省人大常委会调研组关于全省贫困地区产业扶贫情况的调研报告

 
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　按照省人大常委会的安排，6月下旬至8月上旬，由省人大常委会副主任马青林带领调研组，就全省贫困地区产业扶贫情况进行了专题调研。调研组先后深入武威、白银、甘南、临夏、陇南等5个市（州）、17个县（市、区）、36个乡（镇）、51个贫困村，同时走访了17家龙头企业、23个农民专业合作社、70余户贫困群众，采取听取相关情况介绍、座谈交流、入户抽查、现场查看等方式，深入了解全省贫困地区扶贫产业发展情况。现将调研情况报告如下：
 
　　一、贫困地区产业扶贫的基本情况
 
　　近年来，全省各地坚持把产业扶贫作为脱贫攻坚的重中之重、关键举措和根本之策，立足自身资源优势、不断理清发展思路、制定扶持政策措施、创新产业发展模式，推动扶贫开发由“输血型”向“造血型”转变，贫困地区产业有了较快地发展，产业扶贫助推精准脱贫取得显著成效。
 
　　一是立足各地资源禀赋，打造适宜的扶贫产业。全省贫困地区普遍立足当地资源优势、资源禀赋、比较优势、产业发展基础和农民发展意愿，因地制宜地谋划扶贫产业。在稳定发展粮食产业的基础上，突出发展牛、羊、蔬菜、果品、马铃薯、中药材六大特色优势产业，加快发展油橄榄、花椒、茶叶、百合、玫瑰、油菜、杂粮杂豆等地方特色产品。大力推进乡村旅游、文化旅游、观光农业、电商扶贫、光伏扶贫、劳务经济、家政扶贫等新产业、新业态。一些贫困县区打造形成了一大批辐射带动能力强、农民增收效果好的主导产业。平凉市崆峒区大力发展肉牛养殖产业，带动全区近30%的贫困户依靠肉牛养殖脱贫致富。定西市安定区着力打造马铃薯产业，贫困户户均种植马铃薯面积10亩以上，马铃薯产业直接带动1.37万户贫困户增收脱贫。天水市麦积区突出发展苹果产业，仅苹果产业一项贫困群众人均收入就达到了2870元，带动了3440户贫困户实现脱贫。
 
　　二是制定优惠政策措施，加大产业发展扶持力度。省政府相继制定出台了一系列扶持产业发展的政策措施，从扶持到户产业发展、贫困村农民合作社建设、龙头企业培育壮大、贫困村果蔬保鲜库建设、科技人员驻村帮扶、农产品品牌建设、农业保险、银行信贷支持、农民职业技能培训等多方面加大了对产业扶贫的政策支持力度。特别是省上为每个贫困户精准投入资金2万元，支持贫困户种养产业发展，把产业入户落到了实处。从全省“一户一策”对接落实的情况看，95%以上的贫困户制定了产业扶贫计划，有劳动能力的建档立卡贫困户实现了到户项目扶持资金对产业扶持的全覆盖。各市县区也都相继制定出台了扶持产业的具体政策措施，加大了对产业扶贫的支持力度。庆阳市环县制定扶持措施，鼓励贫困户以户托社养、公司代养、农户自养等形式大力发展肉羊产业，共带动9080户贫困户、3.6万贫困人口实现脱贫，羊产业成为贫困群众脱贫增收的重要渠道。陇南市通过政策、资金、项目、科技扶持，大力发展油橄榄产业，目前已有159个贫困村、4.42万贫困人口依靠种植油橄榄实现了脱贫致富。
 
　　三是培育新型经营主体，注重发挥龙头带动作用。各地普遍注重发挥龙头企业、能人大户、专业合作社对扶贫产业的带动作用。截止目前，全省58个贫困县的1738个农业产业化龙头企业共带动贫困人口36万人，1.9万个规范运行的合作社共带动贫困人口76.6万人。创新带动发展模式，在县域经济发展较好、本土企业实力较强的地区，普遍推行了“前期优质供种+全程技术服务+后期回收加工”的“中天模式”；在企业发展薄弱的县区，推行了“政府享有所有权、龙头企业享有经营权、贫困群众享有收益权”的“德青源模式”；在不具备培育和引进龙头企业条件的地方，推行了“国有扶贫开发公司+龙头企业（能人大户）+专业合作社+贫困户”的“庄浪模式”，充分发挥了新型经营主体的带动作用。
 
　　四是加强农村市场建设，完善农产品流通体系。省上组建成立了甘肃省农业扶贫产业产销协会，200多家省内外农业龙头企业、产销大户和知名农产品批发市场主体成为会员，积极对接终端市场。协调落实信贷资金500亿元，扶持龙头企业收购农副产品。举办了2018西北贫困地区农产品产销对接活动暨甘肃特色农产品贸易洽谈会，400多家企业参与展示展销，1100多名国内外客商代表进行了洽谈对接。安排2亿元专项扶持资金，对在有需求的贫困县贫困村建设果蔬保鲜库的农业龙头企业、农民专业合作社、产销大户和供销社等建设主体给予了重点补贴。投入电商扶贫补助资金5500万元，打造村级电商综合服务体系，支持电子商务进农村综合示范项目的贫困县开展电商扶贫工作，通过开设网上“甘肃原产地旗舰店”和线下体验店，不断扩大了本土特色农产品网销规模。
 
　　五是强化关键要素支撑，保障扶贫产业健康发展。全省各地普遍从资金筹措、技术服务、产品保险、人才培训等方面，进一步强化了产业扶贫要素保障。今年省上安排财政专项扶贫资金和各级整合涉农资金的119亿元支持贫困户发展扶贫产业。金融部门累计发放精准扶贫贷款435亿元，惠及96.4万贫困户、398.2万贫困人口。省上设立500亿元的产业发展投资基金，通过基金运作的方式扶持企业发展。省政府制定了《农业保险助推脱贫攻坚实施方案》，明确在已经开办玉米、马铃薯等10个中央补贴品种和中药材、苹果2个省级补贴品种的保险基础上，新增开办肉牛、肉羊、高原夏菜等6个省级特色品种保险。各地普遍构建了“党支部+龙头企业+合作社+贫困户”的产业发展组织体系。持续加大对村干部、贫困户的培训力度，全省累计举办各类培训班6200多场次，培训65.4万人。驻村帮扶的6220个工作队都配备了1名农业科技人员，省市两级组建专家团队到贫困地区开展巡回技术指导。
 
　　二、产业扶贫发展中存在的主要问题
 
　　一是扶贫产业发展基础还比较薄弱。多数贫困村产业立地条件较差、土地碎片化、机械化程度低、产业路不通畅。产业布局分散，有面积无规模，有特色无品牌。自然灾害频发，极端天气增多，低温冻害、暴洪、冰雹、泥石流等灾害对产业发展的影响较大。今年以来，全省有150万建档立卡贫困人口不同程度受灾，小麦、油菜、苹果、核桃、花椒等特色产业受灾损失严重。
 
　　二是贫困地区产业化程度不够高。大部分贫困村特色产业优势不明显，扶贫产业总体规模小、覆盖率低、链条短、附加值不高。相当一部分贫困户基本以家庭为经营单位，生产经营方式分散、细小，传统种养业的比重较大，产业化程度不高。农产品精深加工发展滞后，大部分农副产品还停留在出售初级产品和原料上，产品附加值不高，绝大多数贫困户没有分享到农产品在加工、销售环节中的丰厚利润。贫困地区产业的覆盖度明显偏低，全省还有35.5万贫困户和147.55万贫困人口需要产业扶持。农产品结构单一、产业趋同、产品同质化问题比较普遍，低层次的市场竞争加剧。
 
　　三是新型经营主体带动能力较弱。大多数地方龙头企业数量少、规模小，综合实力不够强，科技含量普遍偏低，辐射带动效果不够明显。有的企业才刚刚起步，拉动经济发展和带动农户增收的能力还非常有限。全省有65%的合作社属于“空壳社”、“挂牌社”、“家庭社”，没有产业支撑、没有能人带动。有的名为合作社，实为“个体户”，带动能力大打折扣，全省有51.5%的村为集体经济“空壳村”。农村“三变”改革中，资源变资产、资金变股金、农民变股东在一些地方还没有真正落实到位，激活资产资源、促进产业增收发展的效应还没有完全显现。
 
　　四是龙头企业与贫困户的利益联结机制不够健全。从调研的情况看，一些新型经营主体往往缺少与贫困户的利益联结和利益共享机制，企业与贫困户对接不紧密。大部分贫困户缺乏“共同投资、风险共担、利益共享”的意识，没有真正参与到双向互动的利益联结机制中去，贫困户对到户资金发展产业的参与度不够。一些经营主体、龙头企业出于经营成本、盈利性考虑，对贫困户的带动意愿不强。一些龙头企业与贫困户的利益分割不够合理，有的企业和贫困户没有按股分红的办法与契约，大多数企业把保底当分红，实际上没有分红，贫困户还没有真正与企业形成利益共同体。
 
　　五是产业扶持资金投入不足。尽管各级财政对产业扶贫的投入力度不断加大。但是，由于产业基础薄弱、产业覆盖率低、扶贫产业发展需求量大，加之大部分农业企业刚刚起步，龙头企业缺流动资金，缺销售流通渠道，缺贮藏设施设备等问题较为普遍。受信贷规模、信贷政策的影响，扶贫产业发展仍然存在贷款难的问题。各级按要求统筹整合的涉农资金，真正落实到贫困村、建档立卡户产业发展上的还十分有限。
 
　　三、进一步做好产业扶贫的建议
 
　　一是要充分认识产业扶贫的重要意义。各级政府及相关部门应进一步深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真领会科学内涵和精神实质，牢牢把握中央确定的目标标准不偏离，焦点和靶心不分散，充分认识产业扶贫的地位作用，进一步强化紧迫感、责任感。注意区分不同地区的资源禀赋和立地条件，从贫困村、贫困户的类型和实际情况出发，因地因户制宜，分类指导，确保产业稳定健康发展，确保贫困群众增收脱贫致富。要注重工作落实，既要谋划理清完善思路、确定重点任务，更要盯紧做实，抓好落实，真正让贫困地区产业发展能够结出实实在在的成果，让贫困群众得实惠。
 
　　二是要下功夫加快培育新型经营主体。贫困地区发展产业扶贫，核心是要有新型经营主体带动。一方面，要立足当地资源优势和产业基础，下功夫培养带动能力强的龙头企业和合作社，按照县级统筹组建国有农发公司、乡镇设立分公司、每个村建合作社的模式，尽快实现龙头企业、合作社对所有贫困村和特色产业的全覆盖。要引导土地、资本、科技等生产要素向基地、园区、合作社、企业聚集，着力解决产业覆盖率低、规模小、链条短的问题。另一方面，要加强招商引资，引进一批具有影响力、社会责任感强的农业产业化龙头企业，形成具有竞争力的特色产业，带动贫困户增收。对已有的扶贫龙头企业和合作社要引导他们转变经营方式和经营理念，尊重市场规律，科学规范运行，探索建立带动农民、实现与农民利益共享的新机制。要进一步扩大信贷规模，重点加大对龙头产业、农民专业合作社的信贷支持力度，切实解决好新型经营主体贷款难、贷款周期短、比例低的问题，促进新型经营主体发展壮大。要鼓励工商资本下乡、企业家下乡和回乡，让更多的企业和企业家来到扶贫攻坚的主战场作贡献。
 
　　三是要抓好产业扶贫政策和“一户一策”产业发展计划的对接落实。为了扶持产业加快发展，省上制定出台了一系列支持力度大、含金量高的扶持政策，要不折不扣地落实好、利用好。特别是要做好省财政人均5000元、户均2万元支持贫困户发展特色种养业的政策与“一户一策”发展计划的精准对接，按一半用于补助家庭发展种养产业，另外一半用于入股、配股到与贫困户发展产业密切关联的龙头企业或专业合作社的办法落实到户。要进一步细化、实化“一户一策”产业发展计划，将每一项政策措施细化为具体实施的项目，确保政策落地见效。要强化科技支撑，紧盯水、土、肥、种、裁培、管理、流通等关键环节，在科技资源、科技项目、科技应用方式和鼓励推动科技进步措施，在靠实科技推广责任上下功夫，为扶贫产业发展提供成熟、实用的科技作支撑。要重视劳务输转在脱贫攻坚中的作用，把技能培训和劳务输转紧密结合起来，精心组织，加以推动，让贫困群众掌握一技之长，实现稳定增收。
 
　　四是要大力推进农村“三变”改革。要以“三变”改革促进产业发展，以产业发展助推精准脱贫。通过“三变”改革引导农村各类资源向龙头企业和各类新型经营主体流动，不断激发产业发展的新活力。充分发挥“三变”改革在放大资金使用效益、延长农业产业链条、发展农村新型经营主体、增强农民内生动力方面的推动作用。要加快推进土地承包经营权、农民住房财产权和林地使用权等“三权”分置改革，着力破解龙头企业和新型经营主体融资难、贷款难的问题，最大限度释放改革对产业扶贫的助推作用。
 
　　五是要重视健全完善新型经营主体与贫困户的利益联结机制。目前，全省各地普遍采取的是“扶贫开发公司＋龙头企业＋专业合作社＋农户”的模式，扶贫到户资金大都作为股份投入龙头企业或合作社。因此，建立科学合理、运作规范的利益联结机制至关重要。各级政府应当把握好市场和产业发展规律，做好中间服务，帮助和指导新型经营主体与贫困户建立科学、规范、合理的利益共享机制。要逐渐提高贫困群众在利益联结中的知情权和参与度，让他们逐步参与到生产、加工、销售等各环节中。在将扶贫资金注入龙头企业扶贫项目时，要注重搞好龙头企业和贫困户、市场、合作社机制上的对接，处理好龙头企业和贫困户利益分割的关系。凡享受过政府扶持资金、补贴补助、贴息贷款的新型经营主体，应把带动贫困户发展作为重要的社会责任。凡申请财政扶持资金、补贴补助、贴息贷款和依托政府担保机构获得产业扶持贷款的龙头企业、能人大户，应把带动贫困户增收作为前置条件，明确带动贫困户的方式和数量。以参股方式带动贫困户的，应明确保底分红的数量和按股比分红的比例；以提供就业岗位带动贫困户的，应明确贫困户劳动力的保底工资。
 
　　六是要努力构建以降低贫困户经营风险为重点的扶贫产业风险防范体系。脱贫靠增收，增收靠产业。产业只有在风险可控的前提下才能持续稳定发展，才能真正实现带动农村贫困人口脱贫致富的目标。我省产业扶贫面临自然灾害、市场价格、动植物疫病等潜在风险，同时还面临着项目选择、合作经营、资金接续、企业信誉等困难。应当高度重视产业扶贫中的风险防控问题，要加快贫困地区企业信誉、产品保险、灾害补偿、价格保护、信用担保、动植物疫病等风险防控体系建设，有效规避和降低各类风险对产业发展和贫困户造成的损失。要提高扶贫产业项目选择的科学化水平，避免产业项目选择的盲目性。要加强对农业保险的支持力度，推进农业保险“增品扩面提标降费”。要探索建立扶贫产业风险补偿基金或设立风险保证金，通过龙头企业和合作社购买商业保险等管用措施，确保产业稳定健康发展，确保贫困群众增收脱贫致富。