省人大常委会调研组关于我省戈壁农业生态优化工作的调研报告

 
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　根据省人大常委会2018年专题调研的安排，省人大环资委联合西北师大新农村发展研究院成立了以省人大常委会副主任陈克恭为组长的专题调研组，开展了戈壁农业生态优化工作专题调研。调研组认真研究制定调研方案，印发了《关于开展戈壁农业生态优化工作专题调研的通知》。专题调研以习近平生态文明思想为指导，坚持问题导向，力求基于实践基础，总结我省发展戈壁农业的经验和成果，发现各地发展戈壁农业存在的问题和困难，以及面临的生态环境制约因素，提出切合实际的意见建议和优化对策，以求推进全省戈壁农业健康有序发展。5月至8月，调研组邀请部分全国人大代表和省人大代表参加，分别赴嘉峪关、酒泉、张掖和白银等地对戈壁农业发展情况进行实地调研。8月底，形成了《戈壁农业是生态文明背景下的农业革命探索》科研报告。9月召开专家座谈会，征求了程国栋院士等十余位知名专家对科研报告和我省戈壁农业生态优化工作的建议。同时召开专题座谈会，听取省发改委、财政厅、环保厅、农牧厅、水利厅、林业厅等6个省直部门和金昌、武威、白银等3市政府关于戈壁农业发展的情况汇报和意见建议。现将调研情况报告如下。
 
　　一、我省戈壁农业发展及生态优化现状
 
　　（一）发展戈壁农业的时代背景
 
　　甘肃是我国最为重要的生态屏障，在严格保护和改善生态环境，保障国家生态安全的同时，积极探索化“绿水青山”为“金山银山”的有效途径，让“绿水青山”变成绿色生产力，不断满足人民群众对幸福美好生活的追求，是我省践行习近平生态文明思想的首要任务。进入本世纪以来，河西走廊的快速发展受水资源的限制越来越严重，水资源依赖性发展模式几近极限。人们对水的不懈追逐使得水资源瓶颈变得越来越细，导致自然生态用水减少、天然绿洲退化、沙化面积增大，成为制约河西地区发展的主要因素。在区域水资源总量不变的情况下，如何转方式、调结构，有效提高水资源的利用率，充分利用河西走廊近20万平方公里的戈壁沙地等闲置土地和光热资源，满足人民群众日益增长的物质需求和对美好生活的向往，成为亟待破解的难题。
 
　　发展戈壁农业，正是在这一时代背景下甘肃农业生产方式的革命性创举，是我省在优化产业结构、转变发展方式上的成功破题，是旨在保护好祁连山国家生态屏障的大前提下，按照质量变革、效率变革、动力变革的要求，努力探索走出的一条集生态、经济、社会效益为一体的生态发展之路。自2012年农业部启动“西北非耕地农业利用技术集成”项目以来，我省河西各地在“多采光、少用水、新技术、高效益”的沙产业理论指导下，以现代农业技术为手段，探索出了一条在现有耕地以外利用荒滩、戈壁、盐碱地等闲置土地发展绿色精品设施农业的新路子。为了充分挖掘我省河西走廊丰富的戈壁土地和光热等自然资源潜力，培育农业发展新动能，在各地探索的基础上，省第十三次党代会报告提出“推动国家级与省级现代农业产业园、农业科技园、农民创业园和戈壁农业、高效节水农业、草原畜牧业可持续发展示范区建设”的思路，省政府于2017年8月印发了《关于河西戈壁农业发展的意见》，明确戈壁农业是指在戈壁滩、砂石地、盐碱地、沙化地、滩涂地等不适宜耕作的闲置土地上，在符合国家有关生态保护法律法规政策的前提下，以高效节能日光温室为载体，发展蔬菜及瓜果等特色农产品的新型农业发展业态。戈壁农业不走绿洲农业发挥水资源比较优势的传统之路，而是反弹琵琶，发挥土地比较优势，兼收沙产业的技术路线，走高起点、高投入、高品质、高回报的绿色发展之路。在增加经济效益的同时，实现了天然绿洲与人工绿洲的协同共生，是解决“天然绿洲面积不能减少，人工绿洲必须巩固增加才能保障民生”这一新时代社会矛盾的最佳选择。戈壁农业是生态文明背景下的一场取之有时、用之有度的农业生产革命，是绿洲农业发展的新阶段。发展戈壁农业是确保我省全面完成脱贫攻坚任务，彻底治理河西走廊农业面源污染和土壤污染，促进生态环境质量总体改善的统筹之举，是我省推行美丽中国建设和乡村振兴战略的有益探索，恰逢其时、意义重大。
 
　　（二）发展戈壁农业的资源优势
 
　　甘肃境内地势复杂，土地面积广袤而耕地资源相对匮乏，是我省的主要自然特征之一。全省有戈壁1亿亩、沙地1.8亿亩、盐碱地480万亩，这是我省发展戈壁农业得天独厚的资源优势。河西走廊光照充足、空气湿度小、病虫害少、昼夜温差大、自然隔绝强、祁连山冰雪融水水质优良，其良好的生态环境，是生产绿色有机农产品的天然基地。由于戈壁滩上病虫害较少，加上戈壁农业无土栽培杜绝了土传性病害的传播，生产过程很少使用农药，蔬菜品质整体比较好。据肃州区有关技术人员测算，使用基质栽培技术和自动灌溉系统的戈壁农业，比常规灌溉方式节水40%，农药、肥料投入减少30%，产量可提高两到四成，许多瓜果的糖分比普通大田品种高出一倍以上，一座戈壁温室大棚相当于50亩大田的收入。在戈壁滩建造温室，墙体可以就地取材，造价比普通大棚节约三分之一，建设材料成本较低。
 
　　（三）发展戈壁农业的举措和成果
 
　　戈壁农业发挥闲置的戈壁沙地等土地资源优势，通过现代农业科技手段，尽最大可能地精准用水，让每一滴水的作用都发挥到极致，绕过了水资源要素的天花板约束，在创造更多高效人工绿洲的同时，将更多的水还给天然绿洲，使河西走廊走出多用水、求数量、保发展的绿洲农业低层次被动发展困境，进入多用地、护生态、提质量、保发展的高质量发展新阶段。根据省政府《关于河西戈壁农业发展的意见》，到2022年，我省将在河西地区荒漠戈壁初步建成基础设施完备、设施装备先进、科技支撑水平高、综合生产能力强、生态环境友好、产品特色鲜明的戈壁农业产业带，把河西地区打造成西北乃至中亚、西亚、南亚地区富有竞争力的“菜篮子”生产供应基地。计划五年内新建30万亩高标准设施农业，其中：新建高标准日光温室25万亩、全钢架高标准塑料大棚5万亩、智能连栋温室150亩。项目建成后，新增优质高效园艺作物产品250万吨，实现年产值120亿元。计划短期内在河西各市分别建设规划面积不少于1000亩的标准化产业示范园区和年产蔬菜种苗500万株以上的工厂化育苗中心，以张掖市为主建立一定规模的原料发酵、袋料生产基地，使优质蔬菜种苗和菌棒统供率达到100%。河西各市、县均成立了戈壁农业建设推进领导小组，全面负责统筹协调工作，目前全省已经建成5万多亩戈壁农业生产基地，年底将全面完成今年6万亩的建设任务。省委、省政府《关于构建生态产业体系推动绿色发展崛起的决定》、《甘肃省推进绿色生态产业发展规划》和《甘肃省乡村振兴战略实施规划（2018-2020）》，将戈壁农业作为我省深入贯彻党的十九大关于乡村振兴战略“产业兴旺”要求的重要抓手和循环农业的重要内容予以充分体现。省政府计划建立总规模2000亿元的绿色生态产业发展基金，采用“母基金+子基金”架构，重点支持循环农业、戈壁农业、高效节水农业等10大绿色生态产业项目建设。河西5市已分别开工建设戈壁农业高标准智能示范性日光温室，建成后将开展农民技能培训、电商平台服务、农业文化旅游和对外合作交流。利用以色列先进节水技术和资金优势，以戈壁农业为重要板块的酒泉“中以产业园”建设方案已上报省政府。投资5.26亿元的景泰县戈壁农业调水工程已全面开工建设。
 
　　二、我省戈壁农业发展及生态优化存在的问题
 
　　戈壁农业是我省抢抓“一带一路”建设发展机遇，着力构建生态产业体系，推动实现绿色发展崛起和打赢脱贫攻坚战，着眼宏观经济、城市发展和国际市场，坚持外向为主、绿色高端、集约投入、高效产出、适度规模、环境友好定位确立的重大战略。河西各地认真落实省委、省政府决策部署，积极实践、竞相发展，探索了许多因地制宜、行之有效的办法。调研中我们了解到，各地戈壁农业虽然各具特色，但也普遍存在一些共性问题，在环境保护意识薄弱和生态优化措施不力等方面的表现尤为突出。
 
　　（一）建设积极性高，但对其本质把握不够
 
　　去年以来，河西地区迅速展开工作，相关企业主动深度介入，掀起了戈壁农业的建设高潮。与热火朝天的建设局面相比，各地在戈壁农业发展理念和站位方面还存在一些认识和理解上的偏差。存在对绿洲农业和戈壁农业内在逻辑关系把握不够，对戈壁农业和沙产业的联系和区别认识不清，对顺应自然与征服自然的进退取舍认识不透，对戈壁农业的本质及其成长发展的经济、社会、技术等大背景和大环境剖析思考不深等问题。我们调研时经常看到类似“新技术、新速度，戈壁滩上建新区；战戈壁、打温棚，戈壁滩上立新功”的宣传，可见河西各地仍存有简单的征服自然、向戈壁进军的传统思维和倾向。
 
　　（二）规划虽已先行，但整体布局系统性不强
 
　　为确保戈壁农业发展高效有序，相关市、县坚持规划先行，对产业培育发展中可能面临的问题进行了预估研判，出台了发展规划，但更多的是用地规划，而不是在山水林田湖草生命共同体的背景下，基于空间布局优化美化的规划。一些规划虽然抓住了发展中矛盾的主要方面，但对整体性、系统性把握不足，对绿洲功能布局整合优化思考的少，与未来乡村振兴计划、美丽乡村建设计划衔接的少；对经济上的投入产出研究的多，对建设力度、建设规模、年产量等量的问题关心的多，对生态上的边际效益分析的少，对经济、社会、生态协同效应、保护与发展动态平衡等质的问题思考的少；对戈壁农业发展载体，如高效节能日光温室等“细胞个体”关注的多，对人与自然生命共同体和谐共生发展等系统问题重视的少。
 
　　（三）模式创新众多，但对可持续性发展考虑不全
 
　　河西各地在发展戈壁农业时，有许多非常可贵的创新发展模式值得肯定和推广。酒泉市在项目引进和园区建设上，把戈壁农业发展与农村“三变”改革有机结合，探索出了龙头企业、合作社等经营组织筹资建园区、造温室，农户分期按揭购买、租赁经营或承包经营的发展模式，解决了企业集中经营难和农户分散建设难的问题；张掖市将食用菌产业与种植业、养殖业有机结合，探索形成了“种、养、菌”三元双向循环发展模式，有效推动了农业资源的循环利用。模式的创新极大地激发了产业发展的活力，但整体看，普遍对可持续发展考虑的不够周全。一是农民参与的深度和广度不够；二是龙头企业的示范效应不够，缺少与现有发展水平相适应、可落地的中间模式；三是政府的组织保障体系、技能培训体系、质量监管体系尚不健全，特别是缺乏与龙头企业嫁接联姻的实训基地、监管组织和营销组织。
 
　　（四）关注生产本身，但对全产业链的培育不足
 
　　戈壁农业较传统农业具有高投入、高品质、高回报的特点，除要求产品绿色无污染外，更要求具有品牌效应。而目前河西相关市、县都是以各自龙头企业的自营品牌为主，以企业点对点的营销信用为保障，不具区域品牌特色，难以发挥戈壁农业农产品的优势。各地将秸秆等农业废弃物“变废为宝”，生产有机基质的能力较弱，没有开发具有区域资源禀赋特色的优质基质，戈壁农业生产必须的培养基主要从陕西、银川等地外购，甚至从荷兰进口。总之，因无专门的组织机构和保障体系，河西地区现阶段对戈壁农业整个产业链的系统设计不够。
 
　　三、对我省戈壁农业发展及生态优化工作的建议
 
　　（一）认真学习习近平生态文明思想，做到心中有矩而不逾矩
 
　　戈壁农业是在“山地—绿洲—荒漠”生命共同体中开展的实践探索，只有认真学习、准确把握习近平生态文明思想的精神实质和丰富内涵，将“山地—绿洲—荒漠”全域协同考量，正确处理好戈壁农业与绿洲农业之间的辩证关系，探索出化“绿水青山”为“金山银山”的有效路径，才能兜住底线，做到心中有矩，随心所欲而不逾矩，做到敢为而不乱为。要把学习习近平生态文明思想放在更加突出的位置，不仅作为建设祁连山国家公园的指导思想，而且作为发展戈壁农业、建设幸福美好新河西的指导思想，坚决防止突破生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线的事发生。
 
　　（二）统筹山水林田湖草，稳步持续推进戈壁农业发展
 
　　戈壁农业是在山水林田湖草生命共同体中，处理事关河西地区500余万人口的长期工程，要以抓根本、谋长远、统全局的系统思维去实施。建议省上将发展戈壁农业纳入河西五市和白银市乡村振兴战略、美丽中国建设中，依法规划、整体布局、协调推进、一张蓝图绘到底，使生态、经济、社会效益达到最优最大。要汲取九十年代初党政机关、企事业单位大办实体和后来“再造河西”时期一哄而上、大规模开荒、无序打井、严重破坏戈壁荒漠生态环境，导致沙尘暴频发的教训。坚决防止好心办坏事，只顾眼前、不顾长远，只顾局部建设，破坏区域生态的事发生。
 
　　（三）实施“退一进二”举措，谋划布局好近期建设发展
 
　　戈壁农业近期开发建设中，应依托现有的农业基础配套设施，布局在绿洲边缘的戈壁滩或砂石地等未利用的闲置土地上，防止大规模扰动荒漠深处的地表环境。当前，部分戈壁农业布点距离绿洲边缘较远，增加了水、电、路、林等基础设施的配套成本和边际成本以及农户参与的附加成本。从长远考虑，建议在人工绿洲边缘，实施“退一进二”举措，即将现有耕作收益低的大田或被撂荒的弃耕地向绿洲内部退后一步的同时，再将戈壁农业向外迈出两步，把退后一步节约下来的水资源调剂给新增的戈壁农业，确保在不新增用水总量的同时，增加两倍生产土地，最大限度提高单位水资源产出效益。从另一角度看，人工绿洲边缘与村庄距离较近，戈壁农业在人工绿洲边缘区建设推进，能美化绿洲、戈壁交错区域的农村生活环境，修复绿洲边缘生态环境，强化生态屏障功能，更好的促进农村美丽、健康、持续发展。在金昌等缺少戈壁荒漠土地的地区和白银黄灌区等土壤盐碱化的地区，应该优先考虑并允许利用弃耕地和盐碱化土地发展戈壁农业，使得所有土地物尽其用。
 
　　（四）实施“上下置换”举措，还更多的水给天然绿洲
 
　　戈壁农业的区位布局，近期可在绿洲与戈壁的交错区域，但主体部分应通过逐步实施“上下置换”举措，将其布局于绿洲冲积扇的上端区域和两侧。所谓“上下置换”，即结合乡村振兴战略、美丽乡村建设计划，将位于绿洲冲积扇下端、地下水渗出地带的绿洲农业进行逐步退耕，使地下水自然渗出、涌泉再现，还湿地、湖泊等天然绿洲本应有的生存空间，使其得到修整恢复；同时，将绿洲冲积扇下端退耕出来的绿洲农业置换布局在绿洲冲积扇上端和两侧发展戈壁农业，既可以在农业生产中节约出更多的水资源，将其归还于天然绿洲，而且可以充分发挥土地资源优势，使绿洲更加美丽富饶。建议通过“上下置换”、优化绿洲布局及生态系统，避免产业活动向绿洲冲积扇下端发展，减少对荒漠戈壁的大规模扰动，进而确保区域复合生态系统的稳定性与可持续性。
 
　　（五）强化戈壁农业品牌建设，拓宽产品增值空间
 
　　戈壁农业是满足标准农业、生态农业、绿色有机农业的生产体系，生产过程要建立完善的、具有鲜明区域特色的戈壁农业生产标准。要加强农业投入品和农产品质量安全追溯体系建设，强化绿色有机农产品检验、认证；加大戈壁农业产品深加工和附加值提升力度，积极申报具有区域特色的戈壁农产品原产地命名与品牌标注，在保证区域产品质量的基础上，加大宣传力度，形成具有区域特色的品牌效应。要充分发挥政府作用，建立企业主导和政府引导相结合的营销宣传体系，打造戈壁农业区域公用品牌。区域公用品牌建设要突出戈壁农业绿色、有机、无公害、污染少的特色优势，要像静宁苹果一样，统一区域品牌宣传、推介、营销和物流冷链建设，快速培育和维护一批知名农产品品牌，形成品牌效应。要避免相关生产经营企业低水平同质化竞争，实现差异竞争、错位发展，提升戈壁农业价值链和市场竞争力。
 
　　（六）以建设美丽中国、推进乡村振兴为契机，着力构建戈壁农业产业生态圈
 
　　在实施美丽中国建设和乡村振兴战略时，要结合三大内陆河生态环境综合治理、天然林保护、三北防护林建设、湿地保护修复、荒漠化防治、地下水超采区治理、水土流失综合治理等重点生态工程，推进戈壁农业发展，实现生态保护与戈壁农业深度融合、相互促进、协调发展，构建戈壁农业生态循环示范村镇。要着力推广资源利用节约化、生产过程清洁化、产业链条循环化、废物处理资源化的绿色农业生产模式。积极发展循环农业，充分利用农业废弃物，形成“农业-产品-废弃物-再生资源”的生态循环农业产业链。着力构建有机栽培基质、保水剂、节水材料等上下游产业配套的现代化生产体系，不断完善戈壁农业全产业链建设，提升戈壁农业生产资料的服务供给水平。各级政府要制定政策鼓励龙头企业基质生产属地化，利用当地农业废弃物生产具有区域资源禀赋特色的优质基质。要进一步优化产业结构和区域生产力布局，调减非优势作物面积，推动戈壁农业提质增效发展。开发建设光伏日光温室，实现光伏与农业一体化、立体式生产，推动现代农业与清洁能源产业有机融合、协同发展。
 
　　（七）严格用水管理，努力保障戈壁农业发展用水
 
　　我省发展戈壁农业，最大的优势是土地，最大的制约是水资源。要坚持生态优先、因水制宜、适度规模、量力而行，以各地水资源和生态环境的承载能力为基础做好规划、有序发展。要切实尊重自然规律，在绿洲下缘、沙漠前沿、国家沙化土地封禁保护区、地下水超采区，严禁打井开荒，发展戈壁农业，破坏生态环境。要严格用水管理，推进农业水价改革，优化用水结构，提高用水效率，防止生态用水被挤占。严格落实《甘肃省地下水超采区治理方案》，巩固三大内陆河流域生态环境综合整治和节水型社会建设、“关井压田”成果，限制和压缩不合理用水，全力保障戈壁农业发展用水需求。在控制用水总量的前提下，通过农田高效节水、调度农田和弃耕地用水计划、完善输配水措施，加强调蓄设施和能力建设。要在“节流”的同时，积极“开源”，要毫不动摇加强祁连山生态环境修复和水源涵养林建设，提高上游水源涵养能力，确保三大内陆河流域来水，保障戈壁农业用水。
 
　　（八）以农村“三变”改革为抓手，推动体制机制创新，促进戈壁农业发展
 
　　发展戈壁农业，要牢固树立农民主体地位，制定政策鼓励规模企业以技术和市场为资本，吸收农民以资源为资本入股合作，形成惠民生、求共赢的戈壁农业利益共同体。结合精准扶贫，以农村“三变”改革为抓手，从盘活资源、发展特色优势产业、壮大经营主体入手，以股份合作为核心，以股权为纽带，采取“保底分红+收益分红”等方式，让农民从资源资产中获得财产性收入。鼓励有技术、懂管理的种养能手，有头脑、懂市场的务工人员返乡领办、创办合作社，发挥专业合作社的引导、衔接、平台作用，提高农民参与戈壁农业建设的积极性，提升戈壁农业带动农民增收致富效益。考虑戈壁农业投资成本大，回收周期长等特点和地方政府及相关经营主体融资成本高、贷款难度大等实际情况，建议在充分利用生态产业发展基金的基础上，通过省级财政安排一定规模的专项引导资金，对相关重大项目予以支持。考虑到生鲜农产品具有易腐烂、难储存、不宜长时间运输等特点和我省农产品深加工及冷链物流体系不完善，采收后商品化处理能力弱的现实情况，省上应该及早谋划建设戈壁农业农产品加工、销售、储运等体系。
 
　　戈壁农业是一项长期性、系统性的工程，需要持之以恒、久久为功的韧劲。我们要坚持以习近平生态文明思想为指导，尊重自然、顺应自然、保护自然，把生态文明理论与戈壁农业生产实践和农民增收相结合，真正走出一条治沙与治穷相结合的发展新路，只有这样才能实现经济效益、社会效益、生态效益相统一，筑牢国家生态安全屏障，使戈壁农业成为“一带一路”甘肃段“点沙成金”的朝阳产业。