关于《甘肃省森林公园管理条例 (草案)》的说明

稿件来源: 发布时间:2021-01-08 13:51:21

——2012年9月24日在省十一届人大常委会第二十九次会议上
甘肃省林业厅厅长高清和
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
我受省人民政府的委托,现就《甘肃省森林公园管理条例(草案)》作如下说明:
一、制定本条例的必要性
目前,我省已建立森林公园82个,其中国家级森林公园21个,省级森林公园61个,总面积达1349.7万亩,涉及全省12个市(州)、53个县(市、区)。以森林公园为载体的森林生态旅游,为持续利用和保护森林资源开辟了科学发展之路,已成为我省林业产业中最具活力和最具发展前景的朝阳产业,对推动全省经济社会发展有着重要的作用。因此,依法规范森林公园管理活动非常迫切必要。
    (一)制定条例是保护森林资源的重要举措。有序开发利用是对森林资源最有效的保护,当资源对当地经济社会发展带来好处时,人们才能珍惜它,爱护它。我省森林公园绝大多数是实施天然林保护工程以后国有森林经营单位组织兴建的。1999年,我省天然林全面禁伐后,国有森林经营单位停止木材生产,失去经济收入,森林资源管理工作举步维艰。为实现从木材生产到生态建设的历史性转变,国有森林经营单位依托森林资源和自然景观,建立森林公园,开展森林生态旅游,有效缓解了森林资源保护和发展资金不足的问题,明显改善了森林公园的景观效果,取得保护与开发双赢的显著成效。依法规范森林公园管理活动,对保护森林资源安全具有十分重要的意义。
    (二)制定条例对促进旅游业发展十分必要。我省旅游业两大块,一块是文物古迹游,一块是生态休闲游,文物古迹游主要吸引外来客,生态休闲游吸引本地游客兼外来游客。随着社会经济、科学技术和现代文明的发展,城市化进程加快,森林生态旅游业随之蓬勃兴起。森林生态旅游,作为人们亲近自然的独特旅游方式,越来越受到人们的青睐。森林公园是森林生态旅游的主要载体,在森林生态旅游业的发展中具有不可替代的地位,社会需求越来越旺,各地建设森林公园的势头迅猛。因此,通过地方性法规规范森林公园的保护、利用和建设活动十分必要。
    (三)森林公园的开发建设迫切需要依法规范。在森林公园开发建设中“城市化”倾向严重,注重短期经济利益,忽视森林风景资源和生态环境保护,毁坏自然景观或滥伐林木现象时有发生;有的以招商引资为名,低价或无偿出让、转让森林风景资源及其土地经营权,造成国有资产流失;有的在森林风景资源开发利用中,缺乏统一规划和管理,乱批滥建工程设施甚至擅自改变林地用途,旅游开发活动无序,不仅破坏了森林资源和自然景观,而且威胁着广大游客的生命财产安全。为了严格保护森林资源和自然景观,科学规划、合理利用,促进森林公园的可持续发展,亟需通过制定地方法规进行统一规划、统一建设、统一规范。
    (四)制定条例的条件已经成熟。2003年9月1日,省政府颁布实施了《甘肃省森林公园管理办法》,办法对森林公园设立、管理、资源保护和开发利用都做了明确规定,办法的实施,为规范我省森林公园管理活动,保障我省森林公园的健康发展发挥了十分重要的作用。鉴于其中有涉及行政许可的条款,按照行政许可法的规定,应当及时将该办法上升为地方性法规。
    二、条例草案的调研起草情况
    根据行政许可法等法律法规以及我省森林公园建设管理的实际,2009年林业厅即开始本条例草案的起草调研及材料收集工作。2011年5月,省人大农委、法工委组织省政府法制办、省林业厅召开座谈会,林业厅就条例的起草作了专题汇报,决定成立调研起草组。7月,省人大农委组织省政府法制办、省林业厅到四川、云南、湖南、上海、黑龙江、吉林、辽宁等省进行了森林公园专题调研。今年2月到海南、广东省进行立法调研。期间,又多次组织省内调研,并多次征求意见,共收集建议意见28条,采纳吸收16条,经反复研究修改,形成了上报省政府的送审稿。省政府法制办通过广泛征求意见、召开专家论证会等立法程序,对送审稿进行了反复修改,并经2012年9月4日省人民政府第113次常务会议审议,形成了目前的条例草案。
    三、需要说明的几个问题
    (一)关于森林公园的管理主体。条例草案第五条规定“县级以上人民政府林业行政主管部门和林业管理机构按照管理权限负责本行政区域内森林公园的监督管理工作。县级以上人民政府发展改革、公安、交通运输、旅游、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、水利、文化等有关部门按照各自职责,负责森林公园的有关监督管理工作。”上述二款规定,明确了森林公园的管理主体及职责,符合我省现行的森林公园管理体制,避免了原办法中规定的“县级以上林业行政主管部门负责本行政区域内所属森林公园的管理工作”,造成相当一部分属于具有一定执法职能事业单位管理的森林公园,其管理主体不明确的弊端。
    (二)关于建设森林公园应当遵循的原则。条例草案把优先保护作为森林公园建设应当遵循的原则之首,突出了保护的主题,进一步明确森林公园建设是社会公益性事业,其合理开发和有续利用不是以盈利为目的,而是在加强森林资源保护的前提下,科学利用现有资源,有序开展旅游活动,加强森林病虫害防治、护林防火等森林资源保护工作。针对个别地方存在为争取项目和建设资金,申报设立森林公园后,不重视森林资源保护,单纯以盈利为目的等问题,条例草案专门规定了森林资源保护的内容,明确了森林公园管理机构在森林资源保护中应当承担的多项义务,集中体现了以保护森林资源为主的立法目的,符合生态建设、森林资源保护和充分发挥森林生态、社会和经济效益的总要求。
    (三)关于森林公园的设立与管理。条例草案对森林公园的申报条件,森林公园的撤销、合并或调整区界范围、变更名称,禁止行为等方面都作了进一步规定。如在申报森林公园条款中,明确了省级森林公园的申报程序。并按照行政许可法的规定,突出精简效能的原则,对森林公园的申报条件、审批时限要求等作了具体规定,使其更符合实际情况,便于实施,使森林公园的保护、管理、利用和开发等工作更加规范合理,有法可依。
    (四)其他需要说明的问题。条例草案坚持以人为本的立法理念,对森林公园开展森林生态旅游的各种服务活动作了明确规范,强化了森林公园管理机构责任;对属于森林公园管理和经营的活动,明确规定由其制定管理制度,按制度进行管理;对破坏森林资源的各种违法行为,作了明确的处罚规定;对森林公园管理机构不执行森林公园发展建设规划、不履行森林公园管理职责、经营管理不善致使森林风景资源质量等级下降达不到相应级别森林公园要求的,作了处罚规定。
    以上说明及条例草案,请审议。