关于制定《兰州市城镇燃气管理条例》的说明

   
　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
 
　　我受兰州市人大常委会的委托，对市十四届人大常委会第三十四次会议审议通过的《兰州市城镇燃气管理条例》(以下简称《条例》)作如下说明，请审议。
 
　　一、制定《条例》的必要性
 
　　燃气是现代城市发展必不可少的重要能源，是城市基础设施的重要组成部分，直接关系到社会公众利益，关系到城市经济和社会的可持续发展。加强燃气管理，不仅是现实发展的需要，而且是创建环境友好型、资源节约型社会的要求。多年来，我市十分重视燃气管理的制度建设，制定了一系列的管理制度。 2009年，市人民政府颁布实施了《兰州市城市燃气管理办法》，对保障我市燃气事业的健康、有序发展起到了一定的作用。但是，随着燃气事业的发展，燃气用气量越来越大，使用场所越来越多，情况越来越复杂，管理难度越来越大，安全隐患问题比较突出，政府规章的效力明显不适应当前和今后燃气管理的需要。因此，尽快将城市燃气管理制度建设纳入地方立法，制定一部具有普遍约束力的燃气管理地方性法规不仅很有必要，而且也是我市燃气事业发展和管理步入了规范化、法制化的轨道迫切要求。
 
　　一是保障燃气稳定安全供应的需要
 
　　兰州市燃气工程自建设运营以来，燃气管线敷设已经遍及四个主城区的大街小巷，燃气设施布设在各种城市建筑之中。燃气易燃、易爆、易中毒，具有高危险性，稍有不慎，极易引发安全事故。燃气在我市发展以来，事故时有发生，后果比较严重的有：2008年9月甘肃民政液化气兰州供应站运输车钢瓶爆炸事故，2009年12月兰州市安宁区丰宁·德尚住宅小区燃气爆炸事故，2010年1月兰州石化公司液化气爆炸事故，2010年6月西固私人石油液化气换瓶点闪爆事故，还有多起道路施工挖断燃气输送管道事故，部分燃气管道被一些建筑占压的问题。这些事故和隐患一部分是经营者管理不到位造成的，但多数事故的发生是由于缺乏有效的管理机制和运行机制，事故隐患长期得不到解决造成的。因此，为保证燃气安全稳定供应，预防并解决燃气安全隐患，保障兰州城市和社会安全运转，亟待出台兰州城市燃气管理地方性法规。
 
　　二是加强燃气行业综合监管的需要
 
　　自兰州发展燃气以来，对燃气行业的行政监管一直处于缺失状态，基本上是燃气企业自行监管。近年来随着燃气市场化进程的加快，燃气市场竞争十分激烈，受利益驱动的影响，燃气建设运营中的短期行为、违规建设、违规经营等现象较为严重。突出的问题有：在行政监管方面，一些燃气工程，未经主管部门审查同意，无资质设计，无资质施工，一些企业无资质运营，缺少安全防护设施、消防设施和事故应急防范措施；一些站点的工作人员缺乏必要的安全常识；一些燃气供应站点未经许可，随意违规倒灌、充装和使用超期报废钢瓶；一些燃气用户包容用气设施、私拉私接管线、盗用燃气。在行业规范方面，我市的石油液化气经营企业数量相对较多，大部分规模偏小，恶性竞争现象突出，许多企业只能维持低水平的经营，设备老化、陈旧，经营粗放，无力承担燃气企业应当履行的抢险抢修、售后服务等职责，增加了燃气安全管理的难度。在燃气器具管理方面，燃气器具的销售品牌良莠不齐，经营混乱，一些不适配我市气源的燃气器具也充斥市场，维修售后服务质量不高，行业主管部门对各类市场主体的违规行为缺乏制止和处罚的手段。所有这些问题都严重威胁公共安全和人民的生命安全，亟待通过立法，加强管理，规范运行。
 
　　三是促进城镇燃气事业健康发展的需要
 
　　自2001年涩宁兰天燃气入兰后，兰州市燃气事业发展相当迅速。目前，我市燃气供应已形成了天然气、液化气两个气种并存的供应格局。现累计建成天然气高、中压管网干线1200多公里，全市现有居民燃气用户53万多户，锅炉用户873家，餐饮用户1591家，茶浴炉用户358家，公福壁挂炉用户22家，工业用户50家。全市有37家液化石油气站和19家天然气加气站，全市燃气工程已实现了对城关、七里河、安宁和西固等四个主城区的全面覆盖。燃气应用从居民生活用气、商业用气逐步拓展到工业生产的多个领域。其他从事燃气输配、储存、销售、燃气器具安装、维修等经营活动的企业发展也很迅速。燃气发展的形势迫切需要用地方性法规来加以规范。
 
　　二、《条例》的制定过程
 
　　根据市人大常委会2007—2011年立法规划和今年的立法工作计划，市政府及具体负责起草工作的市城乡建设局，认真总结多年来我市的燃气管理工作经验，特别是总结市政府规章实施以来的经验教训，借鉴外省、市的燃气立法成果，在深入调研的基础上，依据国务院新修订的《城镇燃气管理条例》等上位法，结合兰州城镇燃气的实际，提出了《兰州市城镇燃气管理条例(草案)》，经市政府第8次常务会议讨论通过后，提请市人大常委会审议。市人大常委会在对燃气立法多次调研的基础上，今年上半年安排对《条例(草案)》进行了第一次审议，下半年组织了第二次审议。在两次审议前，多次召开由相关职能部门、管理相对人代表、省人大常委会法工委、省住建厅有关同志及立法咨询专家参加的论证会，对《条例(草案)》修改讨论稿进行了座谈讨论。经过充分论证，吸纳各方意见，《条例(草案)》于10月20日提交市十四届人大第三十四次会议进行了审议，经表决获得通过。
 
　　三、《条例》的主要内容和需要说明的问题
 
　　此次报请批准的《条例》我们从指导思想上主要把握了四个原则：一是贯彻科学发展观，体现以人为本的立法理念；二是体现保障社会公共安全和人民生命财产安全，促进燃气事业的健康发展的思想；三是明确界定政府与市场、政府与企业的权利、义务和责任；四是体现兰州市地方特色，增强操作性。《条例》共七章五十五条，包括总则、规划建设与应急保障、经营服务与使用、安全管理、设施管理、法律责任、附则。
 
　　（一）关于立法目的。为了更加明确地体现保障社会公共安全，规范燃气经营和使用活动，《条例》第一条将立法目的明确为：“为了加强城镇燃气管理，保障燃气供应，预防燃气安全事故，维护燃气用户和燃气经营者的合法权益，根据国务院《城镇燃气管理条例》等法律、法规规定，结合本市实际，制定本条例”。
 
　　（二）关于燃气行业管理体制。考虑我市燃气管理工作实际，此次制定《条例》依据行政许可法、行政处罚法，采取法规授权的方式，在《条例》第五条第二款中明确由“市燃气管理机构负责全市燃气日常管理工作，并直接负责城关、七里河、安宁、西固四区范围内的燃气管理工作”。永登县、榆中县、皋兰县和红古区的燃气管理工作，仍由县(区)城乡建设行政主管部门负责，业务上接受市燃气管理机构的指导和监督。
 
　　（三）关于燃气事故的预防和处置。燃气易燃、易爆，极易发生事故，如果处置不及时、不适当，将对人民生命和财产造成重大的危害。为此，《条例》明确由市、县(区)人民政府制定燃气安全事故预防及应急预案，并负责预案的组织实施工作。在此基础上，进一步明确了燃气经营者要建立健全安全管理制度和技术操作规程，在发生事故时负有组织救援的职责。同时，规定“市、县(区)人民政府应当建立健全燃气应急储备制度，组织编制燃气应急预案，采取综合措施提高燃气应急保障能力。燃气供应严重短缺、供应中断等突发事件发生后，市、县(区)人民政府应当及时采取动用储备、紧急调度等应急措施，燃气经营者以及其他有关单位和个人应当予以配合，承担相关应急任务”。这样规定，有利于最大限度地预防燃气安全事故的发生，一旦事故发生，便于及时处置，把危害减少到最低程度；也有利于维持我市正常的燃气供应，维护正常的生产、生活秩序。
 
　　（四）关于燃气规划与建设管理。《条例》对燃气规划和建设条款进行了细化和强化。规定市、县(区)人民政府城乡建设行政主管部门要会同有关部门编制符合环境保护、能源利用规定以及消防、防爆、抗震、防洪等安全要求的燃气发展专项规划。同时，还对燃气工程的建设、施工、竣工验收等做出了更为细致的规定，如第十一条、第十三条、第十四条等，在强调规范管理的同时，突出了针对性和可操作性。
 
　　（五）关于燃气器具管理。燃气器具管理是燃气安全管理的重要内容。《条例》首先明确规定了燃气器具销售备案制度，要求在本市销售的燃气器具应当向市燃气管理机构备案，以便在燃气器具销售领域形成一个安全、开放和规范的市场，进一步加强燃气器具管理，减少燃气器具安全事故的发生。其次，为了更好地指导用户购买和使用安全型的燃气器具，明确了市燃气管理机构应当定期向社会公布备案产品的目录。其三，明确要求燃气燃烧器具的销售企业应当在销售地设立或者委托设立维修点，向用户提供维修服务，以维护燃气用户的合法权益。其四，参考建设部《燃气燃烧器具安装维修管理规定》，要求燃气燃烧器具安装维修企业应当依法取得市燃气管理机构颁发的资质证书，办理工商登记后，方可从事安装维修业务。
 
　　（六）关于燃气供用气管理。为保障广大燃气用户的合法权益，防止垄断行业侵害燃气用户的权益，《条例》明确规定了燃气经营企业应当向用户提供安全、稳定、质量合格的燃气，不得擅自停业、歇业，明确规定燃气企业要规范服务。使用管道燃气的用户应同管道燃气企业签订供气合同，明确双方的权利和义务。同时，对燃气用户也提出了必须遵守的九项规定，从而既保证了用户的安全用气，也维护了燃气经营企业的合法权益。
 
　　（七）关于燃气安全管理。安全问题是《条例》的核心内容。为了保护燃气设施不受破坏，保障燃气设施安全、正常运行，《条例》对燃气安全问题作出了如下规定：一是对燃气设施安全保护区域内，设置了七项禁止行为，对经营者和个人在安全管理方面提出了明确而详细的规定；二是对燃气设施安全保护范围内施工作业提出了明确的保护要求，即建设施工单位开工作业前要与管道燃气经营者共同制定燃气设施保护方案并签订安全施工协议；三是对燃气用户安全使用燃气作出了规定；四是对瓶装燃气的安全经营问题作出了规定。
 
　　（八）关于法律责任。我们在对《条例》各项禁止性条款的处罚依据进行研究的基础上，依据国务院《城镇燃气管理条例》的处罚标准，并参考部分城市的做法，结合我市燃气安全管理工作实际，对相关禁止性行为设置了具体的处罚标准。以上说明连同《条例》，如有不妥，请在审议中指正。