省人大常委会调研组关于全省人民法院开展环境资源审判工作情况的调研报告（书面）

 
　　省人大常委会：
 
　　为配合省十三届人大常委会第五次会议听取和审议省高级人民法院关于全省法院环境资源审判工作情况的专项报告，省人大内司委牵头组成调研组，于7月底开始，在听取省法院关于全省法院环境资源审判工作情况介绍的基础上，先后赴陇南、酒泉、张掖、庆阳四市及其所辖的十二个县（区）开展专题调研，听取所到地人民法院的情况汇报，并与公安、检察、环保、国土资源、农牧、林业、城管等相关部门及部分省、市、县人大代表、律师座谈征求意见。现将调研情况报告如下：
 
　　一、基本情况及成效
 
　　2016年以来，全省法院认真学习贯彻习近平总书记关于生态文明建设的一系列重要指示精神，全面落实中央关于深化司法体制改革、加快推进生态文明建设的决策部署，切实贯彻节约资源和保护环境的基本国策，全面加强环境资源审判工作，依法审理环境资源保护类案件，积极推进环境资源审判专业化建设，探索创新环境资源审判体制机制，为推进生态文明建设和绿色发展，维护人民群众环境资源权益提供了有力的司法保障。
 
　　（一）树立现代司法理念，统领环境资源审判工作新发展。2016年，最高人民法院发布了《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，提出了严格执法、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与的现代环境司法理念。为了将这一现代环境司法理念贯穿于我省的环境资源审判工作，省法院于2017年制发了《关于充分发挥审判职能作用为推进甘肃生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，立足我省实际，从指导思想、审判职能发挥、审判工作机制，组织保障等方面，强化对我省环境资源审判工作改革的指导，着力推动创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念在环境资源审判领域的贯彻落实，为加强生态环境保护，提高生态文明水平，筑牢西部生态安全屏障，建设幸福美好新甘肃提供公正、高效的司法服务和保障。
 
　　（二）认真履行审判职能，保障生态文明建设和绿色发展。全省法院在审判工作中始终坚持“惩处与引导、赔偿与修复、监督与支持”并重，依法严厉打击各类破坏生态环境的犯罪行为，积极维护公民法人的环境资源权利，依法支持和监督行政机关履行环境执法职能，公正审判各类环境资源案件。2016年1月至2018年6月，全省法院共审理涉环境资源类案件16782件，其中2016年5645件，2017年7123件，2018年1月至6月4014件，案件审理数量逐年增多。这些案件中有刑事案件639件，行政案件1364件，民事案件14648件，涉及土地、地矿、林业、草原、环保、能源等多个方面，案件审理覆盖范围逐年扩大，恢复性司法理念得到贯彻实施。在具体审判实践中探索了生态修复机制，对有可能采取一定措施恢复原状的，在判决污染者承担责任的同时，责令其或第三方机构代替进行恢复原状，尝试运用替代性修复、补种复绿等方式恢复生态环境，取得了一定成效。同时，全省法院认真贯彻落实环境保护法关于公益诉讼的规定和全国人大常委会授权检察机关自2015年起在试点地区提起公益诉讼的要求，依法积极协助检察机关和社会组织稳妥推进我省环境公益诉讼试点工作。截止今年6月，全省法院共受理检察机关提起的环境资源公益诉讼案件128件，社会团体提起的3件。在审理公益诉讼案件中，探索生态恢复性司法措施，有效发挥了环境公益诉讼的评价指引功能。陇南市法院审理的中华环保联合会诉陇南锑业有限公司水污染责任纠纷一案，成为国内首个重大跨省水污染案件，社会影响大，对其他类似案件的审理有较强的借鉴作用。
 
　　（三）加强组织领导，着力推进环境资源专门审判体制机制建设。按照最高人民法院的要求和部署，省高院指导全省法院构建包括审判机构、审判机制、审判规则以及审判团队在内的专门审判机制，为充分发挥环境资源审判职能作用提供组织和制度保障。一是调整环境资源审判司法布局。2017年，省法院正式设立环境资源保护审判庭，将甘肃矿区法院调整为专司审判环境资源案件的中级法院，成立小陇山林区法院、祁连山林区法院等5个林区基层法院，专门管辖全省重点林区和国家级自然保护区的环境资源类案件。目前，全省基本形成了以省高院环境资源保护审判庭为“点”，甘肃林区中院及5个所属林区基层法院为“线”，甘肃矿区人民法院及14个市（州）府所在地基层人民法院环境资源审判专业合议庭为“面”的环境资源审判全覆盖框架体系，实现环境资源案件专门化审理，在全国推出了有我省特色的环境资源审判“甘肃模式”，受到最高人民法院的肯定。二是推进环境资源审判集中管辖和归口管理机制建设。省法院制定印发《关于环境资源案件跨行政区域集中管辖实施意见（试行）》，打破传统行政区划限制，规定由全省14个市（州）府所在地基层法院集中管辖各市州辖区内由基层法院管辖的环境资源类一审案件，矿区法院集中管辖原由各市州中级法院管辖的环境资源类案件，省高院环资庭管辖全省境内一审重大疑难环资类案件，形成环资案件司法辖区与行政区划相分离的集中管辖模式。同时，在14个市（州）府所在地基层法院设立环境资源审判合议庭，实行“三合一”归口审理模式，统一审理涉环资类的民事、行政、刑事案件和公益诉讼案件，实现环境资源案件专业化审理，提升环境资源审判专业化水平，保证了案件审判质量和效果。三是明确和规范环境资源案件受案范围。根据最高人民法院的指导意见，省法院结合我省实际下发了《甘肃省环境资源案件受案范围暂行规定》，明确了全省环资类刑事、民事、行政及公益诉讼案件受案范围，规范了全省环资类案件的受案审理。四是探索构建多元共治机制。省法院指导各级法院积极建立与公安、检察、环境资源行政主管部门之间的执法衔接、协调配合机制，围绕审判、执行中发现的问题，及时提出司法建议，推动生态环境综合治理。
 
　　（四）多措并举，不断提升环境资源审判工作保障水平。一是加强审判队伍专业化建设。省法院立足环资审判工作实际需要，多次举办全省环资审判业务培训班，选派各级法院法官积极参加国家法官学院、中华环保总会等学院机构主办的各类环境资源审判培训。同时在矿区法院设立最高院环境资源司法实践基地，打造培养高素质环资法律专业人才交流实践平台，提升审判专业化水平。二是加强理论研究。省法院积极开展环资审判专业化调研，专题调研祁连山生态环境司法保护问题，调研督导案件集中管辖与受理情况，及时将调研成果转化为指导性意见和制度规定，发挥环境司法理论实证研究引领作用。三是落实公众参与。各级法院严格按照人民陪审员法的相关规定，组织人民陪审员参与各类环资类案件审理工作。探索推动建立环境资源审判专家库和技术专家库。今年，人民大学为我省免费培训了5名律师作为环保方面的专职律师。庆阳市有6名律师被聘为中华环保联合会合作律师。各级法院加大司法公开力度，通过对生效裁判文书及时上网公开，视频直播重大案件的审理，邀请人大代表、政协委员等相关人员旁听庭审等多种方式，扩大环资审判工作的社会知晓度，保障人民群众的知情权和参与权。今年，省法院还向社会发布了全省环境资源审判白皮书（2017年-2018年），提升公众环境保护意识和环境司法的社会影响力。
 
　　二、存在的问题和困难
 
　　全省法院环境资源审判工作取得一定成效，但对照党中央对生态文明建设的要求，法律赋予的职责，以及人民群众对环境资源司法保护的新期待，还存在一些问题与困难，主要表现在：
 
　　（一）思想认识还需进一步提高。个别法院对环境资源审判工作的重要性、紧迫性认识还不到位，没有将环境资源审判与传统的三大审判工作摆在同等重要的位置来抓，开展环境资源审判工作的主动性和前瞻性有待进一步加强。主动宣传环境资源司法保护工作还不够，社会知晓度不高，人民群众用司法方式解决环境纠纷的意识还不强。少数审判人员缺乏用绿色发展的现代环境司法理念引领审判工作的思维，对环资类案件的审判规律和特点的认识还不深。
 
　　（二）环境资源审判体制机制建设还不完善。一是甘肃矿区法院作为全省专司环资审判的中级法院与14个市（州）府所在地基层法院的办案系统尚未对接，无法及时全面了解基层法院办案情况，并且矿区法院没有基层法院，无法依照法律规定从基层法院中抽取人民陪审员参与案件审理，加之环境资源审判专家库还未建成，影响审判业务的开展。另外，各市（州）基层法院的环资类案件集中由市（州）府所在地基层法院管辖后，部分基层院原来“案多人少”的矛盾更加突出。比如张掖市甘州区法院人均年办案数量是520多件，集中管辖全市其他各县的环资类案件后，案件数量更多，法官负荷更重。但迭部林区法院迁至甘州区作为祁连山林区法院专管自然保护区环资类案件后，年受理案件只有几件，人多案少，严重“吃不饱”，与甘州区法院反差过大。二是环资类案件鉴定机构的资质认定缺乏统一标准，各行政部门都有自己的鉴定机构，同一案件容易出现多头鉴定、鉴定结论不统一等问题，影响审判工作。三是全省还没有统一的环境公益诉讼基金制度，环境资源公益诉讼专项基金或专项资金账户尚未设立，判决的赔偿金和修复费用等资金无处存放，管理、使用亟需规范。四是全省目前还没有一家符合法律规定能提起公益诉讼条件的社会组织，已审理的4件公益案件的社会组织均来自省外，制约了公益诉讼进一步开展，不利于加大环境保护力度。
 
　　（三）环境司法与行政执法的衔接还需进一步加强。行政执法与环境司法的衔接渠道不够畅通、效率还不高。一方面，环资类案件实行集中管辖后，管辖法院与环保行政执法部门、公安机关与检察机关往往不在同一行政区域，联系沟通不便，一定程度上影响到环境资源刑事案件的侦查和审理工作。另一方面，一些行政执法部门执法职责交叉或不清，工作中缺乏沟通，衔接效能不高甚至职能缺位。如国土、农业、林业部门对同一地块是否是矿山、荒地还是林草，都有各自的认定标准，定性不清，在一定程度上影响环资类案件的审理。个别行政执法部门证据意识不强、取证手段有限，执法中固定证据不及时，事后又无法补充取证，导致审判中证据不足，影响量刑，客观上削弱了对污染环境犯罪行为的打击力度。此外，环境司法部门和行政执法部门的衔接工作缺乏主动性，缺少长效互动机制，各部门信息难以做到共享。
 
　　（四）环境资源审判队伍建设有待进一步加强。环境资源案件涉及刑事、民事、行政和公益诉讼等多个法律关系，同时还涉及多学科的环境科学专业知识，对审判人员的法律素质和知识储备要求很高。当前，全省环境资源审判人员大多是由其他业务庭转隶过来，还不适应环境资源“三合一”审判模式的新要求，专业水平亟待提升。
 
　　（五）环境资源审判相关法律规范还不完善。一是面对改革后“三审合一”的环境资源审判新模式，还没有专门的诉讼程序。目前，环资类案件适用的仍是刑事、民事以及行政诉讼程序，不能完全适应专门化审判的需要。二是相关规定过于原则。如对公益诉讼制度法律规定不够具体，对其中的管辖、公告等问题缺乏明确规定，法检两院的认识存在差异，等等。
 
　　另外，调研中还反映了一些具体问题，如甘肃矿区法院的更名问题一直没有落实，办案使用印章的问题无法解决，州所在地基层法院缺少7人合议庭审判台等，有待省法院统筹加快解决进程。
 
　　三、建议和对策
 
　　（一）深化认识，进一步增强环境资源审判工作的责任感和紧迫感。习近平总书记指出：“绿水青山就是金山银山。”“要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。”党的十八大、十九大提出，要大力推进生态文明建设，要以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，将绿色发展的理念体现在整个“十三五”规划中。随着经济的快速发展，环境资源问题日益突出，人民群众对良好生态环境的需求越来越迫切。面对新形势和新任务，全省各级人民法院要深刻领会党中央和省委关于加快推进生态文明建设的决策部署，坚持以服务和保障绿色发展的现代环境资源司法理念为引领，将维护人民群众环境权益作为环境资源审判工作的出发点和落脚点，倡导和践行绿色司法、恢复性司法，依法独立公正审理好每一起环境资源类案件，落实好以生态环境修复为中心的损害救济制度，积极引导公众有序参与生态环境保护和治理，为生态文明建设和绿色发展提供坚实的司法保障。
 
　　（二）加大工作力度，进一步完善环境资源审判工作体制机制。省法院要加强组织领导，坚持既遵循职权法定原则又鼓励探索创新的改革思路，建立健全更加符合环境资源审判特点和规律的环境资源审判机制和审判模式。尽快研究解决矿区法院与基层法院在审判工作中遇到的具体问题，保证审判工作的顺利进行。加快出台公益诉讼鉴定目录名单，选定鉴定机构，提升鉴定意见的证据效力。加快探索制定环境公益诉讼基金制度，设立专用资金账户，规范赔偿金和修复费用的管理和使用。
 
　　（三）强化沟通协作，进一步健全完善协调联动机制。环境资源保护是一项系统工程，需要各级政府、司法机关以及社会各界的共同参与。各级法院在审理环境资源案件中，要主动争取各级政府以及有关部门的支持，积极加强与相关单位的联动配合，充分发挥环境资源保护的合力。要建立健全与公安机关、检察机关以及环保、国土、农牧、林业等行政部门之间相互衔接、相互监督的联动工作机制，加强环境司法与行政执法的衔接，建立联席会议制度、案件移送制度以及信息通报制度等长效机制。
 
　　（四）加强队伍建设，进一步提高环境资源审判专业水平。一方面，各级法院要想方设法克服“案多人少”的矛盾，结合司法体制改革，通过调整岗位、选调抽调、增加司法辅助人员等方式充分保证承担环境资源审判工作的司法队伍。建议省法院统筹考虑，在机构编制、法官员额分配上对甘州区法院等年受案数非常大又承担环资案件集中管辖的基层法院予以适当倾斜，缓解“人少案多”矛盾。另一方面，要进一步加大对环境资源审判人员的专业化培训，针对环资类案件特点，努力培养既精通法律又熟悉环境资源专业知识的专业环境资源审判团队，着力打造专家型法官队伍，加快建立环境资源审判专家库，为实现环境资源审判专业化发展奠定人才基础。
 
　　（五）积极向上反映，进一步完善环境资源审判法律制度。建议提请国家层面进一步细化公益诉讼的相关规定，明确公益诉讼中涉及鉴定、证据采集、执行等方面规定。建议全国人大研究制定统一的环境资源审判诉讼程序，适应环资审判“三合一”改革新模式，实现环资审判的制度化、规范化、程序化。
 
　　（六）加大宣传力度，进一步提高社会参与程度。各级法院要通过案件公开审理等途径，进一步加大环境资源审判工作宣传力度，让社会各界更好地了解环境司法职能，增强环境司法意识，主动寻求通过司法途径解决环境资源纠纷，共同营造良好的环境司法工作氛围；要鼓励社会组织积极参与环境公益诉讼，同时，政府及环保、民政等相关部门要积极培育环保类公益组织，从降低设立门槛、提高环境公益意识、加强专业人才建设、拓宽公益资金来源等方面，不断增强社会组织提起和参与公益诉讼的能力。
 
　　另外，对甘肃矿区法院更名问题，矿区法院无法选任人民陪审员问题以及一些市州基层法院缺少7人合议庭审判台等问题，建议省法院统筹研究提出解决办法。
 
　　以上报告，请予审议。