习的动力。三是建立社工和志愿者联动工作机制。以社区、乡村养老服务中心为平台，有效整合社工、志愿者人力资源，形成社工引领志愿者服务、志愿者协助社工服务的联动工作机制，积极推进养老服务志愿者队伍建设。
 
　　（二）切实提高养老服务人员的待遇
 
　　一是加大对养老服务事业的投入，对养老机构一线护理人员给予一定的岗位补贴，确保其收入不低于其他服务行业的平均薪资水平。二是完善养老机构薪资福利制度和绩效奖励机制，落实从业人员社会保障政策，确保高素质、高水平的从业人员能够得到相应的报酬，保障从业人员合法权益。三是做好养老服务人才评价工作，畅通从业资格、职业技能等级评定的职业发展道路，拓宽职业发展空间。四是实行养老从业人员入职奖补政策，对在养老机构从事养老服务工作的大中专毕业生，给予一定比例的助学贷款代偿和学费补偿，或给予一次性奖励并逐年返还全额学费；对从事养老服务工作的就业困难群体和大中专院校毕业生，给予岗位补贴和社会保险补贴；通过公租房或发放租房补贴等方式帮助外来无住房养老服务从业人员改善居住条件，增强他们的城市归属感和社会融入感。
 
　　（三）不断优化养老服务人才队伍建设环境
 
　　一是加强组织领导和统筹实施。要把养老服务人才队伍建设作为重要民生工作，建立政府主导，人社、民政、财政、商务、妇联等部门协调配合的联动机制，形成工作合力，共同抓好养老服务人才队伍建设。二是大力宣传养老服务工作，树立养老服务业的良好形象。充分发挥新闻媒体的舆论导向作用，积极培育宣传养老服务行业先进典型，扩大社会影响力，不断提高社会关注度和认可度，提升养老服务人才的社会地位，构建“养老、敬老、孝老”的社会环境，推动养老服务人才队伍建设。三是加强规划编制，完善政策措施。认真贯彻党的十九届五中全会精神，深入调查研究，全面统筹、科学布局，切实做好我省“十四五”养老服务事业发展规划编制工作。依据国家规划和政策规范，将养老服务人才队伍建设纳入规划和政策体系，结合实际制定可操作、能落实的政策措施，引导更多优秀人才投身于养老服务产业和事业。四是推行养老服务人才“员工制”管理模式，签订劳动合同，建立健全服务标准体系，加强动态服务和引导规范，全面提升养老服务质量和水平，不断增强广大人民群众的幸福感、获得感、安全感。