省人大常委会调研组关于全省农村扶贫开发 情况的调研报告(书面)

省人大常委会：

　　根据省人大常委会的工作安排，今年6月中旬，由省人大常委会副主任马尚英任组长，省人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员王家勋任副组长，邀请在甘全国人大代表吴云天、苏广林、刘大江、马含岚、马晓琴、毕红珍、苏岁佩、贾迎春参加，与常委会农业与农村办公室、代表工作委员会和省扶贫办相关同志共同组成的专题调研组，赴临夏回族自治州的东乡县、临夏县和定西市的临洮县、安定区，走村串户、深入农家院落实地查看，与基层干部、贫困农户倾心交谈，广泛听取各方面的意见建议。目睹了党的农村扶贫开发政策给贫困地区带来的可喜变化，体会到贫困地区广大群众对农村扶贫开发的热切期盼和脱贫致富奔小康的强烈愿望，同时也了解到各级干部、广大群众在农村扶贫开发工作中的困难与艰辛、探求和思考。调研组还听取了省人民政府副省长李建华关于全省农村扶贫开发工作情况的专题汇报，并对调研收集到的情况和资料进行了认真的研究。现将调研情况报告如下,请予审议。

　　一、全省农村扶贫开发的总体情况

　　（一）全省农村扶贫开发工作的现状

　　甘肃是全国最贫困的省份之一，自然条件差、经济总量小、地方财力弱、人均水平低、贫困比重大、贫困程度深是基本省情。甘肃也是我国最早有计划、有组织、大规模开展扶贫工作的省份，近30年来始终是全国农村扶贫开发工作的主战场。

　　1982年以来，我省农村扶贫开发经历了救济式扶贫、开发式扶贫和集中连片、整区域推进扶贫开发三个阶段，农村扶贫开发整体上从以解决温饱为主要任务的阶段，转入了巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。全省贫困人口从2000年的756万人下降到了2010年底1196元标准下的309万人，贫困人口减少447万人，贫困发生率从2000年的37.2%下降到了2010年的 14.8%，下降了 22.4个百分点。2011年国家统计局会同我省统计部门监测的我省2300元扶贫新标准下贫困人口为837.52万人，贫困发生率40.12%。按照《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》集中连片特殊困难地区的划分，我省有58个县区分别进入了六盘山片区、秦巴山片区、甘肃藏区三个国家连片特困片带，占全国片区县总数的10%，是进入比例最高的省份。全省有农村扶贫开发工作任务的县市区70个，占全省县市区总数的81.4%；扶贫开发工作重点乡919个，占全省乡镇的74.78%；扶贫开发重点村8790个，占全省行政村的54.39%。

　　（二）全省农村扶贫开发工作取得的成效

　　甘肃历届省委省政府高度重视农村扶贫开发工作，贫困地区广大干部群众坚持不懈地发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，付出了艰苦卓绝的努力。自党的十一届三中全会以来，我省积极开展了“两西”建设、“四个一”工程、“四七”扶贫攻坚和参与式整村推进等农村扶贫开发工程，积极开展有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发，使贫困地区农民收入得到较快增长，生产生活条件得到明显改善，社会事业发展加快推进。“十一五”以来，尤其是《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》发布以来，全省农村扶贫开发工作坚持政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫的方针，以改善基础设施条件、增加贫困农民收入为核心，大力实施整村推进、产业开发、劳动力转移培训、易地扶贫搬迁、科技培训和实用技术推广、灾后恢复重建等农村扶贫开发项目，有力地促进了贫困地区经济发展、民族团结和社会稳定，贫困地区自我发展能力明显增强，农村扶贫开发工作取得了显著成效，为“十二五”扶贫难点攻坚奠定了坚实基础。

　　1、解决了贫困人口的生存和温饱问题。2011年，全省农民人均纯收入达3909元，比2001年的1509元增长了159%；贫困发生率由2001年的37%下降到2010年的14.8%；国家农村扶贫开发工作重点县生产总值、财政收入、城乡居民收入等主要经济指标实现翻番，建立了低保维持生存、扶贫解决发展的农村扶贫开发机制，“十一五”确定的农村扶贫开发各项任务目标全面或超额完成。

　　2、改变了贫困地区的基本面貌。贫困地区农村梯田建设、设施农业、村组道路、村容村貌、清洁能源建设步伐加快，大多数地区的路、水、电等瓶颈制约因素被解除，科技扶贫和“两后生”培训初见成效，贫困户危房改造和易地搬迁及劳务移民顺利推进，农村社会保障体系及公共服务均等化水平逐渐提高。2011年，58个片区县农村“低保”人口占贫困人口的30%，新型农村合作医疗参合率达93%，人均受教育年限比10年前提高约1年。

　　3、健全了农村扶贫开发的体制机制。坚持党委领导、政府主导、部门配合、社会参与的农村扶贫开发工作领导机制，建立了开发式扶贫与社会保障有效衔接，专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相互支持，努力争取中央和兄弟省市及有关单位的对口帮扶、东西扶贫协作和群众自力更生相结合等工作运行机制和队伍体系，特别是探索创造的群众参与式整村推进、财政扶贫资金要素分配法、整乡整流域推进等做法，在全国产生了较大影响。今年上半年，在全省58个贫困县区建立了融资性担保体系，开始了解决我省贫困县区涉农企业、小微企业、种养殖户融资难的有益探索与尝试。

　　4、探索出了一些加快贫困地区发展的路子。近年来，省政府积极探索贫困地区产业发展、农民增收的路子，制定出台了各类专项规划和办法，支持加快发展草食畜、马铃薯、中药材、林果业、劳务输出等特色扶贫产业，“种好庄稼栽好树，发展畜牧搞劳务”的脱贫致富方法逐渐成为贫困地区农民群众的共识。截止2011年，全省贫困地区马铃薯种植面积达到802万亩，经济林果349万亩，发展优质瓜菜258万亩，中药材202万亩；贫困地区肉牛存栏202万头，肉羊存栏679万只。2011年，58个片区县梯田覆盖率达70%，产业收入在农民人均纯收入中的比重提高到60%以上，外出务工收入占年收入的30%以上。

　　5、出台了农村扶贫开发的地方法规。今年3月28日，省第十一届人民代表大会常务委员会第二十六次会议审议并通过了《甘肃省农村扶贫开发条例》（以下简称《条例》），已于今年5月1日起施行。《条例》贯彻国家农村扶贫开发工作的新要求，总结概括了我省多年来农村扶贫开发工作的成功经验，借鉴兄弟省市已经出台的扶贫法规，从法律层面上明确了我省农村扶贫开发工作的基本制度和基本规范，是我省关于农村扶贫开发的第一部地方性法规。该《条例》的出台，是我省农村扶贫开发工作的一个里程碑，不仅标志着我省农村扶贫开发工作进入了依法推进的新阶段，而且为实现甘肃与全国同步进入全面小康社会提供了法律保障。

　　（三）新阶段全省农村扶贫开发工作面临的新任务

　　2011年，中共中央颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，召开了中央农村扶贫开发工作会议，深刻阐明了农村扶贫开发工作的重大意义，确定了新十年“大扶贫”格局等一系列重大的战略措施和政策保障。今年初省委省政府召开了全省农村扶贫开发工作会议，制定出台了《甘肃省<中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）>实施办法》、《甘肃省“十二五”扶贫开发规划》，对当前和今后一个时期农村扶贫开发指导思想、攻坚重点和政策保障等，作出了一系列新的重大部署。我省“十二五”农村扶贫开发的基本任务和目标是:以六盘山片区、秦巴山片区、甘肃藏区三大片区的58个县区和酒泉移民集中安置区、“插花型”分布片带贫困人口为主攻对象，紧紧围绕加快农民增收步伐、稳定解决扶贫对象温饱、实现“两不愁、三保障”（不愁吃不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房），年均减贫人口10%以上，贫困地区年均农民人均纯收入高于全省平均水平2个百分点以上，到2020年与全国同步进入小康社会。

　　二、全省农村扶贫开发工作中存在的困难和问题

　　调研中我们了解到，由于历史的、自然的等多方面的原因，我省的贫困问题具有复杂性、综合性、全面性的特征，我省欠发达省份的基本省情尚未改变，与全国和兄弟省市的发展差距仍在拉大，农村扶贫开发工作中还存在一些问题和困难，需要认真研究解决。

　　（一）贫困面大，与全国的发展差距仍在进一步拉大

　　2011年底，我省经济指标在全国排序中三项主要指标“倒数”，分别是城乡居民人均收入倒数第一，人均国内生产总值倒数第三，小康进程倒数第五。从农民人均纯收入看，2010年，贫困地区农民人均纯收入仅相当于全省水平的75.9%,相当于全国扶贫工作重点县平均水平的79.4%。2001年时，我省农民人均纯收入仅比全国少857元，为全国水平的63.8%；到了2010年时，比全国少2494.3元，为全国水平的57.86%。从全面小康的实现程度看，2010年我省是62.7%，比全国低17.4个百分点，比西部平均水平低8.7个百分点。要到2020年实现全面小康目标，每年平均增速必须达到3.4%，而前10年我省每年增速只有1.37%，增速空间和难度很大。从贫困特征上看，继续呈现着资源性贫困、区位性贫困、生态性贫困、知识性贫困、能力性贫困等相互交织和叠加，整体性贫困与特殊贫困并存，点线片插花型分布的特征。从扶贫攻坚的任务看，2011年底全省贫困人口规模仍居全国第七，为837.52万人，贫困发生率仅次于西藏，全国第二，特别是贫困程度深，贫困线下人均纯收入标准低于西部其他省区，与全国同步脱贫面临巨大压力。

　　（二）贫困程度深，制约贫困地区发展的深层次矛盾仍然存在

　　在工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化加快推进的背景下，包括贫困地区在内的广大农村生产要素流失加剧，农民特别是农村贫困人口与城镇居民收入差距呈扩大趋势；国际金融危机带来的经济发展减缓、农村劳动力转移就业困难和自然灾害频发等，对贫困地区的影响不可低估。问题的严重性还在于，我省国土面积中山地占到70%，贫困地区可利用耕地80%以上都是山坡地，现有的特别贫困人口主要分布在自然条件相当恶劣、自然资源匮乏、地理位置偏远的地方，解决温饱的难度很大；已经解决温饱问题的群众中，一部分生产和生活条件仍相当差,有的贫困人口生活在生产生活条件极差的极度干旱地区、高寒阴湿地区和偏远山区等“自然障碍区”，是最难啃的硬骨头。改善其生产生活条件的代价相当大，加上洪涝、干旱、泥石流、雨雪冰冻、沙暴、地震等自然灾害频繁发生，经常造成大量人口返贫，扶贫开发呈现出丰年见成效、常年见微效、灾年失效返贫的波动式推进局面。

　　（三）扶贫成本高，资金投入不足的问题更加突出

　　虽然自2008年以来中央下达我省的财政扶贫资金每年都有增长，但与我省的贫困状况和扶贫攻坚难度、扶贫攻坚需求相比，缺口仍然很大。“十一五”期间，国家投入我省的财政扶贫资金年平均12亿元左右，全省43个国家扶贫开发工作重点县贫困人口人均只有357元 。省级财政专项用于扶贫的资金投入十分有限。全省农村75%以上的低保户、80%以上的扶贫对象集中在58个片区县，基础设施条件差，建设及运输费用高，群众科技文化素质不高，一些最突出的村巷道路、人畜饮水、农田整治、危房改造、生态移民、连片开发等重要农村扶贫开发项目、骨干项目几乎无力安排。

　　（四）贫困成因复杂，集中连片特殊类型地区攻坚难度加大

　　六盘山连片特困地区是处于甘肃、陕西、青海、宁夏交界地带，集革命老区、民族地区和贫困地区为一体。我省六盘山片区是全省贫困人口最多、贫困成因最复杂、攻坚难度最大的集中连片特困地区，涉及8个市州46个县区、742个乡镇、9794个村，农村人口1475.28万人。2011年，该片区贫困人口583.9万人，占全省贫困人口的69.72%。片区内生产要素贫乏、基础设施差、公共服务严重滞后、各种灾害交织，是这一地区的基本特征。行路难、吃水难、上学难、看病难、就业难、住房难、增收难、看电视难等问题十分突出，人均水资源占有量895.5立方米，仅为全国水平的40%，水土流失面积达7.69万平方公里，占片区国土面积的64.89%，为全国地震重点监视防御区和地震重点危险区。片区内农村公路、水利、电力和通讯设施以及教育、文化、卫生、体育条件更加落后，有6.6%乡镇不通沥青（水泥）路，63.29%的行政村不通沥青（水泥）路，人均教育、卫生支出分别是全国水平的66.95%和28.76%，农村劳动力平均受教育水平不足6年、平均文盲半文盲率在10%。农村社会保障体系尚不健全，因病、因残、因学致贫的问题突出。

　　另外，未列入国家扶贫开发重点片区的“插花型”分布片带，包括关山林缘区、祁连山浅山区、酒泉移民安置区特困移民区等，扶贫开发任务也十分艰巨。以祁连山浅山区贫困片带为例，它涉及张掖、酒泉、金昌、武威4市，13个县（区）、97个乡（镇）、889个行政村、5257个村民小组，聚居着藏、蒙、汉、回、土、裕固等38个民族，总人口120多万人，总面积5.73万平方公里。经调查统计，2009年底，有58.7万农民人均纯收入低于1196元，贫困面达49%。其中四个国扶、省扶重点县有29万农民人均收入低于1196元，贫困面69.6%；河西地区9个原三西县低于1196元的农民近30万人。农村基础设施和公共事业发展严重滞后，农民行路、吃水、上学、看病、就业、住房、增收、看电视“八难”问题更加严重。目前，该贫困片带仍处在 “大灾大返贫、小灾小返贫”状态，“造血”功能十分薄弱，还没有从根本上改变靠天吃饭的困境，农村扶贫开发面临诸多困难和严重挑战。

　　三、对农村扶贫开发工作的意见与建议

　　（一）加强对农村扶贫开发的领导，建立大扶贫的工作格局

　　我省的农村扶贫开发工作，不仅是重大的民生问题，而且是一项重大的政治任务。党委领导、政府负责、社会参与、多级联动的机制，是做好农村扶贫开发工作的关键。为此，建议各级政府切实加强对农村扶贫开发的领导，建立完善农村扶贫开发工作领导体制和参与机制，注重调动扶贫开发内生动力，充分发挥各级农村扶贫开发领导小组的协调职能作用，大力营造各部门主动关心、社会各方热情参与农村扶贫开发的“大扶贫”环境和氛围，形成全社会共同参与、齐心协力推进农村扶贫开发的工作格局，进一步引导政策、项目、资金、人才、信息等优先向贫困地区倾斜。同时，要注重改进工作作风，落实工作责任，在真抓实干、力争实效上狠下功夫，推进农村扶贫开发由分散扶持向集中区域和产业转变，由整村推进向整村推进连片开发转变，由注重解决温饱向稳定脱贫与推进基本公共服务均等化相结合转变，由专项扶贫向专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫相结合转变。

　　（二）坚持走农村扶贫开发的成功路子，统筹贫困地区经济社会全面发展

　　30年的农村扶贫开发实践，我省探索和总结出了许多农村扶贫开发的成功路子，整村推进、产业开发、劳动力转移培训、易地扶贫搬迁、科技培训和实用技术推广、灾后恢复重建等，使得贫困地区的面貌发生了巨大变化。作为新十年农村扶贫开发的纲领性文件，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》确定了“大扶贫”格局，明确了新时期农村扶贫开发的一系列重大的战略措施和政策保障。建议各级政府认真学习贯彻新纲要，用规划统领农村扶贫开发的各项工作，以改善农村扶贫开发基本条件、基本产业、基本素质为重点，继续坚持走农村扶贫开发的成功路子，在抓发展、强基础、促和谐上下功夫，高度重视农业的基础地位，在保护好耕地、保证粮食安全的同时合理调整农村经济结构，在支持农村富余劳动力转移的同时注重青年农民种养植技术能力、科学知识的培养和培训。通过统筹贫困地区经济社会的全面发展，在不远的将来达到贫困地区的农民群众收入有增加、喝上干净卫生的水、走硬化的道路、用明亮的电、住安全的房、学生有学上、有病及时医、生活有保障、环境有改善、同步进小康的目的。

　　（三）加大资金整合力度，提高支农资金的整体合力

　　在农村扶贫开发日益成为全面小康社会建设的重要基础性工作的形势下，整合资金有利于促进“三农”问题的有效解决，有利于逐步规范政府农业资金投向，合理有效配置公共财政资源；有利于集中力量办大事，提高支农资金的整体合力。近年来，我省各级政府总结并确立了“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的原则，通过各项措施整合行业、部门和社会扶贫资金，取得了良好的效果。为此，建议国家在总结各地整合资金的成功经验的基础上，制定支农整合资金的相关政策措施，从国家政策的层面上，将交通、水利、电力、农业、林业、教育、卫生等部门管理的涉农资金和财政、发改、扶贫、民委等部门管理的扶贫资金，在农村扶贫开发与新农村建设相结合这个平台上整合捆绑，共同解决贫困地区经济社会发展中的困难和问题，特别是在农村基础设施建设上形成合力，发挥乘数效应。同时建议省政府在财力有限的情况下，一方面千方百计加大对农村扶贫开发的资金投入，另一方面及时向中央反映我省发展中存在的困难和问题，积极到国务院有关部委对接，争取加大支持力度，把国家的各项政策转化成促进我省农业发展、农民增收和农村繁荣的强劲动力。

　　建议国家在特困地区实施扶贫攻坚工程过程中，进一步加大对甘肃扶贫特色优势产业的开发投入力度；将甘肃的58个县区均纳入扶贫特色优势产业试点县，每县每年投入试点资金2000万元以上，加上部门整合、地方配套、农户自筹、银行贷款等资金，从而在相当的范围内形成扶贫特色优势产业，对当地的贫困农户起到较大的辐射带动作用。

　　（四）注重生态保护与农村扶贫开发的结合，保证国家生态安全和全面小康的实现

　　我省大部分贫困地区贫困的原因与生态环境恶劣分不开，革命老区、民族地区、高寒阴湿区、山石区、偏边远林缘区等，成为制约我省农村扶贫开发工作纵深推进、全面发展的特殊片（区）带。然而这些地方往往是国家生态保护的重点区域，有的属于长江、黄河水源涵养地区，在维系黄河、长江水源涵养、补给，防止水土流失，维护生态安全方面，具有不可替代的重要意义。国家主体功能区定位和国家“十二五”规划明确指出，我省甘南藏区是黄河重要水源补给生态保护区，陇南、天水一带是长江、黄河上游重要生态涵养区，以六盘山为核心的黄土高原区也纳入了全国“两屏三带”生态安全战略规划中。实行天然林保护、退耕还林等生态保护政策以来，相关区域为保证下游水资源可持续利用和生态安全作出了很大的牺牲，贫困面积和程度有扩大的趋势。建议国家从生态安全的角度和可持续发展的战略高度出发，加大对特困片带扶贫攻坚的支持，特别是对甘肃这样生态功能区位相当重要和特殊，且经济发展又相对落后的省份，应当给予更加有效的保护性政策和措施，延续和稳定西部贫困地区退耕还林为主的林业生态建设政策并提高补贴标准，高度重视保护退耕还林成果问题。在安排水土保持综合治理、小型农田水利设施建设等项目资金时，尽量与退耕还林紧密结合；财政扶贫、以工代赈和其他支农项目，尽可能的与退耕还林工程相配套；在退耕还林工程区要优先安排以农村沼气建设为重点，节柴灶、太阳能、小水电等多能互补的新型能源建设，多渠道满足农村生活能源的基本需求；开展生存环境状况调研和评价，把生存环境特别恶劣、扶贫难度特别大、投入成本特别高的村户坚决实施易地扶贫搬迁，从根本上改善农民生产生活条件。

　　（五）创新新形势下农村扶贫开发的方式方法，推进三大片区扶贫攻坚

　　多年的农村扶贫开发，我省探索和总结了不少的经验和模式，但面对农村扶贫开发的新形势和新任务，需要不断适应形势、有所创新。六盘山片区、秦巴山片区、甘肃藏区是国家确定的三大集中连片特困片区，也是我省农村扶贫开发工作的攻坚区域。建议我省各级政府紧盯中央制定出台的专门面向特困片区的、含金量高的、针对性强的特殊政策；紧盯中央完善财税、金融、土地、生态补偿、人才政策的实施细则和配套措施；紧盯中央进一步加大片区资金投入、建立和完善片区内各县的基本财力保障制度、引导信贷资金和社会资金投向片区等加大社会帮扶力度的办法，积极对接、用好用足政策措施，结合实际抢抓扶贫攻坚机遇，形成扶贫攻坚的强大合力。同时，认真分析各重点区域特点和困难，大胆探索农村扶贫开发工作方式方法，以国家确定的58个贫困县为主战场，坚持产业扶贫、科技扶贫和智力扶贫，充分利用全省开展“联村联户、为民富民”行动的时机，深入推进“扶贫开发水平提高行动”，借力改造和提升贫困地区的“造血”功能，增加贫困地区自身经济发展的内生力，不断提高农村扶贫开发成效。 

　　（六）重视插花贫困区的农村扶贫开发工作，同步推进脱贫致富

　　插花贫困区在我省是指未纳入国家三大片区、插花分布的非连片的其它贫困地区。这些插花贫困地区，基本上处于既无外力推动,内力又不足以自发起动,在奋争中艰难徘徊的状态。甘肃省片区外共有28个县区，261个乡镇，占全省乡镇总数的21.2%；农村人口437.37万人，占全省农村人口的21%。有农村扶贫开发重点乡28个，重点村439个。据国家统计局甘肃调查总队初步测算，甘肃三大片区外共有贫困人口86万人，占全省贫困人口总数的10.3%。

　　按照《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中“各省(自治区、直辖市)可自行确定若干连片特困地区,统筹资源给予重点扶持”的要求，我省根据插花贫困地区的地域特点和贫困程度，初步确定了3个省级连片特困地区。一是关山林缘区；二是祁连山浅山区；三是酒泉移民安置区特困移民区。这些区域生态极其脆弱，自然灾害频发，降水量稀少，土地贫瘠，农民增收困难，贫富差距较大。

　　建议国家重视插花贫困地区的支持力度，进一步加大对甘肃省的农村扶贫开发的资金投入，提高人均投入水平。同时建议国家有关部门参照国家片区区域发展与扶贫攻坚的政策措施，对甘肃省省级3个片区基础设施建设、增收产业开发、基本公共服务、生态环境建设、易地扶贫搬迁等方面的有关重点项目进行调研论证和检查指导，给予倾斜和支持，推进插花贫困区群众尽快脱贫致富，与全国同步进入全面小康社会。

　　（七）坚持依法行政，贯彻落实好《甘肃省农村扶贫开发条例》

　　从今年5月1日起，《甘肃省农村扶贫开发条例》开始施行，我省农村扶贫开发工作已经进入了依法推进的新阶段。地方性法规的出台，为各级政府和有关部门做好农村扶贫开发工作提供了法律保障，也提出了刚性约束。各级政府要切实按照《甘肃省农村扶贫开发条例》的规定，依法开展各项农村扶贫开发工作，把农村扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划，建立稳定增长的投入机制。

　　建议各级政府切实加强农村扶贫开发队伍建设，理顺农村扶贫开发工作体系，从组织、机构、人员等方面提供有力保障。各有关部门积极履行法定职责。强化协调配合，在项目资金安排中向贫困地区倾斜，合力推进扶贫攻坚。各级扶贫部门依法组织开展专项扶贫，协调搞好行业扶贫和社会扶贫，探索建立科学规范、全面系统的考核机制，特别是要及时掌握条例的贯彻执行情况，针对难点问题深入开展调查研究，提出加强和改进扶贫工作的有效措施，确保条例的规定不折不扣地得到落实。让地方性法规的施行，为贫困地区发展带来更多机遇，为贫困群众带来更多实惠。