省人大常委会调研组关于全省检察机关开展刑罚执行监督工作情况的调研报告（书面）

 
　　为配合省十三届人大常委会第四次会议听取和审议省人民检察院关于全省检察机关开展刑罚执行监督工作情况的专项报告，省人大内司委牵头组成调研组，于5月中旬开始，先后赴天水、白银、甘南三市（州）及其所辖的四个县（区）开展专题调研，听取了所到地检察机关的情况汇报，与公安、法院、司法行政等相关部门及部分律师、人大代表、人民监督员座谈征求意见，实地察看了三个监狱、四个看守所、五个社区矫正点，并商请兰州、酒泉两市报送了书面情况报告。现将调研情况报告如下：
 
　　一、刑罚执行监督工作情况
 
　　刑罚执行是国家刑事司法活动的最后环节，事关惩治预防犯罪效果，事关公民基本权利保障，事关社会稳定大局，事关司法公信力。依法对刑罚执行活动进行监督，是检察机关的一项重要职责。2015年以来，面对全省86个看守所1万余名在押人员、15个监狱2.7万余名罪犯和1.7万余名社区矫正人员的刑事执行任务，各级检察机关认真履行监督职责，紧紧围绕刑罚执行关键环节和重点部位，完善监督机制，规范监督行为，提升监督水平，加大监督力度，促进刑罚执行机关依法、文明、规范执法，提高教育改造罪犯质量，为“平安甘肃”“法治甘肃”建设作出了积极贡献。
 
　　（一）贯彻公平正义理念，依法履行检察监督职责
 
　　各级检察机关把维护公平正义作为监督刑罚执行工作的价值目标和根本任务，坚持问题导向，不断强化对刑罚执行重点环节的监督。
 
　　维护法律权威，加强对刑罚交付执行的监督。判处刑罚后是否依法及时交付执行，是刑罚执行的重要环节，关系司法的权威和公正。各级检察机关通过加强与法院、监狱、看守所的沟通，建立健全刑罚执行信息互通机制，加强对不及时交付执行、违法留所服刑、违法拒绝收监等问题的监督，确保被判处刑罚的罪犯依法及时交付执行。2016年按照最高人民检察院的部署和要求，全省检察机关开展了清理判处实刑未执行刑罚的罪犯专项检察活动，共核查出未执行刑罚罪犯300人，清理纠正195人。兰州市排查出107人纠正10人，天水市排查出21人纠正10人,白银市排查出23人纠正21人，甘南州排查出2人已全部纠正。三年来，各级检察机关共监督纠正刑罚交付执行违法情形263人，一批长期无法交付执行的罪犯送交监狱执行刑罚，取得了较好的法律效果和社会效果。
 
　　回应社会关切，强化对刑罚变更执行的监督。刑罚变更执行包括减刑、假释、暂予监外执行，是社会普遍关注、实践中容易产生执法司法不公的重点环节。各级检察机关切实把监督工作贯穿刑罚变更执行的提请、审理、裁决和执行等各环节，实行同步监督。2015年以来全省共审查减刑、假释、暂予监外执行案件25974件，监督纠正不当情形1325件。兰州市审查6738件，纠正不当提请451人。白银市审查5430件，纠正不当提请339人。天水市审查2683件，监督纠正84人，酒泉市审查1773件，纠正2人，甘南州审查371件，纠正49人。同时，对“三类罪犯”（职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪）的减刑、假释、暂予监外执行实行重点监督，对全省正在服刑的495名职务犯罪罪犯建立台账，强化计分考核、立功奖惩、病情鉴定等日常情况的监督，从严把握变更标准，逐人逐案进行审查，依法出席案件庭审，切实确保刑罚变更的合法公正。
 
　　坚持主附并重，关注对财产刑执行的监督。财产刑包括罚金刑和没收财产刑，是我国刑法规定的附加刑，与管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑五种主刑共同构成我国的刑罚体系。财产刑是否依法执行，同样事关法治权威和司法公信力。截止至2017年，全省在押犯附加财产刑的1.7万余人，占总数61%，其中没有履行及部分履行的1.3万余人，占79%。为有效解决财产刑执行率低的问题，2016年全省检察机关根据最高检察院的部署组织开展了专项检察，2017年又开展“回头看”活动，针对法院财产刑立案、执行活动履职不当等问题，提出书面纠正意见500余件，纠正执行376人，执行金额360多万元。同时会同刑罚执行机关，采取将罪犯财产刑履行情况与减刑、假释、暂予监外执行适度挂钩的方式，完善在刑罚变更执行环节开展财产刑执行监督的机制，对有能力履行财产刑而不履行的罪犯向法院和监狱提出不予减刑、假释或降低减刑幅度的检察意见2176人次。白银市检察院与市法院共同制定《财产刑执行监督工作协作办法》，健全完善协作机制，加强信息沟通，财产刑执行力度得到加强。
 
　　针对薄弱环节，探索对社区矫正的监督。2011年2月，全国人大常委会审议通过的刑法修正案（八）明确将社区矫正作为非监禁刑罚执行措施，规定对判处管制、宣告缓刑、裁定假释的罪犯依法实行社区矫正。具体矫正工作由司法行政口基层司法所承担。为了加强对社区矫正活动的监督，检察机关探索建立健全刑事执行检察部门与全省515个派驻乡镇（街道）检察室的协作配合机制，纠正和预防社区服刑人员脱管、漏管问题。2015年以来，共发现纠正脱管漏管789人，监督收监严重违反监管规定、监外执行条件消失的罪犯82名。天水市检察机关发出书面监督意见130件，监督纠正社区服刑人员漏管12人，脱管7人，虚管14人，监督收监执行13人。甘南州由检察长带队，与州司法局一道深入辖区共同巡查，针对社区矫正人员档案不健全、脱漏管、法律文书不规范不完备等突出问题进行监督，发出检察建议89份，收监建议5份，收监5人，事后形成检察情况通报上报州政法委并引起高度重视，进一步规范了辖区内社区矫正工作。白银市检察院会同法院、公安、司法行政部门联合出台《关于在社区矫正工作中建立信息共享机制的意见》，健全和完善信息互通机制，督促社区矫正机构落实各项监管措施，促进了社区矫正监督工作的规范化、程序化。白银区检察院在监督中做到“四见面”，即与社区矫正工作人员见面，与重点服刑人员见面，与社区居民群众见面，与主治医师见面，及时掌握矫正对象情况，切实做到“五有”，即每个矫正人员有档案、有帮教组织、有帮教措施、有谈话记录、有思想汇报，社区矫正监督效果明显提升。
 
　　注重协作配合，加大对监管活动的监督。监管场所的安全直接关系到社会大局和谐稳定。各级检察机关始终将安全稳定作为刑罚执行监督的首要任务，通过与监管场所健全完善联席会议、情况通报和重大监管事故应急处理等工作机制，实行常态化派驻检察和不定期巡视检察，加强协作配合，在依法督促纠正不规范、不文明监管行为的同时，突出预防和打击牢头狱霸、破坏监管秩序等违法犯罪行为。2015年以来，对监管场所巡视检察215次，对各类违法情形提出纠正意见654件，对安全隐患问题提出检察建议91件，起诉涉嫌又犯罪罪犯42人，其中涉嫌故意杀人、故意伤害等严重暴力犯罪18人，破坏监管秩序犯罪8人，脱逃犯罪5人，有力维护了监管场所的安全稳定。天水市检察机关建立健全在押人员台账和表册，及时掌握在押人员诉讼环节和羁押期限，严格落实换押和羁押期限变更通知制度，有效遏制了超期羁押问题的发生。
 
　　查办职务犯罪，增强刑罚执行监督威慑力。各级检察机关始终坚持将查办职务犯罪作为强化检察监督的重要手段，加大力度查办减刑假释暂予监外执行中的索贿受贿、徇私舞弊案件，重大监管事故后的渎职侵权案件等职务犯罪。2015年以来，共立案侦查刑罚执行领域职务犯罪11件19人，并在监管场所开展以案释法警示教育，促进堵塞漏洞，防止权力滥用，有力地促进监管场所公正、廉洁、规范执法。甘南州检察机关查办碌曲看守所监管人员滥用职权犯罪一案，促使州公安局对碌曲看守所管理问题进行彻底整改，并以此为鉴对全州监所管理进行了专项检查。白银市检察机关查办靖远县北湾镇司法所所长金××玩忽职守一案，在全市司法行政系统引起较大震动，起到了较好的警示教育作用，增强了监督刚性，提升了监督效果。
 
　　（二）落实人权保障要求，维护服刑人员合法权益
 
　　保障罪犯的合法权益，是法律赋予检察机关刑罚执行监督职责的目的之一。各级检察机关坚持惩罚犯罪与保障人权并重，尊重罪犯的人格尊严，依法保障罪犯的生活、学习、休息、劳动、教育、就医等合法权益，使罪犯既感受到法律的威严，又感受到司法人文关怀。
 
　　认真办理罪犯及其亲属的控告、举报、申诉。通过在监管场所设立检务公开栏、检察官信箱、发放权力义务告知书、问卷调查表，推行与罪犯定期谈话、罪犯约见检察官等制度，畅通权利救济渠道，及时审查处理罪犯诉求。2015年以来，全省检察机关共受理罪犯控告、举报、申诉291件，经复查，向法院提出抗诉，纠正了个别案件，维护了司法公正。其中一起案件被最高人民检察院评为2016年全国十大法律监督案件。
 
　　坚决纠正侵犯罪犯合法权益的监管行为。各级检察机关深入罪犯生活、学习、劳动现场，加强对监管活动的动态监督，防止和纠正侵犯罪犯合法权益的问题，特别注重对未成年人、女性和年老病残罪犯的人权司法保障。加强对监所医疗卫生工作的检察监督，推动监所建立医院派驻医生、入所统一体检等制度。针对看守所、监狱违法对罪犯使用戒具和禁闭问题，提出纠正意见10件全部被采纳整改。酒泉市检察院与司法局、酒泉监狱合作建立了罪犯法律服务中心，共同开展法律咨询和司法救助服务，为维护罪犯的合法权益提供司法保障。
 
　　依法开展监管场所事故检察。对在押人员伤残、死亡、脱逃等事故，检察机关第一时间派员调查，查清责任，配合监管单位做好处置和善后工作。2015年以来，先后开展各类事故检察78次。2017年省检察院向省监狱局、省公安厅发出检察建议，在全省监管场所开展了专项整改，大幅降低了在押人员非正常死亡等安全事故的发生率，维护了罪犯的合法权益，维护了监管场所安全和社会稳定。
 
　　（三）坚持规范高效标准，强化监所检察自身建设
 
　　各级检察机关积极适应司法工作新要求，深入推进队伍专业化、规范化、信息化建设，不断提升司法素质和能力。一是扎实推进思想政治与业务能力建设，深入开展“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育，不断改进工作作风。积极开展业务培训和岗位练兵，努力提升刑罚执行监督能力和水平。2015年以来，全省刑事执行检察干警有29人获省级以上表彰，3人在最高检组织的重点课题研究中获奖，1人在首届全国刑事执行检察业务竞赛中获业务能手称号。二是认真落实最高检《关于加强人民检察院派驻监管场所监察室建设的意见》，与刑罚执行机关联合出台多个关于刑罚执行与监督的规范性文件，严格规范监督行为。省检察院会同法院、公安、司法行政等部门就减刑假释案件办理、规范刑罚交付执行、预防超期羁押、社区矫正等方面联合出台多个规范性文件，指导规范全省刑罚执行监督工作，维护司法公正。三是加大信息化建设。在驻监所检察室建设检察支网，推进与监管场所监控系统的信息对接，力争实现对监管活动的动态监督，提升监督工作质效。加快建设减刑假释信息化办案平台，预计今年6月份实现网上协同办案。目前这项工作走在全国前列。
 
　　二、存在的主要问题和困难
 
　　从调研情况看，全省各级检察机关刑罚执行监督工作保持了良好的发展态势，取得了较好的工作成效，但还存在一些问题与困难需要研究解决，主要表现在：
 
　　（一）刑罚执行监督力度尚显不足。具体表现为：一是刑罚执行监督措施刚性不够，导致实践中监督不力、监督不到位。刑罚执行监督是法律赋予检察机关的重要职责，检察机关对法院、公安、司法行政机关刑罚执行中的违法或不当行为有权提出监督纠正意见。但监督纠正意见不被采纳时，只能按相关规定向上一级检察机关报告，上级检察机关提出监督纠正意见后仍不被采纳的，如何监督，没有明确规定，监督效果因此大打折扣。二是对刑罚执行监督的重视程度低于其他检察职责的履行，监督机构人员配置难以配齐配强，加之员额制改革后有办案资格的检察人员控制在39%以内，基层院员额太少，有的配备不上员额检察官，导致难以适应刑诉法修改后既要承担驻所检察、社区矫正监督，还要办理羁押必要性审查案件、财产刑执行监督、强制医疗执行监督、重大案件侦查终结前讯问合法性核查等多项新增工作任务，严重制约刑事执行检察工作的开展。三是派驻检察室相对监狱、看守所的机构规格较低，级别差距较大，监督难以对等，往往以协商为主，存在重配合轻监督，角色同化、驻而不察等现象，影响了刑罚执行监督的权威性。
 
　　（二）刑罚执行衔接机制不够健全。刑罚执行权由法院、公安、司法行政等多个部门分别行使，各部门刑事执行执法标准不统一，内部规范存在差异，具体执行中协作配合不够，造成诸如个别罪犯羁押难、交付执行难等问题没有完全解决，社区矫正对象交付执行不及时、脱管漏管现象时有发生。法院与公安之间衔接不畅，审前未羁押被判处实刑的罪犯未被交付执行现象仍然存在。司法行政机关因经费、路远、力量不足等原因对刑释出狱人员对接社区矫正脱节,跨省和跨地区收监的罪犯在这方面的问题更为突出。公安、检察院、法院、司法行政机关之间尚未建立执行信息共享平台，信息沟通不畅、衔接不够，易出现执行脱节、监督不及时等问题。网上协同办案平台建设推进不到位，检察机关与派驻监狱、社区矫正机构未全面实现信息联网，同步监督难以开展。
 
　　（三）刑罚执行相关法律还不完善。一是相关规定散见于刑法、刑诉法、监狱法、看守所条例、社区矫正实施办法、暂予监外执行规定等法律法规和规范性文件，法律效力层级参差不同，理解上常有分歧。二是相关规定过于原则，操作性不强。如对财产刑执行的监督，缺乏程序性规定；对审前未羁押被判实刑的罪犯交付执行，没有具体规定，等等。刑罚执行监督工作的制度化、规范化、程序化、体系化水平有待进一步提高。
 
　　另外，在调研中各地还反映了一些在刑罚执行过程中的具体问题，如罪犯吞食异物逃避刑罚执行问题、重病犯投劳难问题，精神病鉴定治疗缺少专门的强制医疗场所的问题等，都影响到刑罚执行工作的顺利开展，亟待省上统筹研究解决。
 
　　三、对进一步推动刑罚执行监督工作的建议
 
　　为了更好地推动和促进我省检察机关刑罚执行监督工作的深入开展，提出如下建议：
 
　　（一）坚持问题导向，进一步加大刑罚执行监督力度。各级检察机关在刑罚执行监督工作中要始终坚持问题导向，善于发现问题，敢于面对问题，围绕人民群众反映强烈的问题，突出监督工作重点，切实增强刑罚执行监督工作实效。要准确把握刑罚执行监督职能定位，将工作重点从“强调配合、维护秩序”向“保障人权、促进公正”转变。对裁判文书送达不及时、判决前未羁押罪犯判实刑后难以顺利交付执行、应送交监狱执行刑罚的罪犯滞留看守所等问题，要密切关注，及时发现违法行为，坚决纠正不依法交付执行的问题。对违法减刑、假释、暂予监外执行问题，要加强同步监督，严格规范程序，坚持逐案审查，加强出庭监督工作，保证刑罚执行公正有效、维护社会公平正义。
 
　　（二）注重协作配合，进一步健全刑罚执行衔接机制。各级检察机关要处理好监督主体与监督对象的关系，加强与刑事执行机关的沟通配合。刑事执行机关要充分认识监督的必要性，自觉接受检察机关的监督，共同保障法律的正确实施。建议省上政法领导机关牵头，健全完善各司法机关之间执行信息的沟通协调机制。省级检察机关、法院、公安机关、司法行政机关要积极配合，共同推进建立减刑、假释、暂予监外执行多部门的网上协同办案平台，全面推动驻监所检察机构与监所得信息联网，促进信息共享。要积极探索应用司法行政机关的社区矫正罪犯信息共享平台建设，通过信息平台建设，基本实现社区服刑人员基础数据和工作情况在网上流转衔接，基本做到社区矫正法律监督底数清、情况明、信息及时。省上法院、公安、司法行政等部门应当共同研究分析刑罚执行工作和执法监督中存在的倾向性问题，积极协商解决工作中的重大问题，推动刑罚执行监督工作协调发展。
 
　　（三）加强队伍建设，进一步提升刑罚执行监督能力。要加强刑罚执行监督队伍的建设、管理和教育，优化队伍结构，配足配强刑罚执行监督员额检察官，保障刑罚执行监督工作规范、有效开展。继续巩固和深化派驻派出检察室等级规范化建设，明确职能定位，避免出现重配合轻监督、监督虚化、驻而不察等情况，促进刑罚执行监督工作的规范化、制度化、常态化建设。要加强分类培训和专题培训，增强发现和纠正问题、突破案件的能力，努力提高队伍整体素质和专业水平，不断提升刑罚执行监督工作质效。
 
　　（四）积极向上反映，进一步完善刑罚执行法制制度。建议国家层面研究制定统一的刑事执行法律，统一执行标准，统一刑罚执行体制，明确各刑罚执行机关的职责权限，细化刑罚执行各环节检察监督程序性规范，建立同步监督制度，健全刑罚执行与监督协调机制，实现刑罚统一执行的管理和监督的规范化。
 
　　另外，对调研中反映的罪犯吞食异物逃避刑罚执行、重病犯投劳难、精神病鉴定治疗缺少专门的强制医疗场所等问题，建议省上政法领导机关组织研究制定具体解决办法，下发全省执行。
 
　　以上报告，请予审议。