省人大常委会调研组关于脱贫攻坚“两不愁三保障”政策落实情况的调研报告

　　关于脱贫攻坚“两不愁三保障”政策落实情况的调研报告

　　——2019年11月25日在省十三届人大常委会第十三次会议上

　　省人大常委会调研组副组长

　　省人大农业与农村委员会主任委员周兴福

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　根据省人大常委会的安排，9月上旬至10月下旬，省人大常委会组成以马青林副主任为组长的调研组，对全省脱贫攻坚“两不愁三保障”政策落实情况进行了专题调研。调研组先后深入陇南、天水、定西、白银等4个市的7个县(区)、11个乡(镇)、22个村，以及省市县相关部门，通过走访农户、查阅资料、听取汇报、问卷调查、座谈交流等方式，深入了解了“两不愁三保障”政策落实情况。现将调研情况报告如下：

　　一、“两不愁三保障”政策落实基本情况

　　脱贫攻坚开展以来，中央和省委省政府为打好打赢脱贫攻坚战，相继出台了一系列扶持力度大、含金量高、针对性强、惠民利民的扶持政策，涵盖了产业发展、义务教育、基本医疗、危房改造、易地搬迁、安全饮水、就业培训、基础设施、财政金融、兜底保障等方面，惠及全省75个贫困县区(包括58个片区贫困县和17个插花型贫困县)的7262个贫困村(包括6220个建档立卡贫困村和深度贫困县的1042个非建档立卡贫困村)、692万贫困人口。从调研了解的情况看，各地各部门思想认识到位，配套措施完善，宣传广泛深入，监督检查严格，工作公开公正，脱贫攻坚“两不愁三保障”各项政策得到了较好地贯彻落实。各项政策的落实，有力地支撑了脱贫攻坚的顺利开展，有效地解决了“两不愁三保障”方面的突出问题，极大地调动了贫困地区和贫困群众脱贫致富的积极性，促进和加快了贫困地区和贫困人口脱贫“摘帽”的步伐。

　　(一)围绕“两不愁”，促进贫困群众收入稳定增加。各地坚持把稳定增加贫困人口收入作为实现“两不愁”的关键，针对贫困户致贫原因，实行“一户一策”精准帮扶。对有劳动力但缺技术、缺资金的贫困群众，落实产业扶贫政策，通过合作社+农户、到户资金量化入股等组织形式，因地制宜发展马铃薯、中药材、果品、蔬菜和牛、羊等特色优势产业，扶持发展小庭院、小家禽、小手工、小买卖、小作坊等“五小”产业，实现产业增收。对有劳动力且有一技之长的贫困群众，落实就业扶贫政策，通过搭建劳务输出平台，开展技能培训，帮助其转移就业、实现劳务增收。对居住在生态保护区内和因退耕还林还草失去耕地的贫困群众，落实生态扶贫政策，通过生态补偿和安置公益性岗位等办法，实现稳定增收。对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养义务人，以及残疾户、五保户等特殊困难群众，通过落实社会兜底政策，保障其基本生活。在各项扶持政策的积极作用下，贫困群众的经营性收入、工资性收入和转移性收入稳定增加，基本生活得到保障，生产生活条件明显改善，生活水平不断提高，不愁吃、不愁穿的目标基本实现。

　　(二)聚焦“三保障”，提升贫困地区公共服务水平。各地认真落实教育扶贫各项政策，不断完善贫困学生资助体系，大力开展控辍保学行动，落实家庭困难学生“两免一补”及营养餐改善要求，狠抓乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设，培训提高乡村教师队伍，农村基础教育不断强化。落实贫困人口参保全覆盖、大病救助、家庭医生签约服务、分级诊疗等各项基本医疗保障政策，加大贫困地区标准化村卫生室建设，提高住院补助的支付限额，扩大门诊统筹实施范围，落实“先诊疗、再付费”和“一站式”结算办法，加强贫困群众慢性病、常见病防治，贫困地区医疗卫生服务水平不断提高。落实贫困户危房改造和易地扶贫搬迁扶持政策，按照“不落一户、不漏一宅”的要求，开展房屋安全等级鉴定、危房改造和废弃危房拆除复垦，采取集中安置、插花安置相结合办法扎实推进易地扶贫搬迁，贫困地区群众的居住条件和住房安全水平不断提升。

　　(三)着眼“高质量脱贫”，深入开展补短板、强弱项“冲刺清零”行动。各地对照“两不愁三保障”政策标准和要求，坚持问题导向和“到户”工作导向，深入开展冲刺清零行动，逐村逐户、逐人逐项全面排查义务教育、基本医疗、住房安全、安全饮水、易地搬迁、兜底保障等方面存在的差距和问题，补短板、强弱项，“两不愁三保障”脱贫质量进一步提高。

　　二、政策落实过程中存在的几个主要问题

　　(一)一些政策的宣传普及还不够深入。调研中了解到，一些贫困群众对“两不愁三保障”政策的知晓率还不够高，特别是对一些涉及资金补助标准、项目落地流程、具体操作规定、政策扶持范围等方面了解掌握得不够全面、具体、准确。比如，不少群众对医疗报销政策的具体规定不了解，对报销比例和个人不能报销的药费产生这样或那样的疑问;有的群众对首诊制度和分级诊疗具体政策不清楚，自行前往户籍地外的大医院看病，回来后药费报销不了，产生怨气。再比如，有的贫困户在产业扶贫龙头企业带动中，虽然入股参加了农民专业合作社，但对农户、合作社、龙头企业三者之间的合作关系不清楚，对产业到户资金折股量化办法和利益分割办法不了解，问起来只知道有分红，但对分红办法、分红比例及个人的权利和义务不清楚，没有真正参与到双向互动的利益联结机制中去。

　　(二)一些政策的贯彻落实还不够到位。调研中各地普遍反应，当前贫困地区的贫困人口已经总体上实现了不愁吃、不愁穿的目标，但是，义务教育、基本医疗、住房安全方面还存在一些薄弱环节。义务教育方面，一些地方义务教育阶段农村适龄儿童“控辍保学”的任务依然比较艰巨。部分地方农村义务教育学校办学条件仍然较差，师资力量短缺问题突出，教育教学质量需要进一步提高。基本医疗方面，多数地方慢性病家庭医生签约服务政策落实不到位，签约医生以村医为主、大多流于形式。不少地方反应，贫困户治病可报销的药物种类偏少，非目录内用药报销比例低。大部分乡镇卫生院医疗资源短缺，患者到户籍地之外就医情况比较普遍，就医成本高。住房安全方面，一些地方扶贫搬迁项目重搬迁、轻扶持，配套产业和促进就业没跟上，后续扶贫缺乏支撑。一些地方贫困户易地扶贫搬迁入住率低，搬迁项目竣工进度和入住进程不相匹配。调研中群众反应，个别农户已经享受了易地扶贫搬迁政策，易地建起了新房，但是原有住房不但没有拆除复垦，而且还在继续居住和另作他用，造成未享受易地扶贫搬迁政策的群众意见较大。另外，个别地方在兜底保障政策的落实上也存在不够精准、不够到位的问题。调研中发现，有的享受了农村一类低保政策的农户不是建档立卡贫困户，而有的建档立卡贫困户却没有享受低保政策。

　　(三)“两不愁三保障”脱贫成果还不够稳固。调研中各地普遍反应，通过强有力的政策扶持，大部分农户已达了到脱贫标准，脱了贫、摘了帽，但脱贫成果不够稳固，特别是贫困群众持续稳定增收基础仍然比较薄弱，实现可持续发展的任务艰巨。一是脱贫群众创收增收渠道比较单一。不少地方脱贫群众的收入构成不合理，转移性收入占到50%以上，经营性收入占比不到20%，存在政策性返贫的风险。调研中了解到，目前，相当一部分贫困地区劳务收入是贫困群众收入的主要来源，在农民收入中占比较大。随着经济下行压力加大，外出务工人员就业越来越难，而且务工人员收入也比以前有所回落，返乡现象已开始出现，一些靠外出打工脱贫的贫困人口存在再次返贫的风险。二是基层专业人才缺乏仍然是突出短板。调研中各地普遍反应，专业人才短缺问题在贫困地区仍然比较突出。优秀人才不愿意来、也留不住，农业技术人才比较缺乏，特别是基层医疗卫生、教育等方面的人才严重短缺。三是不少贫困县区债务负担较重。一些贫困县区负债推进工作，金融贷款债务负担重，还本付息压力很大。调研中了解到，有的贫困县区从今年开始每年需要向银行还本付息达亿元以上，还清欠账压力很大。据了解，债务负担重、还欠压力大的情况在一些深度贫困地区带有普遍性。

　　三、几点建议

　　(一)进一步加大“两不愁三保障”政策的宣传力度。要强化“两不愁三保障”政策措施的宣传，提高群众对脱贫政策的知晓率和认知水平，把政策的内容和实施的办法交给群众，真正做到户户清楚、人人明白、个个落实。同时，还要重视加强“两不愁三保障”脱贫标准的宣传，提高对脱贫摘帽标准的认知和理解。要使广大干部群众明白，“两不愁三保障”是脱贫攻坚的基本目标，是贫困人口脱贫的核心指标，解决的是绝对贫困问题。即使建成全面小康社会，农村依然存在相对贫困。要始终坚持“两不愁三保障”这一标准，既不能擅自拔高标准，也不能随意降低标准。

　　(二)切实解决好“三保障”方面存在的突出问题。义务教育方面。要进一步抓好农村义务教育阶段的“控辍保学”工作，确保建档立卡的学生不辍学、已辍学学生重返校园，实现义务教育“一个都不能少”的目标。要合理规划农村学校布局，改善农村办学条件，解决因学校设置不合理导致远距离，甚至异地就学困难造成学生失学、辍学的问题，确保贫困地区学生能够就近安全入学。要着力加强乡村教师队伍建设，在教师配置上制定面向乡村学校的倾斜优惠政策，鼓励和引导乡村教师下得去、留得住、教得好。基本医疗方面。要进一步健全居民医保、大病保险、医疗救助、商业保险等制度的衔接机制，切实落实好县域内“先诊疗、再付费”和“一站式”结算服务政策。要保障乡镇卫生院、村卫生室常用药品的供给，加强药品监管，遏制医药费不合理增长。要扩大贫困户治病可报销用药种类目录，适当放宽非目录内用药报销限制。要不断提升基层医疗机构资源配置，逐步提高群众在基层医院看病就医认可度，减少贫困群众因外出就医产生的间接费用。住房安全方面。各地反应，目前，建档立卡贫困户、低保户、五保户、残疾户危房改造时，自筹的资金比例过大，一些贫困户筹资困难，危房改造的积极性不高。建议适当提高农村危房改造补助标准，帮助贫困群众解决建房困难。要切实做好易地扶贫搬迁群众的后续帮扶工作，重点是强化搬迁后的产业配套和就业促进，防止“一搬了之”。

　　(三)不断巩固和提升“两不愁三保障”脱贫成果。在打好脱贫攻坚战的关键时期，防止返贫与精准脱贫同样重要。调研中我们感到，许多贫困地区干部群众有一种担心，认为短期内的扶持措施虽然有效推动了贫困户脱贫摘帽，但摘帽后如果不继续强化政策扶持，贫困很可能出现反弹。为此：一是要保持“两不愁三保障”各项政策的稳定性、连续性。贫困村和贫困人口脱贫摘帽后，要做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。建议对脱贫人口和地区，设定2-3年的脱贫巩固期，在脱贫巩固期内，继续落实脱贫攻坚时期的相关原有产业培育、就业扶持等帮扶措施。要面向已超过脱贫标准、脱贫销号的贫困户和已脱贫摘帽的贫困地区，适时制定出台相关新的扶持政策，更加有效地巩固脱贫成果。要开展脱贫人口跟踪监测，建立返贫预警机制，建立常态化、“回头看”工作制度，及时将返贫人口重新纳入帮扶范围进行帮扶。二是要研究制定支持“边缘户”的扶持政策。这几年，全省各级将建档立卡贫困户置于核心位置，给予了强有力的扶持，各种扶贫优惠政策密集投向贫困户，贫困户与非贫困户的生产生活条件出现了新的反差。尤其是一部分收入水平略高于贫困识别标准的农户，处于贫困与非贫困的临界边缘(称为“边缘户”)，是农村发展过程中的“亚贫困人口”，出现贫困的机率比较大。要高度重视“边缘户”缺乏政策支持的新问题，出台相关扶持政策，跟进帮扶措施，防止出现新的返贫，努力提高群众对脱贫攻坚的满意度。三是要完善贫困地区农业保险体系。对自然条件较弱、自然灾害发生率高的贫困地区，要加强农业保险的覆盖范围和强度，强化因灾返贫的保障力度。四是要提升脱贫产业的可持续发展能力。要加快培育新型农业经营主体，延长产业链条，增强贫困地区产销结合发展水平。要促进产业融合，发展生态、文化、农业、多种资源、多业态发展路径，拓宽贫困地区发展渠道，降低单链条生产模式带来的高风险。要加强劳动力转移就业，强化劳动技能培训，提升劳动力的市场竞争力。五是要统筹谋划好脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。要把高质量打好打赢脱贫攻坚战作为乡村振兴战略实施的优先任务，积极谋划探索脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接的实施路径、实施方式和实施机制，以脱贫攻坚筑牢乡村振兴的基础，以乡村振兴巩固脱贫攻坚的成果。

　　以上报告，请予审议。