省人大常委会调研组关于全省农村“三变”改革情况的调研报告

稿件来源:甘肃人大网 发布时间:2019-01-15 11:24:52

  ——2018年11月28日在省十三届人大常委会第七次会议上
 
  甘肃省人大常委会调研组副组长、省人大农业与农村委员会主任委员 周兴福
 
  主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
 
  以资源变资产、资金变股金、农民变股东为主要内容的农村“三变”改革,是省委、省政府深化农村产权制度改革、培育农业农村发展新动能、促进农业提质增效和农民增收致富、加快脱贫攻坚步伐、推动乡村振兴的重大举措。根据省人大常委会安排,9月上旬—10月下旬,省人大常委会副主任马青林带领调研组,就全省农村“三变”改革开展情况进行了专题调研。调研组先后深入张掖、定西、金昌、武威、兰州等5个市,8个县(区)、20个乡(镇)、25个村、30个龙头企业、58个专业合作社和85个农户,采取听取汇报、座谈交流、现场查看等方式,深入了解了各地农村“三变”改革的实施情况。与此同时,委托天水、陇南、甘南等6个市(州)人大常委会对本行政区农村“三变”改革开展情况进行了调研。现将调研情况报告如下:
 
  一、全省农村“三变”改革开展情况
 
  农村“三变”改革自2017年下半年启动实施以来,全省各地认真贯彻落实省委、省政府重大决策部署,加强组织领导,精心谋划安排,积极探索创新,稳步有序推进。按照2017年分层试点、2018年全面推行、2019年巩固提高的实施步骤,目前试点工作已经完成,“三变”改革正在由点到面,在全省全面推开,取得了重要的阶段性成效。
 
  (一)强化顶层设计,高位组织推进。省上制定出台了《关于推进农村资源变资产资金变股金农民变股东改革的指导意见》,明确了农村“三变”改革的总体要求、基本原则、重点任务和保障措施。同时,制定出台了《财政支农资金在“三变”改革中入股和资产量化折股办法》《农村贫困人口参与“三变”改革管理办法》等配套政策措施,为农村“三变”改革提供了政策依据。各市(州)、各县(市、区)也相继制定出台了具体的实施意见、工作方案和措施办法。各级政府都成立了由主要负责同志挂帅的领导班子和专门的工作机构,统筹各方面力量,广泛宣传发动、考察学习培训、强化督促检查、现场指导推动,构建了一级抓一级、层层抓落实的工作机制和责任体系,有力有序地推进“三变”改革。
 
  (二)坚持试点先行,注重示范引领。省上确定了麦积区、临泽县、陇西县、康县、榆中县、庄浪县等6个县(区)为省级“三变”改革试点县,肃州区、甘州区、西峰区、崇信县等18个县(区)为市级试点县。具体做法:一是盘活农村资源,推动资源变资产。试点村经村集体经济组织成员同意,将村集体的土地、林地、荒山和闲置的房屋、建设用地(物)、基础设施设备等自然资源进行清查核实、确权登记、评估认定,按照一定比例量化为村集体股份和配股到农民,并折价入股合作社、专业大户、龙头企业等经营主体,取得股权,按比例获取收益。同时,动员和引导农户自愿以土地(林地)承包经营权、住房财产权以及大中型农机具、技术、劳动力等各种生产要素折价入股经营主体,开展股份合作。截至8月底,试点村将集体的4万亩耕地、2万亩林地、折价8.7亿元的房屋设备等入股到了经营主体;农户将190多万亩耕地、52万亩林地承包经营权折价入股到了经营主体。二是整合各类资金,推动资金变股金。试点村将各级财政投入到农村的生产发展类资金、农业生态修复和治理资金、农村基础设施建设资金、支持村集体经济发展的专项资金、财政专项扶贫资金以及引入的社会资金,在一定范围内整合,量化为村集体或农民持有的股金,集中投入到专业合作社、专业大户、农业龙头企业等经营主体,变为股份,按股权获得收益。试点期间,共整合用于增资配股的各项财政支农资金达到14.7亿元,村集体和农户自有资金入股8.3亿元。三是开展股份合作,推动农民变股东。各试点村鼓励和引导农民自愿将个人的土地承包经营权、集体资产股权、房屋财产权、宅基地使用权、大中型农机具、闲置资金、劳动力、技术等资源要素,通过协商和评估折价后入股到农民合作社、专业大户、龙头企业等新型经营主体,成为股东,参与分红,享受股份权利。截至8月底,试点范围内已有54.7万农户成为各种新型经营主体的股东。
 
  (三)突出关键环节,增强“三变”实效。各地立足当地实际,突出主体、产业、融资等关键环节,促进“三变”落地见效。一是培育经营主体,选好承接龙头。各地普遍采取自建和引进相结合的方式,培育新建或引进了一大批新型经营主体,并选择有信誉、有实力、带动能力强的龙头企业、农民专业合作社、专业大户等作为承接主体,参与“三变”改革。截至8月底,全省共有4710个新型经营主体参与农村“三变”改革,其中龙头企业716个,农民专业合作社1851个,专业大户2143个,有效地解决了“谁来带动”的问题。陇南市培育和新建336家有带动能力的农业产业化新型经营主体,作为承接龙头,参与“三变”改革。庆阳市除了选择现有的104家地方龙头企业参与“三变”改革外,还引进四川正大、陕西海升等9家上市企业,在当地设立分公司,建立产业基地,参与“三变”改革。二是壮大优势产业,搭建支撑平台。各地围绕草食畜、优质林果、高原夏菜、马铃薯、中药材、现代制种等特色优势产业、地方特色产品和乡村旅游、电子商务、光伏发电、文化旅游、观光农业等新产业、新业态,普遍探索建立了“三变+特色农业”“三变+特色养殖”“三变+商贸物流”“三变+乡村旅游”“三变+电子商务”“三变+戈壁农业”等多种改革模式,搭建起了千家万户通向市场的桥梁,解决了“三变”改革中“如何带动”的问题。天水市麦积区采取“三变+林果产业”模式,带动4万多农户发展林果产业65万亩,发展壮大了当地特色产业;陇南市徽县采取“三变+乡村旅游”模式,创建旅游扶贫示范村56个,年实现旅游收入2.2亿元。三是着力融资扩股,打造股份农民。“三变”改革中,各地普遍通过加大财政投入、建立融资平台、大力招商引资、强化金融信贷等方法加大了融资力度。采取以财政资金为杠杆,撬动农户家庭存量资金、农村集体资金、社会资金等实现增资扩股,有效地解决了“钱从哪里来”“农民如何变”的问题。试点期间,省级财政共统筹整合涉农资金143亿元,市县统筹整合财政支农资金22.3亿元,撬动信贷资金18.3亿元、带动社会资本36亿元,推动村集体和农户增资扩股,形成了“无物不股、无人不股”的局面,打造了土地股、资金股、产业股、生态股、商务股、旅游股、文化股、技术股、基础设施股等各种股份股权形式。兰州市榆中县按照科学配置股份、积极扩股增资、合理确定分红的原则,在农户土地承包经营权入股的基础上,整合各类财政资金800万元,按照财政补贴资金和农户自筹资金1:2的比例增资配股,带动社会资金1125万元,注入龙头企业,将增资扩股按8%—10%的比例保底分红,签订配股协议和股权分红比例,确保了农民稳定的收益。酒泉市瓜州县广至乡将农户的屋顶作为资产入股经营主体建设分布式光伏电站,入股农户年收益3000元。金昌市金川区将历年来财政投资建设形成的现价为3754万元的设施农业资产全部划拨到村,作为村集体资产入股经营主体。甘南州合作市多河村18户村民以奶牛、草场等入股合作社,2017年户均分红3万元;天水市秦州区汪团村引导农民以务工技能入股经营主体,年保底工资超过3万元,年最少分红1万元。
 
  调研中我们看到,“三变”改革搞得好的一些乡村,产业发展提速、农民增收加快、集体经济增长、群众获得感增强,取得了许多意想不到的效果。农村各类生产要素活了起来。“三变”改革中,全省共清查核实村集体资产118.8亿元,村级资金23.1亿元,并将可变部分入股经营主体,有效激活了村集体和农户的沉睡资源和低效资源,将“死资源”变成了“活资产”。将财政支农资金、扶贫资金、村集体发展资金、社会帮扶资金等统筹整合,创新了资金投入方式,增强了资金投入的精准度,提高了资金的使用效益。集体经济实力强了起来。通过“三变”改革,消除了一批集体经济“空壳村”,试点村集体经济收入增加8300万元,村均增收2万元。兰州市通过“三变”改革,全市消除了集体经济“空壳村”;张掖市临泽县通过“三变”改革,全县65%的村集体经济收入平均达到10万元以上。农民增收渠道多了起来。“三变”改革中,通过组织引导农民,把资源、资产、资金、劳动力等入股经营主体成为股东,既获得了稳定的土地流转保底、利润分红等收入,还可以在经营主体就地就业,获得了相应的工资收入或劳动力报酬,农民的工资性收入、财产性收入和转移性收入明显增长。截至8月底,全省54.7万入股农户已获得分红2.8亿元。特别是将省上补助的2万元到户产业扶贫资金入股经营主体,全省贫困人口每年可获得财产性收入超过6亿元。“三变”改革成为增加农民财产性收入、拓展农民增收渠道的重要途径。脱贫攻坚的步伐快了起来。“三变”改革中,各地普遍紧盯建档立卡贫困人口,实现优先确权颁证、优先产业覆盖、优先财政扶持、优先提供贷款、优先企业带动,促进了贫困户“一户一策”帮扶措施的落实,用股份把贫困群众与经营主体连接在一起,贫困户有了稳定的产业收入,拓宽了贫困群众增收的渠道,加快了脱贫的步伐。
 
  二、农村“三变”改革存在的主要问题和困难
 
  从调研了解和各地反映的情况看,农村“三变”改革推进过程中还存在一些突出的问题和困难。
 
  (一)思想认识还需要进一步提高。调研了解到,由于一些地方宣传发动不充分,部分基层干部和群众对“三变”改革的重要性、必要性认识还不够到位,对“三变”改革的政策了解掌握还不够全面,对土地的所有权、承包权、经营权和财产的抵押权理解还不够透彻。有的甚至把“三变”改革简单地理解为土地流转的“翻版”,入股的热情还不够高,参与的愿望还不够强。部分农民怕入股专业大户、龙头企业等经营主体吃亏,怕把自己的资产、资金交给企业会承担风险,村社和农户普遍以土地承包经营权入股的多,拿自身资产、资金入股的少。
 
  (二)基础工作还需要进一步加强。一些地方“三变”改革的资源条件比较差,部分村社集体所有的土地、荒山、荒滩、房产等资源数量较少,能够以使用权入股经营主体的资源更少。特别是一些集体经济“空壳村”和“深度贫困村”,经营性资产较少或者基本没有,可用于入股配股的资金严重不足。一些贫困户除了土地承包经营权外,既无其他资源又无劳动能力,可变资产相当缺乏。另外,一些地方清产核资工作不到位,确权颁证工作滞后,有的只是完成了程序上的清产核资,农村各类资源资产底数不清、权属不明。还有,相当一部分承接主体在参与“三变”改革前,没有委托第三方进行严格规范地公正透明的清产核资和资产评估,入股农户对经营主体的情况不知晓。
 
  (三)新型经营主体的带动能力还需要进一步提升。参与“三变”改革的新型经营主体主要是专业大户、农民专业合作社和农业龙头企业。这几年省上出台了多项扶持的政策措施,加大了对农村新型经营主体的培育扶持力度,目前发展势头较好。但总体上看,大部分新型经营主体刚刚起步,处于成长发育阶段,普遍存在生产规模小、产业链条短、竞争能力弱、带动能力不强的问题,这在推进“三变”改革过程中是一个亟待突破的瓶颈。据了解,全省约46%的专业合作社既没有产业支撑,又没有能人带动,全省10万多个新型农业经营主体中,真正有能力带动农户发展的不到10%。
 
  (四)政策措施还需要进一步健全完善。调研中各地普遍反映,“三变”改革是一项政策性很强的工作,在推进过程中一些政策操作起来还不够具体、明确。比如,将财政支农项目资金,“在不改变资金性质和用途的前提下”,要折股量化为村集体或农民享有的股金,操作和落实起来比较困难。再比如,开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款的难题在政策和制度层面仍然还没有突破,开展“两权”抵押贷款虽然搞了试点,但还没有在面上推开,金融机构也没有针对“两权”抵押出台具体的操作办法。还比如,农村集体经营性资产,大多数都是土地、房屋等固定资产,由于没有可操作的交易规则和缺乏具体的价值评估标准,要实现折股量化,在实际操作中存在困难。另外,“三变”改革中,无论是各级政府,还是承接主体和参股农户都面临着自然风险、市场风险、资金风险、经营风险、社会风险等各种风险和问题,防范化解各种风险的机制和政策措施还需进一步健全完善。
 
  三、进一步深化农村“三变”改革的建议
 
  (一)坚定改革信心,积极稳妥推进。要进一步加大宣传力度,深化对“三变”改革重要性的认识,坚定信心、坚定不移地推进农村“三变”改革。要认真总结试点经验,通过看得见、摸得着的实际效果,引导农民认清“三变”优势,掌握“三变”政策,主动参与“三变”改革,共享“三变”红利。要坚持分类指导、因村施策、先易后难、有序推进“三变”改革,对经营性资产较多、发展基础较好的乡村,要加快“三变”改革的步伐。对基础条件相对较差的乡村,则应先进行清产核资,制定发展规划,加大基础建设,改善发展条件,培育经营性主体,发展优势产业,因势利导,分步推进。要强化对“三变”改革的协调指导,及时解决“三变”改革中出现的新情况、新问题,确保农村“三变”改革顺利进行。
 
  (二)围绕重点环节,完善政策措施。重点是针对“三变”改革中的重要节点,健全和完善相关政策和制度。为此建议:一是进一步健全和完善农村集体资源资产评估、股权量化、集体经济组织成员身份界定等方面的具体办法和操作规程,严格规范村集体和村民入股参股。二是进一步健全和完善农业保险政策,探索建立农村“三变”改革风险基金和承接主体风险保证金制度,有针对性地开发适合新型经营主体需求的保险品种。三是进一步健全和完善新型经营主体与入股农户之间以股权为纽带的利益联结机制,科学配置股份、严格落实股权、合理确定分红。要重视建立新型经营主体与入股农户之间的利益冲突调处机制,及时化解和调处新型经营主体与农户之间可能出现的利益冲突和各种矛盾纠纷。四是加快推广农村“两权”抵押贷款试点的做法,推动“两权”抵押贷款政策尽快落地,突破农民“两权”抵押贷款的难题。五是借鉴广西经验,大力探索政府向新型经营主体购买农业公益性服务的有效实现形式。
 
  (三)聚焦经营主体,加大扶持力度。经营主体在“三变”改革中发挥着关键作用,是激活农村资源、资产的载体,是农民变股民的纽带,是农村产业发展、农民增收致富的重要支撑。要像改革开放初期扶持乡镇企业大发展那样,出台具体有力的鼓励支持和优惠的政策措施,采取多种扶持手段,培育壮大农民专业合作社、龙头企业、农业产业大户、家庭农场等新型经营主体。为此建议:一是设立新型经营主体发展财政周转金,缓解经营主体在农副产品生产、收购、贮藏、加工过程中流动资金短缺问题。二是探索建立新型经营主体信用等级评估机制,选择经济实力强、信用度高的经营主体直接办理授信贷款业务。三是将新型经营主体带动农户的数量和成效作为财政支农项目立项扶持的重要依据,采用直接补助、项目扶持、贷款贴息、担保补贴、以奖代补等方式,推动项目支持重点落实到符合条件的新型经营主体。四是将新型经营主体列入高校毕业生“三支一扶”计划、大学生村官计划服务岗位拓展范围。五是推动落实新型经营主体的农业生产经营活动享受国家规定的农业减免税政策。
 
  (四)重视队伍建设,强化人才保障。推进农村“三变”改革,必须要有强有力的组织和人才保障。要用懂农业、懂政策、爱农村、爱农民、能吃苦、敢创新的干部抓“三变”改革。要加强村“两委”班子建设,把会管理、懂经营、有技术、乐奉献,群众拥护的经营大户和致富带头人选进班子,使之真正成为农村改革发展的领头雁。要加强对新型经营主体负责人的培训,紧扣资产确权、产业培育、主体承接、股权设置、融资配股等关键环节,使其掌握“三变”要义,着力提升带动“三变”改革的能力。要加大对农民的技术培训力度,特别是要大力培养现代青年农场主和农村实用人才带头人,培养更多的新型职业农民,推进“股民变员工”,要重视农村科技服务队伍建设,为产业发展提供技术保障。