省人大常委会法制工作委员会关于规范性文件备案审查工作情况的报告(书面)

稿件来源: 发布时间:2019-06-19 14:47:41

——2019年3月26日在省十三届人大常委会第九次会议上

  省人大常委会:

  规范性文件备案审查是宪法法律赋予地方各级人大常委会的一项重要监督职权,也是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要工作。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督,强调加强备案审查工作。2013年党的十八届三中全会提出,健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。2014年党的十八届四中全会提出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围。党的十九大报告指出,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。2018年9月,栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作座谈会上指出,要建立健全人大常委会听取审议备案审查工作情况报告制度。全国人大常委会于2017年底首次听取审议备案审查工作情况报告,并要求地方也要开展此项工作。

  我省人大常委会对备案审查工作高度重视,在每年的工作报告中向省人代会报告备案审查工作,今年是常委会首次审议备案审查工作专项报告。自2009年正式启动规范性文件备案审查工作以来,在省人大常委会的领导下,法制委员会、法制工作委员会、办公厅和各相关专门委员会密切配合,认真落实中央和省委关于加强和改进规范性文件备案审查工作的部署要求,不断完善制度,规范报备程序,强化审查责任,提升备案质量,切实推动规范性文件备案审查工作有序开展。现将我省人大常委会自开展备案审查工作以来的主要情况和2018年备案审查工作情况报告如下,请予审议。

  一、开展备案审查工作情况

  (一)备案工作情况

  根据立法法、监督法和《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》等法律法规的规定,省政府规章及其他规范性文件、设区的市(州)人大及其常委会决议决定、设区的市(州)政府规章,应当在公布后三十日内按照规定程序报省人大常委会备案。报送省人大常委会备案的规范性文件,由法制工作委员会负责接收、登记,并根据其内容,负责分送相应的专门委员会或者常委会工作机构。截止2018年底,法制工作委员会共收到报送备案的规范性文件1831件,其中省政府规章84件,省政府规范性文件1019件,市(州)人大及其常委会决议决定660件,市(州)政府规章68件。法制工作委员会对报备的规范性文件在接收、登记后,及时分送民族侨务、内务司法、财政经济、农业与农村、教科文卫、环资保护等相关专门委员会或常委会工作机构进行审查,对审查后符合备案要求的1514件规范性文件全部予以备案。

  为了贯彻落实好全国人大常委会提出的“规范性文件在哪里,备案审查就跟到哪里”和“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象,其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围,实现备案全覆盖”的要求,预防和减少各报备单位在报备过程中可能出现的应报不报,报送材料不完整、不统一、不规范的情形,增强报备单位责任意识,督促报备单位及时、准确地做好报备工作,我省自2010年起就在全国较早实行规范性文件备案情况年度通报制度,要求各报备单位于每年1月底前对上一年度规范性文件报备目录进行报送并开展自查,对漏报、报备不符合规范要求的,在报送目录时一并进行补正。法制工作委员会以各报备单位报送目录为基础对报备率、及时率、规范率进行核查,核查情况和结果由办公厅发文进行通报,并将其作为相关法治考核的依据。规范性文件报备情况通报制度,对促进各报备责任单位增强报备意识,落实报备责任,起到了积极的作用。从近几年的报备情况来看,全省规范性文件的报备率、及时率、规范率都有了很大的提高,省政府及其办公厅规范性文件的报备率达到100%,14个市(州)人大常委会也基本做到了“有件必备”。

  (二)审查工作情况

  1.主动审查

  主动审查,是指依据法律法规赋予的职权,主动对报送省人大常委会备案的规章、决议决定和其他规范性文件进行的审查,也称依职权进行的审查。为了认真做好主动审查工作,经审查发现可能存在合法性问题、不适当情形的,相关专门委员会或者常委会工作机构与规范性文件的制定机关和有关部门积极进行沟通,了解规范性文件的制定目的、背景和相关条款,对存在的分歧共同研究,努力达成共识。经反复研究论证确实存在合法性问题、不适当情形的,建议纠正;对规范性文件多次出现的共性问题进行集中反馈,提出改进意见,以促进规范性文件质量的提高。

  自2010年以来,相关专门委员会先后对《甘肃省实施〈工伤保险条例〉办法》《甘肃省水文管理办法》《甘肃省气象灾害风险评估管理办法》等19件超越法定权限、违反规定设置处罚和处理办法以及表述不当的规范性文件提出了处理意见,并予以纠正,有效地维护了法制统一。例如,针对审查中发现有的规范性文件涉嫌存在限制公民、组织权利,增加公民、组织义务的规定,我们根据相关专门委员会或者常委会工作机构的具体审查意见,及时督促制定机关对不一致、不适当的问题进行修改,予以纠正。

  2.被动审查

  被动审查,是指根据有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民依法书面提出的审查建议,对有关规范性文件进行的审查,也称依申请进行的审查。随着全面依法治国不断深入,人民群众的法治意识明显增强,越来越注重通过法治手段在法律框架内表达利益诉求,维护自身合法权益。近年来,公民、法人通过书面信函、上门送达、互联网信箱等方式提交审查建议的数量明显增多。

  10年来,我们对收到公民、法人和其他组织提出的12件具体审查建议,都认真进行研究并根据不同情况及时作出处理和反馈。例如,2010年12月20日,永登水泥厂祁连山实业公司的薛梅英、张秀玲等73人就《甘肃省人民政府办公厅批转省人力资源和社会保障厅省财政厅关于解决未参加城镇企业职工基本养老保险社会统筹集体企业有关问题指导意见的通知》提出备案审查建议,法制工作委员会在收到备案审查建议书后,及时送交财政经济委员会对该文件进行了认真审查,并将审查意见给提出建议的73人进行了答复。就审查建议中提出的要求解决《中华人民共和国劳动法》实施前没有经过劳动行政部门批准录用手续人员的社会保险问题,积极与相关部门沟通,使这部分人员的养老保障问题得到妥善解决。又如,2018年1月4日,法制工作委员会收到由中海建国际招标有限公司提出的对《甘肃省省级公共资源交易市场监督管理办法》提请违法审查的建议书后,及时送交财政经济委员会进行审查,经与省政府法制办、省公共资源交易局沟通,省政府已将《甘肃省公共资源交易市场监督管理办法》列入立法计划,拟在新的办法出台后,将该规范性文件予以废止。

  每一件被动审查的背后,都涉及、影响到一个甚至多个利益群体,审查建议的申请人非常关注,一些相关的部门、单位和群体也高度关注。各相关专门委员会和常委会工作机构,对每一件审查建议都逐一进行认真研究,根据情况召开部门沟通会、专家论证会等进行协商研究。对审查中发现存在与法律法规相抵触或有不适当问题的,积极稳妥作出处理。被动审查终止后,及时向审查建议申请人反馈处理意见,对审查建议申请人因处理意见不符合心理预期,存在不满情绪的,耐心做好解释沟通工作,有效化解了矛盾。

  (三)审查中发现问题的处理

  针对审查中发现的各种问题或不同情形,我们依据法律法规,分别采取不同的处理措施:一是针对报送文件材料不规范、报备不及时的问题,通过电话沟通和制发年度通报的形式与各报备单位及时进行沟通解决。二是针对审查中发现的文字错误、引用不规范等情形,及时通知制定单位予以纠正并重新报送备案。三是针对审查中发现有合法性、适当性等方面的问题时,法制工作委员会按照职责分工,及时送交相关专门委员会或者常委会工作机构进行审查并收集反馈处理意见。例如,在对政府规章进行审查时,发现有的规定缺少法律法规依据;有的规定存在违法改变上位法的处罚条件,越权设定行政处罚的情形;有的规定存在内容不适当的问题。相关专门委员会或者常委会工作机构在积极与制定机关沟通后,将审查意见致函省政府法制办,要求省政府法制办认真研究后作出处理,并将处理情况及时进行反馈。四是对于审查中存在争议的规范性文件,各相关专门委员会通过召开联合审查会议进行研究,并将研究意见传达给有关制定单位。五是将日常审查中认为专业性较强、难度较大的规范性文件采取集中审查的方式,通过召开专家论证会,邀请一些专家学者对规范性文件进行研究论证,以达到较好的审查效果。

  二、开展地方性法规清理工作情况

  法规清理工作是确保地方性法规现行有效且可作为审查工作依据的重要一环,是备案审查工作需要常态化开展的一项工作。2017年以来,法制委员会、法制工作委员会根据主任会议的安排,牵头组织开展了3次地方性法规清理工作,其中既有根据全国人大常委会的要求开展的,也有根据我省具体情况自主开展的。

  (一)涉及生态环境保护地方性法规清理

  一是按照全国人大常委会法制工作委员会《关于做好涉及生态文明建设和环境保护的地方性法规专项自查和清理的函》的要求,2017年组织力量对我省现行有效的省级地方性法规、设区的市(州)地方性法规和自治条例、单行条例进行了专项清理。经过清理、审查,对与上位法不一致、不符合生态环境保护精神的省本级11件地方性法规予以修改,4件予以废止;对批准设区的市(州)制定的涉及生态环境保护内容的5件地方性法规予以修改;对民族自治地方制定的涉及生态环境保护内容的11件自治条例和单行条例予以修改或废止。

  二是按照全国人大常委会办公厅《关于落实全国人大常委会决议要求做好生态环境保护地方性法规全面清理工作的通知》要求,2018年组织对全省生态环境保护地方性法规和规范性文件进行了全面清理。法制工作委员会按照通知精神和常委会领导批示要求,召开会议专题研究并制定清理工作实施方案。由常委会办公厅向各有关单位印发《关于做好生态环境保护地方性法规、政府规章和规范性文件全面清理工作的函》和《关于做好生态环境保护地方性法规和自治条例、单行条例全面清理工作的函》,要求各有关单位对现行有效的生态环境保护方面不符合不衔接不适应法律法规、中央精神、时代要求的地方性法规、地方政府规章和规范性文件进行全面清理,及时进行修改或废止;对需要重新制定新的地方性法规的,抓紧法规起草和审议工作。在各相关单位的积极配合下,于11月初顺利完成了清理工作。经主任会议研究决定,对我省涉及生态环境保护需修改或废止的11件省级地方性法规,全部列入省人大常委会五年立法规划或2019年年度立法计划,及时按照上位法规定进行修改或废止;对清理出拟修改或废止的2件设区的市地方性法规和10件民族自治条例、单行条例,督促设区的市和民族自治地方按照立法权限及程序列入本级人大常委会立法规划或年度立法计划,及时予以修改或废止;对清理出拟修改或废止的3件政府规章和76件规范性文件,督促政府有关方面抓紧开展相关修改或废止工作。

  (二)涉及民营经济地方性法规清理

  为了贯彻落实习近平总书记关于民营经济发展的系列重要讲话和指示批示精神,积极为民营经济发展提供坚实法治保障、营造良好法治环境、提供优质法律服务,经省人大常委会主任会议研究决定,2019年1月,省人大常委会办公厅向省政府办公厅和各市(州)、自治县人大常委会下发了《关于开展涉及民营经济发展的地方性法规和自治条例、单行条例清理工作的函》,要求按照“谁制定、谁清理,谁实施、谁清理”的原则,重点对我省涉及民营经济发展的地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例中有悖于平等保护原则、不利于民营经济健康发展的相关内容进行专项清理。清理结果情况报告要求于4月底前报送法制工作委员会,需要修改或废止的拟于7月份或9月份提交省人大常委会会议审议。

  此外,按照全国人大常委会的通知精神和统一要求,2016年10月份,法制工作委员会组织对全省现行有效的地方性法规、自治条例和单行条例进行了认真梳理并形成电子文件。2017年2月至3月,在全国人大常委会备案审查信息平台正式开通后,抓紧完成了向信息平台补录截止2016年底前现行有效的省级地方性法规、设区的市地方性法规和民族自治条例、单行条例共计291件。2017年以来,法制工作委员会先后完成向全国人大常委会备案审查信息平台报送新制定、修改、废止和批准的地方性法规和民族自治条例、单行条例62件,无一漏报。

  三、加强备案审查制度和能力建设的情况

  党的十八大以来,省人大常委会始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚决维护宪法法律权威,切实履行监督职责,严格按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求,不断加强备案审查制度和能力建设,为维护国家法制统一、促进法治政府建设发挥了积极作用。

  (一)不断完善备案审查制度和机制

  2007年10月,省人大常委会根据立法法和监督法的相关规定,在法制工作委员会设立了备案审查处,具体承担规范性文件备案审查有关工作。2008年11月28日,省第十一届人大常委会第六次会议审议通过了《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》,为全省各级人大常委会规范性文件备案审查工作提供了法规依据。之后,法制工作委员会积极探索,认真总结实践经验,将一些行之有效的好做法规定下来,通过建立健全集体研究制度、征求意见制度、研究意见报告制度以及审查建议接收、登记、研究、反馈等各项制度,进一步完善细化了初审、呈送、审查、召开专家论证会、审查意见处理、审查要求建议回复流程,促进了规范性文件备案审查工作制度化和规范化。2015年立法法修订后,省人大常委会及时修改了《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》,制定了《甘肃省人大常委会规范性文件备案审查办法》。规定和办法进一步明确了备案审查范围、省人大各专门委员会的具体审查职责、审查方式和对问题规范性文件的处理程序等事项,为我省规范性文件备案审查工作的有序开展提供了制度保障。

  (二)努力创新备案审查工作方法

  一是建立了省人大内部分工协作方法。法制工作委员会除了承担报备规范性文件的接收、登记、初审、分送、备案、归档等日常工作外,主要对报送备案的规范性文件中存在的问题和公民、法人、其他组织提出的审查建议进行研究,提出处理意见和纠正措施。为了做好这项政策性、法律性、专业性和技术性都很强的工作,充分发挥法制工作委员会“统”和相关专门委员会“专”的优势,在工作中统分结合,互相配合,提高了审查质量。

  二是建立了党委、人大、政府备案审查工作机构联系方法。2016年7月,中共甘肃省委办公厅发文,由省委办公厅备案审查处牵头,省人大常委会、省政府、兰州市人大常委会三家备案审查工作机构参加,在审查兰州市政府规章方面,建立了甘肃省法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制,创新了工作方法,提高了工作效率。

  (三)持续推进备案审查信息化建设

  以信息化建设提升备案审查工作能力和水平,是适应备案审查工作新形势新任务新要求,加强备案审查能力建设的一项重要基础性工作。2018年1月,按照全国人大常委会的要求,常委会办公厅和法制工作委员会积极筹备规范性文件备案审查信息平台建设。在认真调研论证的基础上,经过半年多的不懈努力,至2018年7月底,一个包括文件报备、备案管理和智能审查三大系统的信息平台基本建成。经过内部测试和试运行之后,在2018年年底顺利完成与全国人大信息平台的对接,实现了省级平台与全国人大信息平台的互联互通。同时,按照全国人大常委会办公厅和法工委联合下发的《关于2018年推进备案审查信息平台建设工作的函》的要求和全国人大常委会法制工作委员会在广州召开的备案审查信息平台建设现场推进会会议精神,法制工作委员会向常委会秘书长办公会议提交了《关于建议尽快启动规范性文件备案审查信息平台一体化建设的报告》。经会议研究决定,我省市(州)、县(市、区)、乡(镇)三级人大规范性文件备案审查系统的软件建设由省人大常委会在省级平台的基础上进行一体化开发,市(州)、县(市、区)、乡(镇)分级使用,力争于2019年年底实现全省人大系统规范性文件备案审查工作的互联互通。

  (四)着力提升备案审查工作能力

  开展备案审查工作,应当具有较高的专业素质和业务水平,这是做好备案审查工作的前提条件。为了推动我省备案审查工作的有效开展,提升全省备案审查工作人员的能力素质,2011年7月,法制委员会、法制工作委员会召开了全省市(州)人大规范性文件备案审查工作会议,省人大常委会办公厅和各专门委员会的负责同志、省政府办公厅负责同志和全省14个市(州)人大备案审查分管领导和工作人员参加了会议,会上常委会分管领导和法制工作委员会负责同志就如何做好规范性文件备案审查工作、工作中需要把握的关键环节和今后需要落实的工作作了专题辅导。市(州)人大负责同志交流了工作经验,通报了工作情况,进一步明确了工作方向。2018年11月,我们又组织召开了全省规范性文件备案审查信息平台一体化建设培训工作会议,对全省规范性文件备案审查工作开展情况进行了交流总结,并对我省备案审查信息平台的操作使用进行了培训。

  (五)支持和指导市、县两级人大开展工作

  一直以来,省人大常委会十分重视市(州)和县(市、区)人大备案审查工作,主任会议多次听取和研究基层人大备案审查工作。常委会分管领导经常要求法制工作委员会组织力量赴各市(州)和县(市、区)人大常委会开展规范性文件备案审查工作的培训和指导。2014年9月,为了解市县人大开展备案审查工作的情况,推动全省备案审查工作制度建设,法制工作委员会组织人员专门到定西市、白银市的几个县(区)就规范性文件备案审查工作进行考察调研,并对各地在工作中存在的问题和疑惑进行解释答复。2018年,按照省人大常委会《关于做好2018年联合调研、委托调研工作的通知》要求和开展专题调研工作安排部署,法制工作委员会与天水市、定西市人大常委会组成联合调研组,先后采取发函征询摸底、基础数据评估分析和实地察看座谈等多种方式,对全省推进规范性文件备案审查工作情况开展了联合调研,基本摸清了现状和底数。

  四、存在的问题和不足

  经过十年的不断努力,省人大常委会认真落实中央和省委关于加强规范性文件备案审查工作的部署要求,不断完善制度,规范报备程序,强化审查责任,提升备案质量,为维护国家法制统一、促进法治政府建设发挥了积极作用。但与新时代规范性文件备案审查工作的新要求相比,还存在一定的差距和不足,需要在今后的工作中进一步加强和改进。

  (一)对规范性文件备案审查重要性认识不够

  规范性文件备案审查是法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权,对于规范行政行为,约束行政权力具有重要作用。面对新形势新任务新要求,备案审查工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,大力弘扬宪法精神,增强宪法意识,认真贯彻落实党的十九大关于“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”的要求,将落实规范性文件备案审查制度和加强规范性文件备案审查工作作为维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证中央和国家政令畅通的具体举措。但从目前的情况看,一些地方和部门对开展备案审查工作重要性的认识还不到位,存在一定的偏差,开展备案审查工作的责任感和自觉性还不强。

  (二)对规范性文件的审查存在畏难情绪

  针对审查中发现存在合法性、适当性等方面的“问题文件”时,有的审查人员还存在一些思想顾虑,一方面因备案审查工作涉及面宽、工作量大、政策性强,审不好会承担一定的责任和后果,因而产生畏难情绪。另一方面,认为规范性文件已经会议讨论通过并向社会公布,对文件挑毛病可能就是对这个部门或单位的工作找茬子,担心会影响人大与监督对象的关系,有时存在“重备案轻审查”的现象。

  (三)规范性文件的报备审查有“缺口”

  立法法、监督法等法律法规对规范性文件备案审查的范围、标准等内容规定的较为原则,对审查范围、纠错程序和事后追责等规范仍不明确,不具体,操作性还不强。目前,各地党政部门以领导小组名义制发的各类文件数量庞大,适用的范围较广,但没有明确的备案审查对象。另外,对于地方各级党委政府联合发布的规范性文件以及监察委、法院、检察院制发的规范性文件,是否纳入备案审查范围等法律法规也没有明确规定,在实际工作中还没有纳入备审范围。

  (四)人大系统备案审查信息网络建设滞后

  按照全国人大常委会的文件精神和要求,2018年7月我们顺利完成了省人大常委会备案审查信息平台的建设工作,并于11月初组织全省人大、政府备案审查工作人员进行了业务培训。2018年12月,按照常委会秘书长办公会议的要求,下一步要尽快推进全省市(州)、县(市、区)两级备案审查信息平台建设。但截至目前,除庆阳市外,全省绝大多数规范性文件制发主体、报送主体和备案审查主体共计近1500多个机构或部门中,仍以互联网QQ或电子邮箱传送上报电子文件为主,各市(州)、县(市、区)人大常委会均未建立规范性文件备案审查信息平台。全省人大系统规范性文件备案审查信息化建设相对滞后,政务外网和机关内网均未建立运行,加快推进全省人大系统电子政务内网、政务外网建设迫在眉睫。

  (五)备案审查工作队伍力量薄弱

  规范性文件备案审查是一项政策性、法律性、专业性、技术性都很强的工作,程序审查涉及宪法学、法理学、行政法学等法学基础学科,实质审查涉及各专门委员会的专业知识和社会工作经验。尤其是下一步在网上开展备案审查,对工作人员的素质要求将会更高,不仅需要熟悉相关法律法规,还需要具备开阔的眼界,较高的计算机操作水平,才能胜任具体工作。目前,省人大常委会机关从事备案审查工作的同志,大多是兼职,有的只是临时承担,工作职责不明,平时忙于应付,很难真正履行审查职能。市(州)、县(市、区)两级人大常委会普遍存在机构不健全、力量薄弱、能力不足的问题,“一人一委”且工作人员年龄50岁以上的现象较为普遍。据统计,目前全省86个县(市、区)仅有10个县(市、区)人大常委会中设有备案审查机构或人员,占比仅为11.5%。

  五、下一步工作打算

  根据新形势新任务新要求,法制委员会、法制工作委员会将会同各有关专门委员会和常委会工作机构,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习党的十九大和十九届二中、三中全会精神,认真贯彻中央、省委重大决策部署,树牢“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”,进一步加强和改进备案审查工作,保障宪法法律实施,促进提高政府规章和其他规范性文件制定水平,维护社会主义法制统一。

  (一)实现备案全覆盖

  要落实“有件必备”的工作目标,坚持年度规范性文件备案情况通报和网上公开制度,督促报备责任单位依法、及时进行备案。根据全国人大常委会的要求和部署,扩大备案审查范围,做到应备尽备。

  (二)强化审查和处理

  认真做好对报备的规范性文件的研究、审查、处理、反馈等工作。对于国家机关、社会团体、企业事业组织和公民提出的审查建议,做到件件有处理、有结果、有回复,并适时向社会公开。加强与制定机关的沟通协商,加大督促力度,对规范性文件审查中存在的问题,及时予以督促纠正和妥善处理。

  (三)完善备案审查制度

  适时研究修定《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》和《甘肃省人大常委会规范性文件备案审查办法》,进一步明确备案范围和审查标准,规范审查程序,强化制度刚性,建立健全工作机制,进一步提升备案审查工作水平。加强与省委、省政府备案审查工作机构和市(州)、县(市、区)人大备案审查机构之间的沟通协调,健全备案审查衔接联动机制。

  (四)推进备案审查信息化建设

  按照全国人大常委会的要求,继续大力推进备案审查信息化建设,尽快建立起覆盖省、市(州)、县(市、区)三级的全省统一的备案审查信息平台,做到“标准、网络、内容、数据”四统一,实现备案审查信息平台之间的互联互通,推动备案审查工作制度化、规范化、智能化。

  (五)加强备案审查能力建设

  强化理论武装,着力在学懂、弄通、做实上下功夫,提高备案审查工作能力。密切与各市(州)、县(市、区)人大常委会的沟通联系,通过举办研讨会、座谈会、培训班等形式,提升备案审查工作水平。积极推进市(州)、县(市、区)两级人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告制度。积极与第三方合作,加强备案审查理论研究。