省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国义务教育法》和《甘肃省义务教育条例》实施情况的报告

 
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
 
　　根据省人大常委会2018年工作安排，上半年，常委会成立了由副主任吴明明任组长的执法检查组，对全省实施《中华人民共和国义务教育法》和《甘肃省义务教育条例》（以下简称“一法一条例”）的情况进行了检查。5月上旬，检查组委托14个市（州）人大常委会对本区域内“一法一条例”实施情况进行检查并报送报告。6月中旬，检查组听取了政府相关部门汇报。6月下旬至7月初，分两路对兰州、天水、定西、陇南、临夏、甘南等6个市（州）13个县（市）进行了重点检查。检查采取省、市、县三级联动形式，实地查看40余所不同类型的义务教育阶段学校和教学点，召开座谈会5次，就控辍保学、学校布局、“全面改薄”、均衡发展等内容与各级人大代表和基层教育工作者进行了深入交流，较为全面地了解了全省义务教育工作现状。现将检查情况报告如下：
 
　　一、基本情况
 
　　目前，全省共有普通小学6172所，教学点5128个，在校生185.57万人，普通初中1468所，在校生85.61万人。普通小学专任教师学历合格率为99.96%，普通初中专任教师学历合格率为99.77%。截止2017年，义务教育巩固率达到95%，较2012年提高10.13个百分点，高出全国1.6个百分点。
 
　　近年来，全省不断加大义务教育投入，各级政府加强组织领导，积极落实义务教育免试就近入学政策，持续加大控辍保学力度，启动实施消除“大班额”专项规划，着力破解择校等难题，大力推进教育公平和义务教育均衡发展，贯彻落实“一法一条例”取得显著成效。
 
　　（一）认真贯彻实施“一法一条例”，依法履行主体责任
 
　　各级政府高度重视“一法一条例”的贯彻实施。省政府成立了教育督导委员会加强专项督导，各县（区）切实落实政府主体责任，与教育主管部门、义务教育学校层层签订《义务教育均衡发展工作目标责任书》，将均衡发展列入社会经济发展总体规划，纳入党政领导干部年度考核，实行“一票否决”。2018年，省财政将按照县均1000万元的标准，对通过义务教育基本均衡发展国家评估认定的县（区）进行奖励。
 
　　加大经费保障，出台了《甘肃省人民政府关于印发进一步完善城乡义务教育经费保障机制实施方案的通知》。2012－2017年，全省公共财政教育投入总量近2759.74亿元，年均增幅9.05%。2017年，全省公共财政教育支出达到567.35亿元，占财政支出的17.17%，教育支出连续七年成为我省第一大公共财政支出。各市（州）也进一步加大义务教育经费投入，陇南市从2010年起，通过设立专项资金，用于奖励补助教育发展，每年达到2200万元。2016－2018年，平凉市共投入1.44亿元，严格落实寄宿制学校公用经费和家庭经济困难寄宿生生活补助政策，补助小学生6万人（次），初中生10万人（次）。
 
　　（二）强化控辍保学工作，大力推进教育扶贫
 
　　2018年，省政府制定了《甘肃省重点地区控辍保学攻坚实施方案》，对重点地区、重点学校实施精准质量控辍。全省各地、各部门统筹协作，防止因贫辍学、低年级学生因上学路途远而辍学、因厌学而辍学，加大控辍保学力度，多举措提升义务教育巩固率。充分发挥学籍系统动态监测作用，明确重点监测区域和对象，着力提高控辍保学工作针对性和时效性，完善行政督促复学机制。甘南州先后3次安排18个督查组对全州控辍保学工作进行全面督导检查，已劝返学生4684名。临夏州大力开展控辍保学攻坚战，实行“一家一案，一生一案”劝返措施，已劝返学生14881名，占失辍学生的97.54%。
 
　　义务教育各项脱贫攻坚帮扶政策得到有效落实。各地扎实推进教育精准扶贫“9+1”专项计划，全面落实义务教育“两免一补”、“学生营养改善计划”和建档立卡贫困学生资助及精准扶贫优惠政策。2016年，国务院办公厅专报甘肃实施“9+1”教育精准扶贫专项支持计划，教育部召开新闻发布会，专题介绍甘肃省教育精准扶贫经验，我省的做法得到教育部和兄弟省份的高度评价。2017年，国家正式批复我省建设全国唯一的教育精准扶贫国家级示范区，各地积极推进教育精准扶贫国家级示范区建设，完善“精准到人”资助体系，大力推进教育扶贫工作。
 
　　（三）着力促进均衡发展，不断优化学校布局
 
　　每年召开全省义务教育均衡发展推进会议，推动城乡义务教育一体化发展。目前，已有58个县（区）实现义务教育基本均衡发展目标，占全省县（区）总数的67%。全省教育信息化进程稳步推进，小学初中拥有互动多媒体教学设备比例分别为78.75%、96.28%，“班班通”比例达到87.26%，互联网使城乡学校间教学差异逐步缩小。各市(州)通过集团化办学、城乡对口帮扶等办法发挥优质学校辐射带动作用，促进城镇学校均衡发展。各地十分重视保障特殊群体受教育权利，将进城务工人员子女入学纳入教育发展规划，与本市户籍学生享受同城待遇。大力发展寄宿制学校，积极改善农村留守儿童教育条件，营造全社会关爱农村留守儿童的浓厚氛围。天水市在全市113个乡镇中心小学建立了留守儿童之家，实现了乡镇中心小学“留守儿童之家”全覆盖，防止留守儿童出现辍学现象。
 
　　为破解义务教育城市用地面积过小难题，各地积极探索可行的方法。2017年，兰州市区14所中职学校搬迁到兰州新区职业教育园区，搬迁后的校园全部移交兰州市政府专门用于义务教育，化解城区“大班额”现象。嘉峪关市出台《嘉峪关市城区学校布局调整规划（2013－2016年）》，调整完善中小学布局，显著提高教育投入效益。
 
　　（四）“全面改薄”成效显著，办学条件明显改观
 
　　2014－2018年，“全面改薄”项目共投入231.34亿元，改善了1.18万所薄弱学校办学条件，惠及257万名学生，分别占义务教育阶段学校数和学生数的89%、95%。截止2018年6月底，全省“全面改薄”项目校舍建设项目共开工22370个，完工21133个。校舍建设开工735.95万平方米，完工694.72万平方米，分别占五年规划总面积的114.57%和108.16%。完成设施设备购置项目5832个，资金达37.46亿元。基本消除了D级危房和“大通铺”现象。“全面改薄”项目使学校教室、桌椅、实验仪器、运动场等设施大为改观，宿舍、床位、食堂等生活设施显著改善，办学综合能力有效提升，保证了农村村小和教学点正常运转，提高了义务教育的社会满意度。2016年9月，全国“全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作现场推进会”在我省召开，对我省“全面改薄”工作予以充分肯定。
 
　　（五）师资配置日趋优化，素质教育逐步提升
 
　　各级政府按照“一法一条例”明确要求，重新核定中小学教职工编制和小学附设幼儿班、村小、教学点、特教学校、寄宿学校宿管员、校医等附加编制，推进教师“县管校聘”改革。2017年，全省中小学教师资格定期注册29.6万人，补充中小学幼儿园教师9502人，培训教师36.4万人次，组织近万名校长、教师交流，促进了优质教学资源向乡村流动。逐步提高乡村教师待遇，目前已总体高于县城教师。2017年，武威市5名教师取得正高级教师任职资格，为全市1.23万名农村中小学、幼儿园教师发放生活补助4647.27万元，人均每月316.22元。
 
　　各地积极开展弘扬社会主义核心价值观等主题教育活动，注重立德树人。严格按照国家课程设置方案授课，推进生态文明教育进中小学校本课程，切实加强对中小学生作业的指导管理。组织开展丰富多彩的文体活动，坚持每天一小时的阳光体育运动。扎实推进“五个千所示范校”建设，立体构建素质教育新载体。累计创建省级中小学德育示范学校800所、快乐校园示范学校600所、语言文字规范化示范学校563所，绿色学校260所和国家校园足球特色学校357所。注重校园文化建设，注重开展艺术、体育及各类兴趣班活动，促进学生素质提升和全面发展。
 
　　总体来看，各级政府始终把义务教育作为民生之首、治本之策，放在优先发展的战略地位，发展上优先考虑、工作上优先支持、投入上优先保障，义务教育实现了从“有学上”到“上好学”的转变。全省义务教育工作多项指标走在全国前列，为进一步深化教育事业改革打下了坚实基础，创造了良好条件。
 
　　二、存在的问题
 
　　尽管近年来我省义务教育稳步推进均衡发展，取得了长足的进步，但还存在着体制机制不畅、控辍保学任务艰巨、发展不均衡、经费保障仍有缺口和教师结构性缺编等问题。
 
　　（一）义务教育体制机制不畅
 
　　目前，义务教育阶段所面临的升学压力、择校压力和学生学业负担重等问题，是人民群众日益增长的高质量均等化教育需求和教育发展仍不充分、资源供给不够均衡之间的矛盾造成的，是社会主要矛盾在义务教育阶段的折射。义务教育发展不充分和不平衡，一部分原因是“高考指挥棒”和就业压力所引发的连锁反应，就业“出口”的狭窄决定了学业“入口”的激烈竞争，“终点线”宽度有限倒逼“起跑线”压力持续加大，适龄儿童、少年的德智体美劳不能全面充分发展；一部分原因是投入机制、教师评聘和考核机制、学生培养及人才甄别机制尚不完善，一小部分教师受拜金主义等社会消极风气影响，师德师风不良，校外培训机构的治理依然不容乐观。
 
　　（二）控辍保学任务依然艰巨
 
　　控辍保学仍然是义务教育工作的一大短板。受思想观念、生活习惯、发展水平、办学条件等因素影响，目前我省还有6个县（市）的小学辍学率高于3%，初中辍学率高于5%。有21个县（区）小学辍学率高于1%，初中辍学率高于2%，这与义务教育“一个都不能少”的要求相距甚远。一些少数民族地区还存在着适龄儿童、少年不能完成义务教育的问题，控辍保学工作中，劝返复学的学生还面临着年龄大、基础差、学习吃力等实际困难和师资力量不足的问题。
 
　　（三）“城市挤、农村空”的现象普遍存在
 
　　目前，我省义务教育基本均衡发展目标实现率为67%，低于全国（81%）和西部（71%）的平均水平。14个市（州）中，只有嘉峪关、金昌、酒泉、张掖和兰州等5个市整体实现了县域义务教育基本均衡发展全覆盖。近些年来，大量的农村学生转入城区学校就读，城区新建、改建、扩建增加的学位总量无法满足新增学生的就学需求，出现了义务教育阶段农村就读学生越来越少，城市就读学生越来越多的情况，“城市挤、农村空”成为普遍现象，城区学校“大班额”、“择校热”问题日益突出，一些班额达65人以上，甚至有70人以上的超大班额。农村学校日益萎缩，办学成本不断加大，教育公平和质量效益之间的矛盾突出。随着城镇化进程的进一步加快，房地产业迅速发展，新建、扩建住宅区日益增多，一些大型小区的开发，缺乏合理规划，许多商品楼和居民小区在建设过程中没有按照法律要求预留学校建设用地。
 
　　（四）义务教育经费保障投入缺口仍然较大
 
　　由于历史欠账多、地方财政自给率低等原因，义务教育发展资金缺口仍然较大。据测算，我省完成“全面改薄”5年目标任务共需投入340亿元，目前已实际投入231.34亿元，缺口近109亿元。财力有限致使全省大部分农村学校冬季取暖问题突出，尤其是“两州一县”中的甘南州，自然条件严酷，每年7个月的取暖期，资金不足给师生取暖、正常教学带来很大困难和安全隐患。一些市（州）学校用于教学设备配置、校园周边整治、学生交通安全、后勤管理服务、劝复学生教育等方面的资金仍捉襟见肘。
 
　　（五）农村教师结构性缺编问题较为突出
 
　　2018年，我省核定中小学教师编制规定：百人以下小规模学校按在校生人数1：19标准核定。一些农村地区学生数量少，教师队伍结构性“超编缺人”问题比较突出。一些地方还存在着幼儿园教师挤占中小学教师编制的问题。学校缺乏相应的激励机制，教师队伍不够稳定。农村教师待遇还不足以吸引教师特别是年轻教师投身农村教育事业。农村教师年龄和学科结构不尽合理，跨年级、跨学科、包班上课的现象依然存在，音、体、美、计算机和英语等专任教师相对紧缺。此外，鉴于二胎育龄女教师数量增多等原因，补充储备教师的任务十分繁重。
 
　　代课教师问题仍然存在。据了解，白银市现有代课教师938人，临夏州现有代课教师954人，这些教师同工不同酬，还面临着被安置、分流、辞退等现实困难。
 
　　三、几点建议
 
　　针对上述问题，检查组提出如下五点建议：
 
　　（一）提高政治站位，全面深化义务教育体制机制改革
 
　　建议各级党委政府要提高政治站位，进一步加大“一法一条例”学习宣传和贯彻落实力度，从民族复兴、可持续发展和打赢脱贫攻坚战的高度来认识发展义务教育的重大意义，使“教育得分”成为政府考核的硬指标。要把立德树人放在教育工作的首位，把贯彻党的教育方针作为根本，着力促进学生德智体美劳全面发展。持续加大“放管服”改革力度，全面深化义务教育体制机制改革，探索积极有效的资金投入方式，最大限度地为适龄儿童、少年就近入学提供必要条件，最大限度解决教育资源不均衡的矛盾。逐步建立多渠道、复合型的人才评价模式，健全落实立德树人根本任务长效机制。
 
　　（二）着力补齐短板，坚决打赢控辍保学攻坚战
 
　　建议各级政府要认真贯彻落实近期出台的《甘肃省教育精准扶贫国家级示范区建设实施方案》，切实抓好具体任务的落实，要把控辍保学提高到能否从根本上阻断贫困代际传递，能否实现精准脱贫全面建成小康社会的高度来深化认识，牢固树立底线意识，进一步聚焦重点人群、重点县乡，精准施策，补齐短板。坚持依法教育惩戒，坚持激励奖补，加强动态检测，严格督导考核，采取有力有效措施，坚决打赢控辍保学和教育扶贫攻坚战。对劝返复学的学生，要配齐、配好师资力量，逐步弥补学业差距，帮助他们解决实际困难。
 
　　（三）注重综合施治，加快城乡义务教育均衡发展
 
　　建议各级政府坚持改革与发展同步，对义务教育工作中出现的问题进行综合分类研究，提出切实可行的方案，确保实现城乡义务教育均衡发展的战略目标。建议将办好农村义务教育学校与实施乡村振兴战略紧密结合，进一步加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设。城镇学校要合理调整学校规划布局，缩小公立学校间的差距，采取有效措施鼓励优秀教师跨校流动。持续推进农村中小学远程教育、教师信息技术应用等建设。通过优化师资结构，扩大优质教育资源总量，扩大学校承载能力，确保2018年消除66人以上超大班额。
 
　　各级政府要科学合理规划，严格执行“一法一条例”中“新建、扩建居民区应当按照学校设置规划和实施义务教育的需要设置相应规模的学校，并与居民住宅同步建设、同步投入使用”的规定，落实法定责任。一方面要加大投入，确保布局合理，满足刚性需求；一方面要坚持设置学校的建设在规划、项目竣工验收等环节应当有教育行政部门的参与，使建设配套任务切实落到实处。
 
　　（四）切实强化保障，持续加大政策经费支持力度
 
　　义务教育是各级政府必须保障的基础性、公益性事业，是必须优先发展的社会基本公共服务，建议各级政府认真落实有关法律法规和政策要求，切实保障义务教育经费逐年增长，不断提高基础设施和教学配套设施建设能力。建议加大对“两州一县”的教育专项扶持力度。最大限度地降低地方财政配套比例，对特别困难县应明确免除地方配套。不断改善农村偏远地区办学条件，促进我省义务教育整体水平再提升。
 
　　（五）留住用好人才，进一步加强师资队伍建设
 
　　要倡导全社会秉承优良传统，使尊师重教蔚然成风。进一步完善教师权益保障体系，建立更加科学合理的职称评定体系，完善中小学教师绩效工资制度，确保教师平均工资水平不低于或略高于当地公务员平均工资水平，真正“让教师成为全社会都羡慕的职业”。同时，也要营造风清气正教育行风，加强师德师风建设，强化监督，严格师德惩处。持续加大对一些“有安全隐患、无证无照、‘应试’倾向、超纲教学”校外培训机构的整治力度。强化“社会、学校、家庭”多方联动的教育体系，引导适龄儿童、少年积极、健康、平安成长。
 
　　建议严格落实《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》，按照生师比、班师比相结合的方式核定小规模学校教师编制的政策，解决教师结构性短缺问题。全面落实农村教师生活补助政策，确保越往基层、越往艰苦地区补助水平越高，保障乡村教师下得去、留得住、教得好。不断完善义务教育学校校长、教师交流轮岗激励机制，促使优质资源和生源向乡镇学校回流。不断加大农村学校音、体、美、计算机、英语等紧缺学科教师的培养和补充力度，强化教师对现代教育教学手段的灵活运用。建立常态化新教师梯级补充机制，形成合理的教师结构。
 
　　建议加快农村教师周转宿舍建设，为教师安心教书育人提供更好保障。进一步加大农村教师培训力度，切实稳定教师队伍，促进城乡教师均衡配置，缩小城乡教学差距。
 
　　以上报告，请予审议。