省人大常委会执法检查组关于检查 《中华人民共和国农产品质量安全法》 和《甘肃省农产品质量安全条例》 贯彻实施情况的报告

稿件来源: 发布时间:2021-01-08 13:40:04

——2012年9月24日在省十一届人大常委会第二十九次会议上
甘肃省人大常委会执法检查组副组长
省人大农业与农村委员会主任委员张性忠
主任、各位副主任,秘书长,各位委员:
  根据省人大常委会2012年监督工作安排,省人大常委会成立了以常委会副主任马尚英为组长,常委会委员、农业与农村委员会主任委员张性忠为副组长,部分在甘全国人大代表和省人大代表为成员的执法检查组,采取重点检查与委托自查相结合的方法,对全省贯彻实施《中华人民共和国农产品质量安全法》和《甘肃省农产品质量安全条例》(以下简称“一法一条例”)的情况进行了检查。7月16日上午,执法检查组召开第一次全体会议,听取了省人民政府的专题汇报,省农牧厅、省质量技术监督局、省工商行政管理局进行了补充汇报,安排部署了执法检查工作。7月16日至27日,执法检查组赴平凉、武威、兰州三市的8个县(区),采取听取汇报、实地考察、核对资料和召开座谈会等形式,重点对农产品质量安全工作的成功经验、热点难点问题和“一法一条例”实施的重点环节进行了检查,其它市(州)也在8月20日前完成了自查并报送了执法检查报告。8月31日,执法检查组召开第二次全体会议,对执法检查报告进行了讨论修改。现将执法检查情况报告如下:
  一、基本情况
  “一法一条例”自2006年11月1日和2009年3月1日分别实施以来,全省各级政府高度重视,把农产品质量安全监管工作纳入国民经济和社会发展规划,加强组织领导,健全机构,制定完善政策制度,政府相关各部门按照各自职能,采取有效措施,规范工作程序,强化依法行政,综合执法和专项整治活动效果明显,有力地促进了全省农产品质量安全工作的开展,全省农产品质量安全水平逐步提升。
  (一)广泛开展学习宣传,积极营造良好的法治环境。“一法一条例”颁布实施以来,各级政府高度重视,将其作为“五五”、“六五”普法的重要内容,将政府各职能部门作为学习培训的重点,开展了多种形式的学习培训和宣传普及活动,有力地推动了“一法一条例”的贯彻落实。政府各职能部门把农产品质量安全工作作为民生大事来抓,依托农产品质量安全专项整治、农业科技下乡、农资打假护农行动等重点活动,开展“一法一条例”的深度宣传,收到了良好的社会效果。省人民政府确定每年11月为农产品质量安全宣传月,把落实农产品质量安全法律法规和学习宣传政策知识有机结合,采取举办专题讲座和培训班、召开座谈会、组织知识竞赛、普法考试等方式,利用横幅、标语、报纸、广播电台、电视台、12316“三农”服务热线、农牧信息网等宣传载体,广覆盖、宽领域地向全社会开展了深入地宣传教育,积极营造农产品质量安全良好的法治环境。截止目前,全省共组织大型宣传活动1200余次,出动宣传人员10万多人次,甘肃日报、甘肃农民报、甘肃电视台、甘肃农村广播电台等媒体报道200余次,累计发放宣传资料10余万份,举办学习班30多期1000余人次,集中培训农产品生产经营人员3000多名,举办专题讲座8期500多人次,组织执法人员知识竞赛5期。总体上看,“一法一条例”的宣传内容做到了电视报刊上能看到,广播电台里能听到,生产基地、批发市场、农贸市场和大型超市里能见到,网络上能查到,全社会农产品质量安全法治意识得到增强。
  (二)依法纳入国民经济和社会发展规划,积极推进监管和检测体系建设。“十二五”规划编制过程中,全省各级政府依法将农产品质量安全监管工作纳入国民经济和社会发展规划,注重执法机构、执法队伍和执法程序建设,有力保障了农产品质量安全监管工作的顺利进行。目前,省、市两级都已建立了农产品质量安全监管和检测机构。全省86个县(市、区)中的78个县(市、区)成立了农产品质量安全监管和检测机构,54个县级检测机构得到了国家项目支持,目前检测设备已全部配套,预计明年开展检测工作。全省符合建立监管和检测机构的1235个乡(镇),有654个建成监管和检测机构。全省农畜产品生产基地、生产经营企业、农民专业合作组织、农产品批发市场、农贸市场中,部分建有农产品质量安全自检站(点)。全省已建成的各级检测机构中有9家具备定量检测能力,7家通过了质量技术监督部门的计量认证,其余检测机构均使用快速检测设备进行定性检测。总体上看,全省已基本形成了省、市、县三级农产品质量安全监管和检测体系。与此同时,各级政府注重工作落实,日常监管和检测工作机制基本建立,省、市、县三级都已制定了农产品质量安全监测方案。省级农牧部门每年进行4次例行检测,主要是抽检市(州)政府所在地范围内的农产品,仅农药残留检测项目包括15项,年检样品量超过3500个。市级农牧部门每季度、县级农牧部门每月进行一次例行检测,主要针对本地上市农产品。较大批发市场等经营企业主要对批次农产品进行自检。从检测结果看,2011年,各级农产品检测机构已检测各类农产品样品超过24万个,其中,蔬菜检测合格率98.1%,畜产品检测合格率100%,农畜产品综合平均合格率在99%以上。
  (三)制定完善政策制度,保障各职能部门依法行政。为贯彻实施“一法一条例”,省人民政府及相关部门制定出台了一系列配套政策和规章制度, 进一步细化了法律法规的相关条款和内容,增强了农产品质量安全工作的可操作性。2010年,省人民政府出台了《关于加强农产品质量安全监管工作的意见》,重点对各相关部门在农产品质量安全监管工作中的职责作了进一步划分,明确提出建立省、市、县、乡四级农产品质量安全监管体系的目标任务。2011年,省人民政府出台了《关于实施农药经营许可证制度的决定》,在全省范围内实施农药经营许可证制度。省农牧厅出台了《关于稳步推进我省“三品一标”品牌农产品产业发展的意见》,对未来几年全省无公害农产品认定基地和认证产品数量,绿色食品原料标准化生产基地和认证食品数量以及有机食品等作出了规划。各市(州)和县(区)政府也结合各自实际,制定了相应的配套制度。从“一法一条例”执行层面看,包括农产品产地管理、生产管理、包装和标识管理、经营管理和监督检查等方面均已形成了较为系统、有效的工作机制。各级政府认真组织实施农产品质量安全监管工作,严格实行农产品质量安全“一把手”负总责、分管领导具体抓的工作机制,形成了政府负总责、属地管理、部门协作、严格监管的行政工作体制,农业、质监、工商、食品、药监、商务等相关部门按照各自的监管职责,逐步建立起了一些有效、适用的农产品质量安全工作程序,基本形成了农产品质量安全监管网络,为稳步提升农产品质量安全提供了制度基础和工作保障。
  (四)立足区位优势和地方特色,加强农业标准化体系建设。2002年以来,全省围绕农业产业结构调整和农业产业化的要求,按照“有标贯标、无标制标、缺标补标”的原则,相继制定发布了农产品地方标准和生产技术规程1600多项。这些地方标准与国家标准、行业标准及龙头产品企业标准相配套,初步形成了涉及全省大宗农产品、特色农产品、无公害农产品、绿色农产品和有机食品等涵盖农业生产全过程的农业标准体系。兰州百合、平凉金果、武威葡萄、金昌啤酒大麦、靖远羊羔肉、甘谷辣椒、酒泉洋葱、张掖制种、定西中药材、陇南油橄榄、庆阳干果、东乡手抓羊肉、甘南牦牛等一批具有浓郁地方特色的农产品都有了具体科学的标准,为我省农业产业化发展和农产品质量安全起到了积极的推动作用。
  (五)积极推广农业标准化生产,推行农产品产地准出和市场准入制度。全省各级政府和农牧、质监等部门立足地方优势,突出地方特色,大力推进农业标准化示范区建设。目前,共创建国家级农业标准化示范县(场)14个,省级农业标准化示范基地40多个,建成蔬菜、水果等园艺作物标准园210个,无公害农产品产地1000万亩,绿色食品标准化原料生产基地500万亩。全省共认证无公害农产品600个、绿色食品和有机食品451个、地理标志农产品29个。45个农产品及初加工产品被评为甘肃名牌产品。有机农产品、绿色农产品、无公害农产品和地理标志农产品(统称为“三品一标”农产品)生产面积占农业生产总面积的35%以上。农业标准化生产正在由点到片,由片到面,逐步在农业生产中得到推广应用,农业标准化生产的经济效益、社会效益和品牌效益逐步得到体现,为在全省范围内建立农产品产地准出和市场准入制度奠定了基础。全省14个市(州)不同程度地推行农产品产地准出和市场准入制度。农业示范区、生产基地已基本实行产地准出,大型农产品批发市场、较大农贸市场、超市已基本实行市场准入。各地在试点过程中逐步形成了一些较为成功的经验和做法。如:产地准出方面,实行基地认证,建立农产品生产过程档案(包括生产流程、投入品使用等),兰州市榆中县试行的对分散农户采取“十户联保”责任制等;市场准入方面,建立进销台账,实行农产品入市登记、索证索票、产品检测、信息公示等;对于外省调入的农产品,金昌、兰州两市采取要求出具产地证明和具有计量认证资质检测机构出具检验合格证的措施来确保外调农产品市场准入。
  (六)开展专项整治活动,加大依法治理力度。从2009年起,全省开展了种植业产品、畜禽产品、水产品和农业投入品等多项专项整治工作。重点对产地环境监测、农产品生产过程、农产品检测、农业投入品监管等环节进行检查,一方面督促执法主体和各职能部门落实各项制度措施,依法进行监管,提高综合执法水平;另一方面加强对生产者、经营者和市场的规范,促进标准化生产的推广和守法经营。通过专项整治活动的开展,提高了全社会的农产品质量安全意识。经过4年多的努力,全省产地环境监测工作,农业投入品中的种子、农兽药审查备案登记制度、经销台账制度、质量安全承诺制度、农兽药使用安全间隔期和休药期等规定以及农产品的例行检测、示范区和生产基地的标准化生产等工作得到了较好的落实,有效遏制了蔬菜、水果、茶叶等农药残留超标问题,杜绝了生鲜乳、水产品、畜产品非法添加非食用化学物质等现象的发生,农产品质量安全水平得到了明显提升。今年一、二季度全省蔬菜抽检合格率都在98%以上,比2009年平均水平高出0.22百分点,畜禽产品和水产品抽检合格率继续保持在100%。
  二、存在的主要问题
  我省在贯彻实施“一法一条例”,保障农产品质量安全方面做了大量工作,取得了明显成效,但与“一法一条例”对照检查,实施过程中还存在一些需要重视的问题。
  (一)农产品质量安全工作的学习宣传培训不够深入。一是各级政府都存在对“一法一条例”贯彻落实重视程度不够的现象,执法主体和相关职能部门按照各自职责对照学习法条、落实法条的能动性较弱,遵法、守法、执法意识有待加强。二是各级政府在“一法一条例”贯彻实施过程中,对农产品质量安全相关知识和技术、相应政策和规章制度、工作程序宣传普及不够,生产者、经营者、消费者认知程度较低。如:广大消费者对目前市场上销售的无公害、绿色、有机农产品认知模糊,对其差别不太了解;分散蔬菜种植户对农产品产地准出和市场准入知之甚少。三是专业培训较少。比如执法人员、检测人员、农业标准化生产技术人员等的培训。
  (二)农产品质量安全工作总体投入少,监管机构不健全,检测机构计量认证率低。各级政府把农产品质量安全工作纳入国家经济和社会发展规划的落实力度较弱。一是财政预算投入少。从省人民政府的汇报中我们了解到,我省每年省、市、县、乡四级现有监管机构维持农产品质量安全工作运转的资金约需1.2亿元,但是,近两年省级财政每年只能安排500万元农产品质量安全体系建设专项资金,市、县两级财政预算中安排的农产品质量安全专项资金普遍较少,有的甚至没有列入财政预算,资金缺口较大。二是监管、检测机构不健全。检查中我们了解到,虽然各市(州)和大部分县(区、市)成立了监管、检测机构,但独立建站的较少,基本上都是在农技推广或动物卫生监督等机构的基础上赋予职能或加挂牌子,特别是乡(镇)监管机构建设进展缓慢,监管工作还存在一些空白和死角。例如,平凉市102个乡镇中,只有56个乡镇成立了监管服务中心,武威市94个乡镇,只有56个乡镇成立了监管服务中心,兰州市甚至还没有成立乡镇一级的监管服务机构。三是检测机构的计量认证率低,市县两级编制不足,队伍建设滞后。目前,全省已建成的农产品质量安全检测机构中只有7家通过计量认证,全省大部分县级农产品检测机构不具备依法检测农产品的资质,57个已得到农业部项目投资的县级检测中心,定量检测设备虽已到位并完成安装调试,但由于缺乏专业技术人员,仪器无人操作,工作不能开展。全省各级批发市场、农贸市场和超市等经营场所,开展速测自检普及程度较低。
  (三)农业标准化体系建设仍然滞后,农业标准化生产普及程度较低。一是各级政府对农牧、质监部门相互衔接的工作程序细化不够,协调机制不完善,农业标准化系统研究、标准制定修订等方面没有专项资金,致使地方农业标准的总体规划和制定修订工作缺乏主动性,其技术内容得不到及时更新,跟不上现代农业发展的需求,难以建立与之发展相适应、相协调的标准体系。二是由于全省产地准出、市场准入制度尚未完全实施,从农产品监管制度层面尚不能保障农业标准化生产的经济效益和社会效益,农业标准化生产还处于示范阶段。同时,各级政府对标准化生产的技术支持和服务不到位,推行力度不够,生产者、消费者以及全社会对“三品一标”的认知程度较低,品牌价值没有得到体现,多种因素致使标准化生产普及程度较低。三是广大基层干部和农牧民群众农业标准化生产的意识和理念不强,相当数量的农产品生产企业和农民专业合作组织还没有完全认识到标准化生产对农产品质量安全、经济效益和社会效益的重要性,标准化生产的积极性没有充分调动起来。
  (四)农产品质量安全状况信息发布制度尚未建立,各职能部门合力作用有待充分发挥。一是省级农牧行政主管部门还未建立及时向公众发布农产品质量安全状况信息的制度。虽然各地的检测中心都能够对农产品进行例行检测,但是检测结果大多作为监管部门对不合格农产品处罚的依据,公布范围也只局限于相关职能部门,没有形成全社会共同监管的局面。二是政府还没有建立起农牧、质监、工商、卫生、商务、环保等各相关职能部门农产品质量安全技术、信息、资源共享的协调联动机制。检查中我们了解到,在农产品质量安全监管工作的全过程中,包括产地环境监测、生产标准制定、生产监管、流通渠道监管、农产品检测、投入品监管等,各职能部门所具有的技术、信息、资源优势各有侧重。如质监部门,在14个市(州)和21个县区设立了食品安全检测中心(站),其中有23家通过了计量认证,实际工作中,政府没有相应的规章制度来保障各职能部门日常监管工作做到技术、信息、资源共享,一定程度存在重复建设的问题;如工商部门,其相应职责是监管流通领域中的农产品和农产品投入品,但是在具体工作中,没有相应制度保障工商部门及时获取农牧部门对农产品质量检测的日常信息,监管工作不能有效跟进。从总体情况看,政府和各职能部门执法过程的工作制度不够建全,协调机制有待建立,工作程序需进一步规范。
  (五)农产品质量安全监管和检测工作不能做到全覆盖。一是对分散生产农户的投入品使用、生产过程监管基本处于缺失状态,对其标准化生产的技术指导和服务严重不足,乡(镇)农产品监管、检测和农技服务机构从经费投入、人员配备和技术条件上,均不能满足农产品质量安全的要求。二是城镇早市等农产品销售市场中,对于农民自产自销的农产品基本没有进行必要的检测,个别地区、个别品种的蔬菜农药残留问题还存在一定隐患。
  三、建议
  为全面推进“一法一条例”的贯彻落实,进一步提高我省农产品质量安全水平,针对检查中发现的不足,提出如下建议:
  (一)落实农产品质量安全工作财政预算。据农牧部门测算,按照全省现有的农产品监管、检测机构,保障全省农产品质量安全工作开展,省级每年需专项经费600万元、市级100万元、县级50万元、乡级5万元,各类监管检测人员培训经费200万元。一是建议各级政府根据本地农产品生产状况和监管、检测机构现状,安排合理的财政预算,保障农产品质量安全工作的开展。二是建议省级财政建立相应的补贴激励机制,督促和支持市县两级政府保证农产品质量安全工作经费的落实。三是建议省政府向国务院各部委客观反映情况,研究国家相关政策,努力争取国家在检测中心(站)建设上的支持。
  (二)全面推行农产品产地准出和市场准入制度,推广农业标准化生产。从重点检查和自查反映的情况看,各地的农产品产地准出和市场准入试点工作都取得了较好的经验。一是建议全省制定统一的农产品产地准出和市场准入制度和实施细则,规范全省农产品的生产和流通。二是建议完善以农产品质量安全为核心的农业标准体系,在现有农业标准体系基础上,突出当地产业技术优势,加快旱作节水农业、特色优势农业、草食畜牧业等领域的地方标准制修订工作,并落实相应的专项资金。三是建议建立“三品一标”认证的激励机制,以奖励或资金补助的形式,推进“三品一标”农产品的认证登记申报工作。四是建议强化农业标准化技术服务,从人员编制、经费、业务培训等方面向村镇倾斜。五是建议积极推动农村土地流转,大力发展农民专业合作组织,促进农业的规模化生产。
  (三)建立健全监管、检测体系。一是建议把农产品质量安全工作纳入政府目标管理考核范畴,量化指标,完善权责一致的工作机制和责任追究机制。二是建议各级政府依法加强县、乡级农产品质量安全监管、检测机构建设,尽快落实人员编制;同时,借鉴近年来公开选聘高校毕业生到乡镇、农村从教、从医的经验,公开选聘专业技术人员到各级检测中心工作,提高检测队伍整体技术水平。
  (四)建立农产品质量安全状况信息发布制度,形成各职能部门协调联动的工作机制。一是建议省政府建立例行检测和日常监管信息发布制度,形成全社会共同监管的良好氛围。二是建议各级政府制定相应制度,保障各职能部门农产品质量安全技术、信息、资源共享,形成齐抓共管、协调联动的工作局面。三是建议加大综合整治力度,确保遵法守法和依法行政。
  以上报告,请予审议。