省人大常委会调研组关于祁连山国家公园体制试点甘肃片区建设情况的调研报告

　　关于祁连山国家公园体制试点甘肃片区建设情况的调研报告

　　——2019年11月25日在省十三届人大常委会第十三次会议上

　　省人大常委会调研组副组长

　　省人大环境资源保护委员会副主任委员马平

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　根据省人大常委会2019年工作要点安排，由陈克恭副主任任组长的调研组，于8月中旬至9月中旬，对祁连山国家公园体制试点甘肃片区建设情况进行了专题调研。调研组分别赴酒泉、张掖、金昌、武威4市的肃北、阿克塞、肃南、民乐、永昌、凉州、天祝等7个县区和国营鱼儿红牧场、山丹马场,深入祁连山腹地，对涉及国家公园体制试点建设和生态环境问题整改的22处矿山、水库、水电站、旅游景点、生态移民安置点进行了实地调研，并先后召开4次座谈会，听取所有试点市县政府及相关部门和单位的工作汇报。调研组还听取了省林草局和中科院西北生态环境研究院的情况汇报，征求了他们的意见和建议，赴青海省与三江源国家公园管理局、祁连山国家公园青海管理局和青海省有关部门进行了座谈。现将调研情况汇报如下：

　　一、祁连山国家公园体制试点甘肃片区建设进展情况

　　祁连山国家公园体制试点启动以来，在省委、省政府的坚强领导下，我省有关部门和相关市县团结协作、创新进取，围绕加强组织领导、组建管理机构、制定规划方案、建立长效机制、开展勘界规划等重点工作积极谋划推进，较好地完成了阶段性任务。

　　(一)组织领导坚强有力。2017年6月26日，中央深改组审议通过《祁连山国家公园体制试点方案》后，省委、省政府坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，第一时间成立了由省委、省政府主要领导任“双组长”的甘肃省祁连山国家公园体制试点领导小组及协调推进组，加强组织领导和统筹协调，出台贯彻实施意见，积极推进试点工作。于2018年5月制定了《祁连山国家公园体制试点甘肃片区实施方案》，对主要工作任务作了细化分解，靠实了责任，明确了分工。多次召开会议安排部署试点工作，按计划表和任务图抓紧落实、积极推进。相关市县也成立了相应的试点工作领导小组，制定实施方案，明确重点，细化任务，全面落实牵头部门和责任单位工作职责，形成了各部门协作配合，一级抓一级，层层抓落实的工作局面，有力保证了各项试点任务的完成。

　　(二)管理机制初步理顺。结合机构改革，我省在省林草局加挂了大熊猫祁连山国家公园甘肃省管理局牌子,核定专职副局长1名，内设国家公园管理处，成立了甘肃省国家公园监测中心，并依托盐池湾、祁连山两个国家级自然保护区管理局分别组建了酒泉、张掖分局。将省市双重管理的祁连山国家级自然保护区22个保护站和18个森林公安派出所全部上划省林草局管理，其中16个保护站划入国家公园范围，初步解决了管理体制“两张皮”的问题。

　　(三)生态问题得到整治。2017年以来，全省上下把祁连山生态环境问题整改作为重大政治任务和基础性底线性工作，认真做方案，扎实抓整改，严格抓落实，推动整改措施落地见效。省人大常委会对《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》进行了修订，修订后的条例与上位法严格保持一致。省政府出台《祁连山国家级自然保护区生态环境问题整改落实方案》《祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》等规范性文件，保证各项整改任务按期完成。在此基础上，我省加快建设祁连山区山水林田湖草生态保护修复试点项目，实施黑河、石羊河、疏勒河、党河流域林草植被恢复、矿山环境治理、防风固沙造林、水环境保护治理等项目，通过“多管齐下”的治理措施，祁连山区生态环境得到有效修复。与此同时，还通过开展“绿盾”“绿剑”以及森林督察、卫片执法等专项行动，对保护区内毁林开垦、采石挖砂、盗伐林木、擅自修筑设施等各种违法行为进行严厉打击，巩固了治理成果。截止目前，祁连山国家级自然保护区内144宗矿业权已全部退出，25个旅游设施项目已按差别化整治措施完成分类整改，42座水电站完成分类处置。为认真贯彻落实国务院《研究祁连山自然保护区生态环境问题督察和保护修复工作的会议纪要》精神，稳妥推进核心区农牧民易地搬迁，张掖市因地制宜采取“四个一”措施，即一户确定一名护林员、培训一名实用技能人员、扶持一项持续增收项目、享受一整套惠民政策，有效保障了核心区农牧民搬得出、稳得住、收入有保障、生活有改善、发展有前景。截至2018年底，祁连山国家级自然保护区张掖、武威核心区的208户701名农牧民已迁出，原有住宅及养殖棚圈均已拆除，周边区域的生态环境得已修复。据中科院西北生态环境研究院祁连山生态环境研究中心监测，祁连山生态环境问题整改以来，保护区及所有功能区的植被指数(EVI)和植被覆盖度明显增加，植被生产力显著提高，保护区各流域水质状况良好。祁连山生态环境保护由乱到治，大见成效，被认为是全国自然保护生态环境问题整改的博物馆、教科书，起到了很好的示范作用。

　　(四)总体规划编制完成。试点工作开展以来，我省相关部门积极配合国家林草局编制完成了《祁连山国家公园总体规划》，已上报相关部委审批。组织编制完成《祁连山国家公园甘肃片区总体规划(2017-2035年)》，已通过专家评审，并纳入《祁连山国家公园总体规划》。按照《试点方案》要求，开展了祁连山国家公园范围勘界，提出了《祁连山国家公园甘肃片区范围和功能区勘界方案》，经省政府常务会议和省委常委会会议审议通过后上报国家林草局，纳入《祁连山国家公园总体规划》。

　　(五)资源确权稳步推进。我省制定下发了《祁连山国家公园甘肃片区自然资源统一确权登记实施方案》，自然资源确权登记稳步推进。全面完成祁连山国家公园自然资源资产负债表编制任务，为科学评估国家公园自然资源资产价值、落实自然资源有偿使用制度奠定了基础。省政府印发了《甘肃祁连山国家级自然保护区内林草“一地两证”问题整改落实方案》，省林草局牵头对总面积566.88万亩重叠的森林、草原进行了重新确权颁证，祁连山国家级自然保护区内林草“一地两证”问题整改工作全面完成。

　　(六)监管机制不断健全。坚持将国家公园试点工作和生态环境问题整改有机结合，建立健全生态环境保护长效机制，制定了《甘肃省国家公园体制试点工作考评办法(试行)》《甘肃省国家公园体制试点建设项目管理办法》和《祁连山国家公园甘肃片区体制试点督察自查工作方案》。着力强化绩效考核和责任追究，科学划定生态保护红线，编制完成了产业准入负面清单，加大生态补偿力度，持续加强祁连山地区生态环境状况监测评估。

　　(七)保护水平显著提升。在祁连山国家公园体制试点中，将生态保护和修复作为重点工作，在实施《祁连山生态保护与建设综合治理规划》的基础上，通过开展天然林保护、“三北”防护林、退耕还林、退牧还草、野生动植物保护、湿地保护与恢复等生态建设工程，推动了祁连山生态环境保护与修复。持续加大对祁连山国家公园生态环境和自然资源保护基础设施建设投入力度，初步实现国家公园区域内局、站、点、重要卡口、道路之间的互联互通，进而实现远程定位、可视化操控和监督监测，利用卫星遥感技术，建立起“天地空”一体化的生态环境监测网络，打造高效能、信息化、多方位、全覆盖的长效监管体系。

　　二、祁连山国家公园体制试点甘肃片区建设中存在的困难和问题

　　(一)管理体制仍需完善。大熊猫祁连山国家公园甘肃省管理局酒泉、张掖分局均跨行政区域设置，机构规格不明确，编制较少，存在管护面积大，人员结构复杂，管护管理难等问题，一定程度上影响了国家公园体制试点工作的开展。划入祁连山国家公园体制试点范围内相关企业的整合管理难度较大。例如，山丹马场和鱼儿红、宝瓶河牧场均属于国企或上市公司，涉及人员成分复杂，身份划转制约因素较多，土地资产确权登记、评估、划转手续繁琐复杂。省级管理机构名称“大熊猫祁连山国家公园甘肃省管理局”和分局机构名称，是将两个国家公园合并命名，易引起误解。

　　(二)法规制度不够健全。目前，国家层面还没有出台国家公园管理的相关法律制度及标准，祁连山国家公园体制试点甘肃片区的各项工作均按照现有自然保护区管理的法律法规开展。而自然保护区和国家公园在概念、保护强度、保护方式、管理模式等方面都不尽相同，国家公园体制试点建设缺乏与之相适应相衔接的法律支撑和标准规范，许多工作都是边摸索、边试点、边推进，在一定程度影响了相关项目审批和实施，也影响了试点区域内农牧民的生产生活。

　　(三)总体规划出台滞后。国家尚未正式批复《祁连山国家公园总体规划》，一定程度影响了国家公园体制试点范围确定、控制区管理、生态保护建设工程、基础设施建设、环境教育、社区发展布局以及专项规划等基础性工作的正常开展，很多工作推进受到影响。

　　(四)建设投资渠道不畅。《建立国家公园体制总体方案》和《祁连山国家公园体制试点方案》明确要求建立以财政投入为主的多元化资金保障机制，但目前祁连山国家公园体制试点项目资金主要来自中央投资文化旅游提升工程项目和重点生态功能区转移支付项目，国家层面尚未设立专项投资，对祁连山国家公园内移民搬迁、企业退出等没有明确补偿标准和资金保障。

　　(五)执法队伍组建缓慢。虽然我省通过构建“垂直管理”的生态保护管理新机制，初步解决了管理体制“两张皮”的问题，但由于整合各地资源环境执法机构，涉及人员编制工作，量大面广，难度较大，影响了综合执法队伍的组建。

　　(六)搬迁安置难度较大。祁连山国家公园甘肃片区核心区需要搬迁的牧民有392户1233人，截止目前，酒泉市仍有184户532人尚未搬迁，主要原因：一是地方财政无力负担生态补偿和安置补助等相关费用，二是大多数牧民担心搬迁后利益受损，三是肃北、阿克塞县与相邻的青海省在就业安置和养老保障标准上差距较大。

　　三、关于推动祁连山国家公园体制试点甘肃片区建设的建议

　　(一)认真学习贯彻习近平生态文明思想。深入领会、准确把握习近平生态文明思想精神实质和丰富内涵，认真学习、全面贯彻习近平视察甘肃讲话和关于祁连山、黄河流域生态保护讲话精神，担负起祁连山生态环境保护和黄河上游生态修复的重任。要把习近平生态文明思想作为指导思想贯彻到建设祁连山国家公园的全过程各方面，坚决防止突破生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线的事发生。在祁连山国家公园体制试点建设中，统筹山水林田湖草生命共同体，处理好保护与发展之间的辩证关系，努力探索出化“绿水青山”为“金山银山”的有效路径，促进河西走廊、祁连山区生态保护与经济社会协调发展。

　　(二)尽快理顺祁连山国家公园管理体制。积极推动国家公园省级及以下管理机构建设，在大熊猫祁连山国家公园甘肃省管理局酒泉、张掖分局挂牌的基础上，积极争取设立武威、鱼儿红、宝瓶河分局，进一步明确各分局主要职责，充实国家公园省级及以下管理机构、人员力量。细化厘清国家公园管理机构与地方政府之间的职责分工，建立协调联动机制，充分调动和发挥地方、部门共同参与国家公园体制试点的积极性，加快推进各项试点工作。同时，下功夫整合甘肃片区范围内生态环境、自然资源、农业农村、水利、林草、森林公安等部门的资源环境执法力量，组建资源环境综合执法机构，切实履行好国家公园范围内资源环境综合管理与执法职能。

　　(三)抓紧完善祁连山国家公园相关法规和规划。积极汇报、协调推动国家层面尽快启动立法程序，出台《祁连山国家公园管理条例》，规范祁连山国家公园建设与管理。争取国家尽快批准实施《祁连山国家公园总体规划》，统筹甘肃、青海两省各地生态移民搬迁补偿和就业安置、养老保障标准，做到同一个公园同一个标准。

　　(四)不断拓宽祁连山国家公园建设投资渠道。努力争取国家加大中央财政对祁连山国家公园体制试点的投资力度，保障建设资金。积极向国家相关部委汇报，争取在已有中央投资文化旅游提升工程项目和重点生态功能区转移支付项目投资外，增设祁连山国家公园建设专项计划，将相关投资纳入中央投资预算，从基础设施、移民搬迁、矿权退出、生态保护、宣传教育、科研监测等方面予以保障。同时，积极争取中央及相关部委在现有政策和项目资金方面给予更大倾斜。

　　(五)努力构建共享共建共同发展机制。牢固树立绿色发展理念，充分考虑祁连山区生态环境保护和自然资源利用的矛盾，在调整完善生态补偿政策的同时，积极争取国家政策、资金支持，有效解决现行生态补偿标准过低等问题。坚持保护与发展相统一的原则，妥善处理试点区域与当地居民生产生活的关系，在促进生态环境和生物多样性保护的同时，带动地方旅游业和经济社会的可持续发展。

　　(六)高度重视国家公园管理机制创新。积极借鉴其他省份在国家公园体制试点建设中的成熟经验和做法，进一步推动各项试点任务落实：一是建立综合执法机制，落实最严格管控要求。建设标准化管护站，改善管护条件、提升管护能力;二是探索建立“村两委+”共建共管共享机制，依靠群众管护国家公园;三是与青海联合，合力打造祁连山“生态高地”，以祁连山国家公园为依托，推动“生态保护高地”、“生态科研高地”、“生态文化高地”建设，使祁连山生态环境保护科研成果、文化价值与其生态地位相符合;四是结合十大生态产业，加快谋划布局祁连山国家公园入口文旅小镇和生态小镇，提升科研、教育、游憩等综合功能，带动以生态体验、自然保护为目的的文化旅游产业发展，增加当地群众收入。

　　(七)切实加大祁连山国家公园宣传力度。充分认识祁连山国家公园体制试点是推动甘肃绿色发展崛起的重大历史机遇，在认真做好国家公园建设和管理体制改革的同时，一定要做好宣传教育工作，让国家公园倡导的生态保护理念深入人心，成为人们日常生活必须遵守的基本规则。要建设、发挥好祁连山国家公园网站、微信、微博等新媒体的作用，及时发布国家公园概况、生态环境状况、环境教育和服务信息，宣传国家公园试点工作目的、意义和宗旨。同时，要不断拓宽宣传渠道，广泛动员国内各级各类媒体参与到教育、推介活动中来，引导社会舆论，形成群众主动保护、社会广泛参与、各方积极投入建设祁连山国家公园的良好氛围。