省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国公证法》实施情况的报告

 
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　为推动《中华人民共和国公证法》（以下简称“公证法”）的实施，促进公证事业发展，根据省人大常委会工作安排，成立以省人大常委会副主任马青林为组长的执法检查组，邀请人大代表、专家学者和相关部门参与，对我省贯彻实施公证法情况进行了检查。5月中旬至9月上旬，执法检查组听取了省司法厅、省公证协会和4个市公证工作的情况汇报，深入兰州、天水、酒泉、定西等4个市10个县（区），实地察看了15家不同类型的公证处，面对面征询公证人员、服务对象的意见建议，重点检查了各地公证机构设置、公证员队伍建设、公证职能履行、收费标准和经费管理、公证活动依法监督等方面的情况。现将检查情况报告如下：
 
　　一、主要工作及成效
 
　　多年来，全省各级司法行政机关和公证机构坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实公证法和国务院关于全面推进公证体制改革的决策部署，紧紧围绕全省工作大局，依法履行职责，为预防化解矛盾纠纷、维护当事人合法权益、促进社会经济平稳发展、服务依法治省发挥了重要作用。全省现有公证机构101家（其中：96家事业体制，3家合作制，1家军队体制，1家企业内设机构），公证员256人，近五年累计办理公证事项60多万件。
 
　　（一）公证机构体制机制得到优化。公证法实施前，我省公证处大多数是同级司法行政部门的二级行政单位(少数为内设机构)，与公证法对公证机构 “依法设立，不以盈利为目的，依法独立行使公证职能，承担民事责任的证明机构” 的定位不相符。为落实公证法和国家公证改革要求，2017年,省司法厅会同省编办、省财政厅、省人社厅出台了《关于加快推进全省公证机构改革发展的意见》，当年底，全省行政体制公证处都改为事业体制，16家公证处建立了绩效工资分配激励机制。2018年6月,我省首家合作制公证处兰州飞天公证处成立。2020年3月，兰州市2家合作制公证处成立。通过改革，公证机构的活力和服务能力得到了有效提升，办证数量和业务收费均有明显增长。2019年全省办证12.65万件，收费6259万元，较2017年办证、收费分别增长11%和97%。
 
　　（二）公证管理更加规范。一是完善公证行业监管机制。建立了司法行政机关行政管理、公证协会行业管理“两结合”的公证管理模式，行政管理和行业管理在依法分工、各有侧重履行监管职责的同时建立了重要决策会商、重要情况沟通、重要信息共享的工作机制，合力推进公证事业发展。二是加强公证机构规范化建设。印发《关于规范公证执业管理工作的通知》，细化了对公证员实习考核、执业申请、执业变更、年度考核备案、投诉查处、执业档案管理等日常管理工作。制定《甘肃省公证机构规范化建设标准》，推进全省公证行业标准化建设。目前，全省95%以上公证机构办公用房面积达到120平方米以上，按标准设立了独立的接待窗口、办证室、档案室等，有些为保护公民隐私还设立了遗嘱室。三是提高公证执业信息化水平。2017年全省公证机构全部安装办证软件系统并与全国公证管理系统对接，将所有公证事项纳入办证软件系统控制并实时上传全国公证管理系统，实现了办证全流程可控。
 
　　（三）公证队伍建设不断加强。一是加强政治思想建设。组织开展社会主义法治理念教育、公证岗位练兵、公证行业集中警示教育、行风建设等活动，不断夯实公证公信力建设的思想基础。二是壮大公证队伍。按照公证法关于“公证员的数量根据公证业务需要确定”的规定，制定《甘肃省公证员配备方案》，根据全省经济发展情况、人口总量及分布、公证业务发展情况确定各市州公证员的限额。2006年至今，通过考核任职增加公证员47名，通过一般任职增加公证员120名。三是加强业务培训。落实司法部关于执业公证员每年必须接受40小时在职培训的要求，通过建立“甘肃省公证行业人才培养教育实践基地”、开办“甘肃公证网校”、组织人员外出学习等方式，共组织培训上千人次。四是畅通晋升通道。省司法厅和省人社厅联合出台了公证员专业技术职务任职资格评审办法，定期组织职称评定,先后评定二级公证员16人、三级公证员40人、四级公证员77人。2006年以来，有6家公证机构、5名公证员被评为全国先进，有11家公证机构、19名公证员被评为全省先进，树立了公证行业良好社会形象。
 
　　（四）公证职能作用充分发挥。我省公证行业积极履行法定职责，服务领域已延伸到经济社会生活的方方面面，成为维护市场经济秩序、助力脱贫攻坚、维护社会稳定、促进对外交流的重要保障。一是服务全省经济社会发展。积极为兰州过境公路、宝兰客专铁路等大型建设项目涉及的征地拆迁、项目融资、资产重组、招投标提供服务，保障城市基础设施建设和重大项目顺利进行。二是服务脱贫攻坚。为精准扶贫低息贷款办理强制执行公证，保证扶贫资金安全。2018年，陇西县、漳县公证处对2800多贫困户的贷款合同进行公证。三是服务社会和谐稳定大局。组织开展公证法律服务进企业进乡村进社区、公证业务拓展年、公证服务和谐社会等系列专项活动，做好农村“三变”改革、土地承包、企业改制、土地征用、保障房分配、入学派位、拆迁补偿安置、医疗纠纷赔偿等公证业务，预防和避免产生争议和矛盾纠纷。四是服务保障民生需求。认真办理婚姻、收养、遗嘱、继承、抚养、劳务、财产分割等方面的公证业务，为人民群众处置财产、确认权利、维护权益提供保障。参与办理人民法院调解、取证、送达、保全、执行等公证业务，充分发挥公证在多元化解决纠纷机制中的积极作用。五是服务对外交流。积极办理对外投资贸易、承揽工程、劳务合作、知识产权等方面的公证事务。2019年全省公证机构办理涉外及涉港澳台公证2.03万件，公证书发往180多个国家和地区使用，促进了我省对外开放和国际交流。
 
　　（五）公证服务质量不断提升。多年来，全省各级司法行政机关和省公证协会从讲政治的高度推进公证质量建设，未发生公证赔偿案件，保持了较好的社会形象。一是强化制度建设。制定《甘肃省公证档案管理办法》《甘肃省公证档案立卷归档办法》和《公证案件质量评查标准》，为公证执业活动提供服务、监督、评价依据。二是建立公证投诉处理机制。省公证协会成立惩戒委员会和投诉受理查处中心，及时查处失信违规行为。三是建立了常态化质量检查机制。每年自下而上开展县、市、省三级质量检查。2019年，省司法厅和省公证协会依托全国公证管理系统，对全省29家公证处2018年办结的865件公证事项的卷宗进行了抽样评查，对评查结果在全省范围内通报，对存在问题提出整改要求，有效促进了全省公证质量的提升。
 
　　（六）公证服务更加便民利民。一是坚持公益性定位。对贫困家庭、弱势群体、军人、破产企业职工等减收或免收公证费，每年结合“敬老月”活动，开展多种形式的老年人公证法律服务和法律援助工作。二是实施便民措施。省公证协会编制了30个公证事项需提交的证明材料清单，解决了同一公证事项提交证明材料不统一的问题。兰州市出台《公证行业深化“放管服”改革优化营商环境惠企便民服务措施》，酒泉市出台《办理公证最多跑一次方案》。一些公证处开展“互联网+公证”服务，实现网上预约办理公证。新冠肺炎疫情防控期间，部分公证处通过网上申办系统受理公证事项，极大地方便了群众办证。三是优化执业区域。省司法厅于2018年印发了《甘肃省公证机构执业区域调整方案》，改变以县(市、区)行政区划划分执业区域的做法，将市（州）辖区域内的县（市、区）合并作为一个公证执业区域，引导同一执业区域内公证机构为民服务良性竞争，使人民群众办理公证事项有更多的选择。
 
　　二、存在的主要问题
 
　　从检查情况看，我省在贯彻实施公证法及公证改革政策方面还存在一些突出问题。
 
　　（一）公证体制机制改革政策落实不到位
 
　　我省公证改革虽然取得了一定进展，但一些地方仍存在“不愿改、不想改、不敢改”的问题，落实改革意见的主动性不强，政策落实止步不前，公证改革的任务还相当艰巨。全省96家事业体制公证机构中，53家公益一类公证处运行机制与行政体制相同，没有激活优化的空间；34家公益二类公证处有7家收费仍上缴当地财政，大部分尚未建立与公证事业发展要求相适应、体现公证职业特点的绩效工资分配机制；还有9家尚未明确分类。有的司法行政机关仍将公证机构视为内设部门进行管理，有9家未完成事业单位法人登记，还有2家虽办理了事业单位法人登记，但法定代表人仍是司法局负责人，公证机构自主管理权和配套的激励机制难以落实。
 
　　（二）公证机构负责人配置不符合法律规定的问题突出
 
　　公证法第十条规定：“公证机构的负责人应当在有三年以上执业经历的公证员中推选产生，由所在地司法行政部门核准，报省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门备案。”目前除兰州、定西、临夏、嘉峪关、白银以外，其他9个市州所属部分县区的20家公证处主任、副主任没有按照法律规定配置，仍由非公证员身份的人员担任，不能有效履行业务管理职责或者是违法履职，给公证机构造成了极大的执业风险隐患。
 
　　（三）公证队伍建设亟待加强
 
　　公证队伍量少质弱的问题仍然突出。我省共有公证员256人、公证处101家，平均每处不到3人。其中，“一人处”28家、“二人处”42家，超过公证机构的半数，一些“二人处”长期只有一名公证员在岗，实质是“一人处”，一些“一人处”的公证员被借调从事其他工作，处于停业状态。一些公证处改革过渡期满后，公务员身份的公证员将离开公证岗位，又没有及时招录到新的公证员，将面临停业。全省公证队伍的整体学历偏低，具有研究生学历的只有10名，缺乏高学历、专家型、学者型的公证员，公证人员的职称上升空间受到限制，全省公证行业没有1名一级公证员，面对经济社会发展需求层次较高的新业务，还不能完全胜任。
 
　　（四）公证工作发展的外部环境需要改善
 
　　社会对公证的重要性和一些新业务的知晓度还不高，对公证工作的认识存在误解和偏差，对公证的优先证明、强制执行、法律行为生效要件等法律效力缺乏了解，公证制度的价值和作用没有得到广泛认同。对于公证事项和证明材料的核实工作，有些部门和个人未按照法律规定给予公证机构必要的协助，部门之间政务信息没有实现共享，公证机构无法通过网上查询、核验办证所需信息，增加了公证业务开展的难度和当事人负担。一些地方的档案馆拒绝接收公证档案，导致部分公证机构档案存放困难，存在损毁风险。
 
　　三、几点建议
 
　　为进一步推动公证法贯彻实施和我省公证事业发展，检查组梳理整理各方面的意见，提出以下建议：
 
　　（一）加强政策协同，推动法律制度和改革政策落实落地。各地司法行政部门要坚持问题导向，按照公证法对公证机构设立条件和负责人产生程序的要求，严格落实我省公证改革的意见。对于改革过渡期满后，执业公证员无法达到法定人数和负责人为非公证员的公证处依法予以停业。财政、审计部门要加强督查和审计，纠正公益一类公证机构继续收费和公益二类公证机构将费用上缴财政的做法，解决“不愿改”“不想改”的问题。各级政府部门要完善公证机构的保障机制，对依靠业务收费无法满足运行的公证机构加强经费保障，在确保在编人员工资能够得到全额保障的前提下，推动公证机构改为公益二类，解决“不敢改”的问题。省级司法行政、人社、财政部门要加强协调，研究建立既符合公证服务社会和公益性功能，又体现按劳分配、多劳多得原则的年度绩效工资总量和内部分配机制，细化公证机构实行企业化财务管理制度的具体措施，保证公证员薪酬水平正常合理，激发公证机构运行活力，留住现有公证员并吸引高素质法律人才加入公证队伍。人社部门要研究公证员职称职数科学合理编制问题。档案管理部门要加强检查，督促各档案馆按要求接收公证档案。
 
　　（二）加强业务拓展，努力提高服务社会的水平。为了更好地满足新时代人民群众对美好生活的向往和经济社会发展对优质高效便捷公证法律服务的新需求，践行习近平总书记以人民为中心的发展思想，努力让人民群众在公证事业领域获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。坚持守正出新，进一步下大力拓展创新公证服务领域，解决好传统业务萎缩、新型业务拓展不够、政府购买服务不足、公证机构生存难的问题。将公证业务渗透到经济社会发展的全过程，把公证职能延伸到社会生活的各方面，促进公证事业健康发展，为深度挖掘服务社会、服务人民的新型公证资源，为经济社会发展、社会和谐稳定、人民幸福安康作出新贡献。
 
　　（三）加强执业监管，进一步提高公证工作的公信力。公证质量和信誉是公证事业的生命线。司法行政机关和公证协会要进一步健全公证服务领域的监督管理，不断完善案卷评查机制，持续加大全省公证质量检查，健全违法案件报告制度，强化对公证员职业活动的监督力度，对公证机构、公证员实施失信惩戒，加大失信违法成本。采取更加有力的措施强化公证质量建设，以公证公信力赢得社会的信任，为公证制度充分发挥法律功能奠定更加坚实的基础。
 
　　（四）加强区域协作，切实解决公证服务不平衡的问题。要立足于经济社会发展不平衡的省情，按照司法部关于公证执业区域扩大到省级的改革要求，推动建设区域性品牌公证处，鼓励和引导中心城市公证处通过信息化、智能化科技手段，采取巡回办证、网上办证、蹲点办证、进驻公共法律服务中心等方式解决县域公证人员短缺的问题，为全社会提供均等普惠、便捷高效的公证法律服务。
 
　　（五）加强宣传力度，努力营造推进公证事业健康发展的良好氛围。深入推进公证法实施，加快公证事业发展，需下大力气让全社会知晓、认可并运用公证。要按照“谁执法谁普法”的要求，本着“让公证服务于社会，让社会更了解公证”的理念，综合运用新媒体和传统媒体力量，加大公证法的普及力度，多渠道、全方位宣传我国的公证制度和公证机构的法定职能，增强全社会公证意识，不断推动我省公证事业健康发展。