省人大常委会关于组织部分全国和省人大代表视察兰州等十二个市酒驾醉驾查处工作情况的报告

——2019年3月26日在省十三届人大常委会第九次会议上
甘肃省人大监察和司法委员会主任委员、代表视察组副组长白瑞庆

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　去年9月至12月，省人大常委会组织部分全国和省人大代表参加的代表视察组，对兰州、嘉峪关、金昌、酒泉、张掖、武威、白银、天水、平凉、庆阳、定西、陇南12个市及所辖22个县（区）查处酒驾醉驾工作情况进行了视察。这次视察是人大履行宪法赋予的监督职能，选择“小切口”，督促解决社会普遍关注的热点、难点问题，是司法监督方式的一次有益创新。视察前，常委会副主任王玺玉专门听取了内司委关于组织视察活动的汇报并提出了具体要求，常委会副主任、视察组组长马青林对视察工作作了动员部署。按照省人大内司委的要求，各县（市）区对2015年以来本地查处醉驾情况逐案逐人进行了详细填报，为代表视察提供了详实的数据资料。马银萍、谢生瑞、郭玫、姜成英、王秀兰、杨艳、王刚、杨海蓉等8名全国人大代表和崔万良等26名省人大代表分别深入到兰州等12个市，听取了市和部分县（区）公检法的情况汇报，与市、县（区）相关部门以及部分政协委员、律师、群众代表等座谈，查阅了22个县（区）法院、检察院800多起决定不起诉、定罪免罚及缓刑醉驾案件卷宗，旁听了10个基层法院关于醉驾案件的庭审活动，实地观看了10个基层公安交管部门现场查处酒驾醉驾执法工作。市、县两级76名人大代表分别参与了本地区的视察工作。常委会司法监督咨询专家、有关方面学者等为代表视察提供了良好的服务。视察报告在起草过程中听取并吸收了省法院、省检察院和省公安厅的意见和建议。现将视察情况报告如下：

　　一、各地查处酒驾醉驾工作取得显著成效

　　通过视察，代表们认为，2011年“醉驾入刑”以来，兰州等12个市认真执行《刑法修正案（八）》和“两高一部”关于办理醉驾案件的相关规定，依法查处打击酒驾醉驾违法犯罪行为，为维护道路交通安全，保障人民生命财产，维护社会和谐稳定，发挥了积极的作用，取得了较好的社会效果和法律效果。主要表现在四个方面：

　　（一）积极主动作为，打击力度逐年加大。省公安厅部署开展“三反一查”等多个专项行动，持续加大对酒驾醉驾的查处力度。各地公安机关针对重点时段、重点路段、重点车辆、重点驾驶人，采取流动巡查与设点缉查相结合的方式，不定时对餐饮、娱乐相对集中区域的重点路面实施巡查管控。2015年至2018年6月，全省公安机关共查处交通违法3960.2万余起，其中查处酒驾案件41049起，醉驾案件18567起，与2011年至2014年同期相比，查处交通违法起数增加132.54%，查处酒驾案件增加250%，查处醉驾案件增加328%，有效遏制了酒驾醉驾违法犯罪行为的进一步蔓延，维护了全省社会和谐稳定和人民群众生命财产安全。

　　（二）认真依法履职，案件办理质量较好。省法院针对醉驾案件审判中存在的突出问题，及时下发量刑实施细则，指导各地法院依法审理醉驾案件。省检察院就危险驾驶案件办理组织开展专项调研，及时提出相关意见建议，协调督促解决突出问题。各地检察院、法院认真执行宽严相济的刑事政策，严把起诉、审判质量关。张掖、武威等市和兰州城关区、平凉泾川县等地检察院、法院建立和完善了案件办理内控机制，对不起诉案件、判决缓刑的案件等进行院内审核，注意防范选择性、随意性等执法不公问题的发生。2015年至2018年6月，兰州等12市公安机关向检察机关移送起诉率为93.9%，检察院提起公诉率为92.9%，法院有罪判处率为97.7%，办案质量普遍较高。

　　（三）交通事故稳中有降，公共安全形势持续向好。随着我省经济社会的快速发展，机动车数量、驾驶员数量和公路里程均大幅增长，截止2018年6月底，全省共有机动车640万多辆，机动车驾驶人653万多人，公路通车总里程14.3万多公里，与2011年相比分别增加了154.55%、166.90%和1.9万多公里。在这种情况下，全口径道路交通事故死亡人数和直接经济损失同比分别下降了5.25%和51.95%，酒后驾驶机动车引发的交通事故呈下降趋势，人民群众的交通安全感明显提升。

　　（四）宣传教育初见成效，“酒后不开车”的良序正在逐步形成。各地积极组织交通法规宣传“五进”（进机关、进社区、进学校、进企业、进村镇）活动，不断提高了宣传的实效。同时，还积极利用微信、微博等网络新媒体，推送典型事故案例，曝光涉酒、超速以及疲劳驾驶等严重交通违法行为，进一步增强广大人民群众交通安全意识，努力从源头上减少酒驾醉驾违法行为的发生。通过多年来的宣传教育和严肃查处，公务人员、企事业单位职工醉驾犯罪占比明显下降，“喝酒不开车，开车不喝酒”的安全驾驶理念正在不断深入人心，全社会自觉杜绝酒驾醉驾的氛围正在逐步形成。

　　二、存在的主要问题和困难

　　全省查处酒驾醉驾工作虽然取得了一定成效，但与中央和省委对维护社会公共安全的要求，与人民群众对交通安全的期待，还有一定的差距。主要表现是：

　　（一）思想认识有待进一步提高。从视察情况看，社会各界对国家将醉驾违法行为纳入刑法调整范畴是拥护、支持和坚决贯彻执行的，但也有少数人缺乏对刑法立法精神的全面理解，有的认为酒驾醉驾行为只是喝了酒开车，仅仅是潜在的危险与可能的危害性，且大多数酒驾醉驾案件并未发生交通事故，也没有造成危害后果，公安机关无需投入大量警力在路面查处；有的认为醉驾案件占比接近盗窃案件，明显增加了公检法三机关的工作量，造成了对司法资源的浪费，甚至影响到对治安形势的判断，主张降低查处频次、减少起诉数量、多判缓刑免刑；有的过多强调从严惩处，主张通过严判严惩这种单一刑罚措施遏制此类犯罪，而忽视宽严相济和综合施策；有的过多强调保护少数醉驾犯罪嫌疑人的权益，片面认为一旦对嫌疑人给予刑事处罚，将会对其工作、家庭以及子女就业等产生较大的负面影响，而忽视罪刑法定和对社会公共安全及广大人民群众生命财产安全的保护；有的认为醉驾属于轻罪，国家不该将醉驾入刑，等等。

　　（二）综合治理有待进一步强化。治理酒驾醉驾是一项综合性、系统性工程，仅靠公检法机关通过惩戒打击威慑是不够的，必须建立健全社会各界广泛参与，单位、社区、学校等多方面共同预防酒驾醉驾的工作机制。从代表视察的情况看，各地对文化程度较低人群的宣传教育缺乏针对性，对如何打消醉驾人员的侥幸心理、如何提升对酒驾醉驾社会危害性的认识、如何从源头上防范遏制酒驾醉驾，重视不够、方法不多、措施不实，有的地方看似轰轰烈烈的宣传教育没有取得应有的效果；一些部门从各自职能强调得多，相互配合不够，法律的综合治理效果彰显还不完全到位；一些地方查处、判决后跟进教育管理方法单一，刑罚对本人的惩处和对他人的警示、震慑作用未能很好地发挥。全社会“不敢违、不能违、不愿违”的法治氛围还远未形成。治理酒驾醉驾的措施单一，酒后代驾等社会业态发展缓慢，综合治理工作亟待规范和深入推进。

　　（三）执法活动有待进一步细化。受警力不足的影响，公安机关一般采取临时查处或选择在节假日等特定时段集中查处的方式，查处工作尚未实现全覆盖和常态化；少数案件在收集、固定证据方面不及时、不规范、不全面，未能形成完整的证据链，导致后期的起诉和审判工作难以顺利推进。醉驾酒精检测鉴定中血样提取登记和鉴定工作方面的问题还比较突出，少数地方审核把关不严，重新复检、多次复检的比例偏高，如金昌市金川区重新鉴定率高达77%，有的案件重新鉴定之后酒精含量降低幅度很大，个别的不足首次检验结果的三分之一。一些县区办理醉驾案件的内控监督机制不健全，极个别办案人员在法律规定之外随意扩张自由裁量权，致使同一县区内一些法定情形相同或相近的案件，有的被移送起诉，有的则不移送；有的被提起公诉，有的则不诉；有的被判处实刑，有的则被判处缓刑甚至免于刑事处罚，刑罚适用差异较大，不同程度存在着显失公平公正的问题。

　　（四）法律规定有待进一步完善。根据《刑法修正案（八）》和“两高一部”指导意见规定，行为人血液酒精含量达到每百毫升80毫克及以上，驾驶机动车在道路上行驶，即构成危险驾驶罪，处拘役并处罚金，同时还规定了从重处罚的八种情形，为刑事执法提供了基本遵循，但对适用缓刑的情形、判处拘役的刑期以及罚金额度等都没有作出具体规定，给司法实践带来了许多困难，如醉驾案件查处中对“道路”的范围如何认定，对情节显著轻微和情节轻微如何把握等都缺乏细化标准，一定程度影响了对此类案件的依法公平公正查处。代表视察所到之地，公检法机关和社会各界普遍希望省法院、省检察院、省公安厅、省司法厅密切配合，积极帮助基层解决这方面的突出问题，尽快破解全省各地对醉驾案件执法标准不一的难题。

　　（五）缓刑适用不平衡还需进一步规范。2015年至2018年6月，全省公安机关移送起诉率、检察机关提起公诉率、审判机关有罪判决率与全国平均水平基本持平。全省判处缓刑率为71.8%，高出全国平均水平34.6个百分点。兰州、定西、天水、临夏4市州缓刑率均高于80%，分别比全国平均水平高出50.2、51.7、45.9和43.1个百分点。代表视察的12个市中有七里河、秦州、靖远、甘谷、西和、两当、安定、陇西、临洮、漳县、灵台、镇原等12个县区缓刑率在90%以上，安宁、民乐、秦安、清水、通渭、合水等县区缓刑率甚至达到百分之百。张掖、金昌、武威等市缓刑适用率与全国平均水平相近，永昌等县区缓刑率不到10%。

　　（六）执法司法力量有待进一步充实。与2011年相比，全省机动车、驾驶人、高速公路里程、查处交通违法行为均翻了一番多，醉驾案件增长了7倍多。与此不相适应的是，近年来全省公安交警基本没有新增警力，大部分县区公安交警大队100多人中仅有10名左右为正式民警，大量的执法活动依靠辅警等临时聘用人员完成，这部分人员没有执法资格，由此引起的行政诉讼案呈多发频发趋势。大部分县区检察院、法院中承办刑事案件的入额检察官、法官仅有3～5人，办案任务本来就十分繁重，加之公安机关持续加大对酒驾醉驾违法犯罪行为的查处力度，近年来年均新增20%以上刑事案件进入检察、法院程序，案多人少的问题更加突出。

　　三、意见和建议

　　（一）提高政治站位，统一执法思想。2011年，刑法修正案（八）规定“醉驾入刑”，这是党中央针对酒驾醉驾违法犯罪行为持续高发，严重威胁公共安全的突出问题，为保障广大人民群众生命财产安全作出的重大决策，各级政法机关要不折不扣地贯彻执行。公检法三机关要分工负责，互相配合，相互制约，以保证准确有效地执行法律。要坚持罪刑法定原则、疑罪从无原则、证据裁判原则，把宽严相济的刑事政策贯彻于司法和执法司法的全过程，将保护犯罪嫌疑人的合法权益与保护最广大人民群众的生命财产安全有机地结合起来，确保《刑法》《刑事诉讼法》在我省的全面准确贯彻执行。

　　（二）实行综合治理，努力形成法治良序。酒驾醉驾违法犯罪具有长期性、复杂性和反复性，关乎社会和谐稳定，关乎人民生命财产安全，需要社会各方面形成合力综合治理。要学习借鉴新时期“枫桥经验”，动员各方力量，突出预防教育，注重源头治理，尽快形成不愿为的法治良序。各级政府要创新宣传方式，充分利用电视、报刊、广播和各类新媒体，通过典型案例等人民群众乐于接受的方式，宣传酒驾醉驾行为的现实危害性和潜在危害性，使广大驾驶人深刻认识酒驾醉驾行为的严重危害，切实增强抵制酒驾醉驾的自觉性，努力让“喝酒不开车，开车不喝酒”的理念内化于心、外化于行；要积极推动社会各界广泛参与预防酒驾醉驾工作，建立健全相应的考核奖惩机制，形成机关、单位、学校、社区、家庭等社会各界各方面积极参与、各负其责的综合治理格局，共同遏制酒驾醉驾行为的发生；要切实加强对农民的宣传教育，充分发挥流动法庭的作用，有选择地把醉驾案件的审判移到村民小组和田间地头，把惩戒寓教育之中，用身边的事教育身边的人，不断提高广大农民的遵法守法意识。同时，要积极引导和扶持代驾行业的规范健康发展，为综合治理酒驾提供便捷有效的社会服务平台。

　　（三）积极作为，尽快解决各地执法标准不统一的问题。建议省级公检法司等部门针对“醉驾入刑”以来遇到的突出问题，积极主动地向最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部提出完善相关法律和司法解释的意见和建议。同时，要不等不靠，探索创新，在法律授权的范围内，结合我省实际，参考外省先进经验，采取适当的方式，尽快帮助基层重点解决醉驾案件中“道路”的认定、车辆的认定、小区移动和隔夜醉驾的认定、血液的采集、保存、检验程序以及复检的情形、审批、复检的次数、检验和复检机构的确定等不统一，罪行显著轻微、罪行轻微、血液中不同酒精含量的不立案、不移送、不起诉、不判处刑罚以及量刑期限、适用缓刑的情形、罚金的幅度和数额等标准不一致，如何对不立案查处、不移送起诉、不提起公诉以及判处免予刑事处罚的醉驾犯罪嫌疑人给予必要的行政处罚等三个方面的突出问题，以回应社会各界和广大人民群众的新期待。要积极探索创新对缓刑人员的惩戒教育方式，使法律的惩戒和震慑作用得到更好地发挥。

　　（四）强化执法监督，努力实现公平正义。要规范执法行为，强化证据意识，完善同步录音录像、血液采集、保管和送检等监督机制，确保符合法定标准的案件都能按规定立案、移送起诉，坚决杜绝自行“消化”。要积极应对在深化司法体制改革进程中遇到的新情况新问题，在建立完善“审理者裁判、裁判者负责”制度的同时，切实加强内部日常监督，特别要强化对醉驾案件不起诉、判处免于刑罚案件的监督，确保司法公平公正。要加大司法公开力度，确保醉驾案件的起诉、审判在阳光下运行，自觉接受社会各方面的监督。公检法三机关都要采取定期和不定期抽查等方式，对下级机关的办案质量进行检查、评查，及时发现和纠正存在的突出问题，努力实现全省醉驾案件查处、起诉、审判、执行工作的公平公正，把法律效果和社会效果有机统一起来。

　　（五）加强队伍建设，重视解决执法司法力量不足问题。目前，公安交警警力不足的问题十分突出，有的地方警辅人员占比已经大大超过正式民警，大量无执法资格人员从事执法活动，引起的问题不容忽视。检察官、法官不足的问题也较为普遍，有的法官年均办案达到300多起，广大公安民警、检察官和法官长期超负荷工作，不仅影响执法办案质量，而且也严重损害干部队伍的身心健康，长此以往，很难有效持续。建议省上有关部门重视这一问题，采取必要和可行的措施，逐步解决这方面的突出问题。