省人大常委会调研组关于全省乡村振兴战略实施情况的调研报告

　　关于全省乡村振兴战略实施情况的调研报告

　　——2019年9月23日在省十三届人大常委会第十二次会议上

　　省人大常委会调研组副组长

　　省人大农业与农村委员会主任委员周兴福

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　7月上旬至8月下旬，省人大常委会组成以马青林副主任为组长的调研组，对全省乡村振兴战略实施情况进行了专题调研。期间，调研组先后深入平凉、庆阳、张掖、金昌、兰州5个市，9个县(区)的21个乡(镇)、32个村，实地考察了特色产业发展、宜居环境建设、乡村文化旅游、基层社会治理，以及农村民生保障等方面的情况，召开座谈会，听取了各方面的意见和建议。与此同时，调研组还委托酒泉、陇南、天水、临夏等9个市(州)人大常委会，对本行政区乡村振兴战略实施情况进行了调研。现将有关情况报告如下：

　　一、乡村振兴战略推进落实情况

　　乡村振兴战略实施以来，全省各地各部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实省委省政府的决策部署，把实施乡村振兴战略作为“三农”工作的总抓手，紧紧围绕产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加强组织领导，完善政策措施，建立工作机制，乡村振兴战略扎实有序推进，实现了良好开局、良好起步。

　　(一)突出精准扶贫，聚力打好打赢脱贫攻坚战。各地把脱贫攻坚作为乡村振兴的优先任务，紧盯“两不愁三保障”目标，瞄准深度贫困地区和特殊贫困人口，突出产业扶贫、易地搬迁、危房改造、饮水安全、义务教育、医疗保障等帮扶重点，集中力量开展攻坚。截至2018年底，全省贫困人口下降到111万人，现行标准下农村贫困发生率下降到5.6%，有36个县实现脱贫摘帽、3476个村退出贫困序列。

　　(二)坚持因地制宜，加快培育发展乡村富民产业。各地把产业培育发展作为乡村振兴的重要基础，立足资源优势、选准发展路子、出台扶持政策、创新发展模式、培育经营主体、推动产业融合，初步形成了牛、羊、蔬菜、果品、马铃薯、中药材六大特色优势产业。乡村旅游、光伏发电、劳务经济、家政服务、电商销售等新产业新业态快速发展。建成农民专业合作社9.8万个，家庭农场近1万个，农业产业化龙头企业2767个，75个贫困县实现了电商服务中心全覆盖。

　　(三)注重绿色发展，大力改善乡村人居环境。坚持绿色引领，把深入开展农村人居环境整治作为建设“生态宜居乡村”的突破口,结合美丽乡村建设和全域无垃圾行动，开展村容村貌、生活垃圾、卫生厕所等集中整治。全省村庄有效治理覆盖率达到92.7%，乡村环境面貌有了明显的变化。

　　(四)强化民生保障，不断提升乡村公共服务水平。乡村公路、电、通讯、有线电视、互联网等主要基础设施的行政村覆盖率逐步提高。农村教育、医疗卫生、社会保障、养老服务等公共服务水平不断提升。全省基本医疗保障参保率达到96.6%，贫困乡村九年义务教育巩固率达到92.8%,93%的行政村建起了村卫生室。

　　(五)培育文明乡风，积极推动乡村文化建设。深入开展社会主义核心价值观教育，引导村民树立爱党爱国、向上向善、尊老爱幼、重义守信、勤劳持家的思想观念。利用农家书屋、文化广场、乡村舞台等文化阵地，开展喜闻乐见的群众文化活动。破除大操大办、天价彩礼、铺张浪费、厚葬薄养、人情攀比、封建迷信等陈旧陋习，文明健康之风正在乡村逐步形成。

　　(六)创新治理机制，着力构建乡村基层治理体系。坚持自治、法治、德治相结合，加强思想道德建设，提升乡村德治水平。创新村民自治的有效实现形式，推进乡村政务公开。加大乡村普法力度，增强村民学法、守法、用法的意识。加强党的基层组织建设，强化基层党组织领导核心地位，充分发挥“战斗堡垒”作用。

　　二、存在的几个问题和困难

　　(一)规划和建设管理工作滞后。一是规划不到位。一些地方对乡村振兴战略规划重视不够，个别地方还没有形成一个完整的乡村振兴战略规划。有的地方虽然有了规划，但总体谋划不够，思路不清晰、目标不明确、任务不具体，规划的科学合理性不够。有的规划上下套制、照搬照抄、简单重复，脱离本地实际，缺乏可行性和操作性。二是村庄建设发展存在无序现象。一些地方村庄建设存在随意性，布局比较乱，有新房无新村。同时，新房乱建、旧房不拆，既造成土地资源浪费，也在很大程度上影响了农村的人居环境和乡村面貌。三是规划的统筹性和协调性不够。村庄建设与土地利用、产业发展、人口聚居、公共服务等相互衔接不够。还有的新村建设与农民生产生活相脱节，农民搬新居、住新房的积极性不高，新村变成了“空置村”。同时，规划之间存在相互衔接不够的问题，缺少一县、一镇的总体规划整合。

　　(二)乡村产业发展的质量和效益还不够高。大部分乡村产业结构主要以传统的种植业和养殖业为主，以家庭为经营单位，生产经营方式分散，普遍存在生产规模小、科技含量低、经营成本高、经济效益差等问题。大量的农副产品还停留在出售初级产品和原料上，产品附加值不高，产业化程度比较低。大多数乡村龙头企业数量少、规模小，带动产业发展和农户增收的效果不够明显。乡村旅游、休闲农业、农产品电商等新产业新业态还处于培育和起步发展阶段，而且大多是工商资本创办，与农民之间的利益联接不紧密。

　　(三)乡村基础设施和公共服务仍然是突出短板。这几年，虽然乡村基础设施建设投入不断增加，但由于历史欠账比较多，大部分乡村的基础设施还相对比较落后，乡村道路、供排水工程、垃圾收集转运，以及电网、信息、物流等公用服务设施条件相对较差。同时，已建成的乡村道路、供水管网、垃圾处理等公用设施管护资金缺乏，维护维修以及正常运行管理面临诸多困难。乡村教育、医疗卫生、文化体育、养老服务等仍然是民生方面一个突出的薄弱环节。

　　(四)乡村各类人才严重缺乏。调研中基层普遍反映，人才缺乏是乡村振兴发展面临的突出矛盾和问题。乡村大部分青壮年外出务工，劳动力普遍不足，留守农村的基本上以老人、妇女、儿童为主。乡村有文化、懂技术、会经营、善管理的农民数量偏少，具有一定知识、一定经济实力、一技之长的人才不断外流，能够长期扎根农村，从事农业生产的“土专家”“田秀才”“乡村工匠”“文化能人”十分短缺。农村教育、卫生、防疫等方面的人才也存在数量不足、专业水平不高、服务能力弱的问题。部分村干部年龄偏大，文化程度较低，年轻后备干部不足，选派的第一书记和选调的大学生村官流动性较大，稳定性不够，相当一部分“不接地气”。

　　(五)深度贫困乡村脱贫任务依然艰巨。目前，全省还有5个市州的贫困人口超过10万人，有6个县贫困发生率高于10%，75%的贫困人口、62%的贫困村都集中在“两州一县”和18个深度贫困县，贫困发生率高于全省平均水平3.23个百分点，剩余贫困人口中，老弱病残占61%，初中及以下文化程度占93.2%，脱贫攻坚的难度很大，任务依然十分艰巨。

　　三、几点建议

　　(一)进一步加大脱贫攻坚力度，坚决攻克最后的贫困堡垒。把脱贫攻坚作为乡村振兴的底线任务，坚持靶心不偏、焦点不散、标准不变，在普遍实现“两不愁”的基础上，重点攻克“三保障”方面的突出问题。将脱贫攻坚的重心向深度贫困地区和特殊困难群体聚焦，以“两州一县”和18个深度贫困县为重点，对照脱贫标准，查漏洞、补短板、强弱项，针对存在的问题，一个一个分析原因，一个一个研究对策，一个一个加以解决。全力以赴打好打赢精准脱贫攻坚，确保到2020年，贫困地区和贫困群众同全省一道进入全面小康社会。

　　(二)立足产业增效农民增收，着力推动乡村产业高质量发展。针对我省产业现状实际，一是要重视抓好“三品”建设，着力提升农产品质量。深入推进供给侧结构性改革，做到靠品种立足，靠品质争先，靠品牌取胜。要通过支持体制内农技人员提供服务，扶持市场化农业技术推广企业，政府购买服务等有效政策措施，下功夫抓优质高效品种的推广应用。要通过建立农资监管信息平台，推广农产品质量安全追溯管理，加强生产环节监管等措施，努力提升农产品的品质。要进一步加大品牌农业培育扶持力度，大力支持大品牌建设。对生产相似、产品类同、品质相当的不同品牌要进行必要的整合，打造一批区域特征明显、资源禀赋独特、产业优势突出、有一定规模的区域性公用品牌。二是要下功夫推进“接二连三”，努力提高产业的综合效益。三产融合发展，是乡村产业提质增效的根本途径，要通过创新要素配置方式，运用先进技术手段，优化政策制度供给等措施，促进农业与加工、流通、休闲、旅游、电子商务等深度融合，构建农工商产加销一体化的发展格局。要以产业项目为纽带，把种养基地、龙头加工企业、专业市场统筹起来规划布局，把散的扶持政策整合起来打捆使用，把各项管理服务统一起来集中助推。建议制定和完善“农业+”的产业实施方案，加快推进农业与休闲旅游、农耕体验、健康养生、文化传承等的深度融合发展。三是要健全完善“利益联接”，促进和带动农民增加收入。重点是进一步完善农户与新型经营主体“利益均沾、风险共担”的利益联接机制。要把新型农业经营主体的政策扶持和吸纳农户股份及分红情况挂钩，将建立与农民紧密的利益联接机制，作为各类新型经营主体享受优惠扶持政策的前提，通过保底收入、股份分红、利润返还等方式，推动建立农民持续增收的长效机制。

　　(三)大力开展育才引才，强化乡村振兴的人才支撑。建议将乡村人才振兴工作纳入全省人才工作大盘子，统一领导、统筹谋划、切实加强。一是要注重乡村本土人才培养提高。进一步加大对家庭农场主、乡村产业专业户、职业经纪人、合作社领办人、家政服务人员，以及有创业计划的大学毕业生、退伍返乡军人等使用人才的培训力度。要有针对性的培养充实乡村教师、全科医生、农技推广员、乡村防疫人员等专业人才，提高服务本领。要加大对涉农专业高等院校，大中专职业学校的政策支持力度，引导其扩大招生规模，面向乡村定向招收培养一批“农二代”学生，使其成为高素质的乡村人才。二是积极引导外出人才返乡创业。调研中我们看到，对农村感情深，发展能“扎根”的新型经营主体负责人，大多是返乡创业者。要打好“乡情牌”，引导返乡创业者成为乡村振兴的“先头部队”和攻坚力量。要畅通返乡创业渠道，对从本地走出去的企业家、经理人、技术人才等要摸清底数，建好台账，有的放矢地引导他们返乡创业。要根据不同类型返乡人员的需求，为他们创造良好的创业环境和条件。比如对创业有成的返乡企业家，重点在保障土地供给、提供优质服务、资金项目补助、金融贴息政策扶持、创业培训等方面给予支持。三是大力引进各类社会人才到乡村创业。调研中我们了解到，目前社会上有较强意愿到农村发展的人才主要有三类，一类是农业专业技术人才，二类是有乡愁情结的企业家，三类是向往田园生活的城市市民和有到乡村创业愿望的公职人员。建议探索制定公职人员回乡到村任职或创业的实施办法、探索制定鼓励大中专毕业生到乡村就业的支持办法、探索制定鼓励支持各类农业技术推广人才到乡村创业的意见等，为乡村引进人才提供政策支持和保障。

　　(四)持续改善基础设施条件，着力补齐乡村公共服务短板。要进一步加大乡村基础设施建设力度，推进乡村道路、供水、供电、通讯网络等重大基础设施全覆盖。要坚持不懈的开展高标准农田和水利基础设施建设，开源节流着重下功夫解决干旱缺水瓶颈制约。要把农村教育、卫生医疗保障作为改善民生的重点，合理优化乡村学校布局，完善乡村学校教师编制标准和相关管理制度，努力提升乡村学校的教学质量和办学水平。要推动建立以病种为基础的基层首诊制度，通过对首诊病种给予医保报销倾斜，引导优质医疗资源下沉乡村。

　　(五)进一步推进体制机制创新，形成乡村振兴政策合力。一是优化财政投入机制。要不折不扣地落实乡村振兴投入总量增幅高于财政经常性收入增幅的要求，真正把乡村振兴摆到“优先位置”，要落实好财政资金县级统筹的政策规定，实行“专项+任务的清单式管理”，将分散在各部门的资金管理权真正下放到县。要加快建立涉农资金有效整合机制，形成省市县乡各级涉农资金的可整合目录。要推动建立金融机构发展普惠金融，破解“三农”融资难题，支持乡村振兴的融资机制。要完善农业保险政策，重点开发符合适度规模经营需求，支持新型经营主体发展的多层次、高保障农产品保险品种与服务。建议制定出台推动政府和社会资本合作的指导性文件，积极引导工商资本下乡进村，以现代农业园区、特色田园乡村、田园综合体、特色小镇为载体，深度参与乡村振兴发展。二是落实好农业用地政策。建议对各地落实设施农业用地政策的情况进行一次专项检查，督促相关政策落实到位。要完善支持乡村旅游、乡村电商服务等新产业新业态发展的土地保障政策，确保单独选址的农业休闲旅游设施等项目可预留的规划建设用地。要简化现代农业发展所需配套设施用地的办理程序，保障现代产业发展和公益性基础设施建设用地需求，要将宅基地复耕地占补平衡新增建设用地指标优先满足所在村建设需求。已有土地政策必须落实到位，新情况要想新办法。比如，对不够理想条件的“零散”项目，可由县级统一“打捆”立项，并提供用地指标。三是加强涉农法制建设。当前农村根据乡村改革发展中遇到的难题和问题，建议对涉农法规、规章的落实情况进行一次全面的检查和梳理，没有落实的要落实到位，对不适应新时代、新要求的一些条文要进行适时修改完善。比如，对土地管理办法修订完善，依法赋予农村土地经营权入股和担保融资权能。要修订完善有关农村集体经济组织、集体产权管理方面的法规，规范农村“三变”改革中集体经济组织法人的登记、成员的确认和经营管理的问题。要研究制定新型农村合作金融管理办法，规范农村合作金融组织开展资金互助合作。建议着手调研起草制定“乡村振兴促进条例”，为乡村振兴提供法律法规和制度供给。四是做好乡村规划建设管理。建议尽快研究制定出台村庄建设规划的政策性指导意见，把村级规划管起来。坚持规划先行，优化村庄布局、规范村庄建设，引导乡村立足地方实际，突出地域特色，依托资源优势，统筹考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境、生态保护、历史文化传承、基础设施建设、公共服务，以及发展现状、区位条件等，做实做细规划。对不同地区、不同条件、不同发展阶段的村庄，比如，人口相对集中的中心村，城乡结合部的城郊类村庄，搬迁撤并类村庄，文化特色保护类村庄等，要因地制宜、因时而异、分类规划建设，不搞一刀切。

　　以上报告，请予审议。