关于《甘肃省农村公路条例(草案)》的说明

——2012年8月6日在省十一届人大常委会第二十八次会议上

甘肃省交通运输厅厅长杨咏中 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    我受省人民政府委托，现就《甘肃省农村公路条例(草案)》作如下说明。

    一、制订条例的必要性和意义

    农村公路是国家公路网的重要组成部分，是农村地区重要的公益性基础设施之一，是农村经济社会发展的必备条件。近年来，国家和省上对农村公路建设、养护和管理工作十分重视，陆续出台了一系列政策文件。2005年9月，国务院办公厅印发了《农村公路管理养护体制改革方案》(国办发〔2005〕49号)，对加强农村公路建设、养护和管理提出了具体要求。2007年11月，省政府办公厅批转了《省交通厅、省发改委、省财政厅关于甘肃省农村公路管理体制改革实施意见》，全省农村公路管理养护体制改革正式启动，2009年已全面实施，有力地促进和保障了全省农村公路的健康持续发展。截至2011年底，全省公路总里程达到123696公里，其中农村公路107517公里(县道15706公里、乡道12299公里、村道79512公里)；全省97％的乡镇通了沥青(水泥)路，100％的建制村通了公路，43％的建制村通了沥青(水泥)路。

    但是，随着农村公路的快速发展，农村公路建设、养护和管理等方面存在的矛盾也越来越突出。主要表现在：

    一是“十五”以来大规模建成的农村公路，按照设计标准，将逐步进入大修期，如何有效地保护现有的建设成果，养护管理的责任十分重大，任务日益繁重。

    二是农村公路养护缺乏稳定的资金来源。部分市州和县区尽管从财政资金中列支一定数额的资金用于农村公路养护，但养护资金不固定，养护资金缺口与实际需求差距较大。

    三是农村公路通达深度不够、通畅水平低。按照《国家2011—2020年国家农村扶贫发展纲要》的要求，西部地区要实现80％的建制村通沥青(水泥)路，我省目前需要硬化通村公路6700个行政村共3．8万公里，工作任务十分艰巨而繁重。

    四是原有规定已不能完全适应当前农村公路管理的实际需要。目前虽有《公路法》、《公路安全保护条例》等法律法规，但是上位法原则性、综合性较强，在区域针对性、可操作性和实效性等方面还有待进一步细化和完善。

    因此，通过地方立法，制定《甘肃省农村公路条例》，对进一步完善我省地方交通运输法规体系，更好地为农村地区广大群众安全便捷出行和农村经济社会发展服务，显得尤为必要和迫切。

    二、条例草案的起草过程

    2009年，条例被省人大列入立法计划后，省政府予以高度重视，结合省人大常委会调研组对全省农村公路建设的调研，由省交通厅抽出专门工作人员组成调研起草小组，集中开展调研和起草工作，于2010年5月形成了条例初稿。初稿形成以后，先后向各市州交通运输局征求了意见，多次召开座谈会、论证会、修改会和专家咨询审查会，并广泛听取了有关部门、专家、基层行政管理人员、农民代表的意见，经过反复论证、讨论和修改完善，形成了条例送审稿。2012年3月，省交通厅、省政府法制办组成调研组，先后赴浙江、湖南、广东等省份调研学习农村公路建设、养护和管理的成功经验和先进作法，并充分借鉴兄弟省份的立法经验。4月又深入金昌、天水、陇南等市州基层一线，进一步了解我省农村公路建设、养护和管理的现状和急需解决的问题，并先后组织召开了专家论证会、修改会、咨询会等，经过进一步修改完善形成了条例草案，于6月25日经省政府108次常务会议审议通过。

    三、起草条例的指导思想和遵循的原则

    在调研起草过程中，始终坚持以规范管理、科学指引、促进发展为指导思想，力争起草制定符合我省省情和实际的地方性法规，以适应、规范、促进我省农村公路快速健康发展。主要遵循了三条原则：一是坚决与上位法相协调、相统一，具有合法性，尤其注意保持与新出台的《公路安全保护条例》相一致；二是立足甘肃实际，体现甘肃特色，对上位法的原则性规定进行分类细化，对管理中的一些根本性问题进行规范，对近年来我省工作实践中的好做法、好经验总结提升，增强针对性、可操作性和实效性；三是上位法有明确规定的不照抄照搬，力求条文简洁、明了、重点突出。

    四、通过立法需要解决的几个主要问题

    1．明确农村公路建设、养护、管理的责任主体。根据《公路法》、《公路安全保护条例》及国务院办公厅印发的《农村公路管理养护体制改革方案》的要求，条例草案明确规定了地方各级人民政府及其所属交通运输主管部门在农村公路工作中的职责分工，县级人民政府是本行政区域内农村公路规划、建设、养护和管理的责任主体；乡(镇)人民政府在县级人民政府确定的职责范围内，负责农村公路的建设、养护和管理工作，并指导和组织村民委员会建立农村公路管护群众组织；县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的农村公路工作。对于农村公路管理机构的职责规定，按照《公路法》和我省目前农村公路管理的实际情况，条例草案规定，农村公路建设、养护和管理的具体工作可由县级以上地方人民政府交通运输主管部门所属的公路管理机构承担；乡(镇)公路管理机构，按照规定的职责，具体做好农村工作的建设、养护和管理工作。

    2．规范农村公路规划管理。目前，上位法对农村公路规划的调整及村道建设规划的编制没有明确的规定，但这又是在农村公路建设、管理中必须面对的现实问题。因此，条例草案对不同层级农村公路规划的编制原则、主体、程序、职权和具体工作要求作了规定，在制度层面上保证不同层级农村公路规划的协调一致。

    3．规范农村公路建设管理。为了进一步规范农村公路建设市场的管理，确保农村公路工程质量，条例草案对农村公路建设标准、设计施工要求、工程监理、质量监督、安全生产责任制和工程质量责任追究制、质量缺陷责任期制度和质量保证金制度、交竣工验收及工程资料档案管理等内容作了明确规定。

    4．规范农村公路的养护管理。能否巩固农村公路建设成果，关键在于养护管理。为此，条例草案明确了县级交通运输主管部门及其公路管理机构、乡(镇)人民政府及其公路管理机构的养护主体责任以及养护方式，并对公路养护巡查、养护作业中断交通、突发事件应急保障、公路养护作业用地、用砂、采石、取土等作了规定，确保公路养护工作的顺利进行。在总结多年来农村公路养护工作经验，为更好地发挥农村公路沿线群众爱路护路的积极性，因地制宜，做好日常养护工作，条例草案规定了乡(镇)人民政府可以采取建立群众性、专业性养护组织或者采取个人、家庭承包等方式实施乡道、村道日常养护。

    5．加强农村公路的路政管理。根据我省农村公路管理实际，条例草案突出了市(州)、县级交通运输主管部门对农村公路路政管理的责任主体地位。在路政管理的设定方面，本着节约立法资源，保证法制统一和条文简约的原则，对《公路法》等法律法规已经明确规定的县道、乡道管理，条例未再重复规定，重点明确了目前还没有管理依据的村道的路政管理工作，规定参照《甘肃省公路路政管理条例》执行。针对超限超载车辆严重损坏农村公路的问题，加强对农村公路的保护，条例草案禁止超限车辆通行农村公路，但因工程建设重载车辆确需反复通过特定农村公路路段的，建设单位应与交通运输主管部门签订公路修复协议，并缴纳一定数额的公路修复保证金，按不低于原有公路技术标准及时修复、改建或者给予相应的经济补偿。

    6．落实农村公路建设养护管理的资金保障。条例草案关于资金问题的规定原则主要是落实国家和省已有的政策规定，稳定资金来源，规范资金渠道，加强资金管理。条例草案对建立政府投资为主、多渠道筹措为辅、社会各界共同参与的资金筹措机制进行了明确，并规定了资金的主要来源。条例草案还规定，县级以上地方人民政府应当根据公路养护管理的规定，按照定额标准将农村公路养护和管理资金纳入本级财政预算，并根据财政增长情况，适时调整增加养护资金筹集比例。

    以上说明及条例草案，请予以审议。