省人大常委会调研组关于湿地生态环境保护情况的调研报告
稿件来源： 发布时间：2018-01-11 10:46:00
省人大常委会调研组关于湿地生态环境保护情况的调研报告
——2017年11月28日在省十二届人大常委会第三十六次会议上
甘肃省人大常委会调研组副组长 省人大环境资源保护委员会主任委员 张力学
——2017年11月28日在省十二届人大常委会第三十六次会议上
甘肃省人大常委会调研组副组长 省人大环境资源保护委员会主任委员 张力学
主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
根据省人大常委会2017年关于专题调研的工作安排和全国人大环资委关于《湿地保护法》立法调研的要求，成立了以周多明副主任为组长的调研组，以“湿地生态环境保护”为主题，邀请部分全国人大代表和省人大代表参加，赴酒泉市阿克塞县大苏干湖、小苏干湖湿地，敦煌西湖国家级自然保护区、哈拉诺尔湖湿地，张掖黑河国家级自然保护区，甘南黄河首曲湿地、尕海湿地进行了调研，分别听取了酒泉市、张掖市和省发改委、环保厅、水利厅、林业厅等部门的汇报。现将调研情况报告如下：
一、湿地生态环境保护总体情况
甘肃是全国湿地资源较丰富的省份之一，全省现有湿地总面积169.39万公顷，湿地率3.98%，湿地斑块总数4015个，包含河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地等4大类16个类型。其中自然湿地面积164.24万公顷，占湿地总面积的96.96%。14个市州均有湿地资源分布，主要集中在河西走廊的酒泉、张掖和高寒阴湿区的甘南州，占湿地总面积的89.83%，目前受到有效保护的湿地达到总面积的50%以上。与2003年第一次湿地资源调查结果相比，湿地总面积增加了50多万公顷。我省湿地具有分布广，自然湿地占比大，生物多样性丰富的特点。其中甘南州玛曲湿地是目前世界上保存最完好、状态最原始的诺尔盖湿地最重要的组成部分，不仅生存着多种珍贵的动、植物，而且是黄河水资源的重要涵养区。黄河流经玛曲县，蜿蜒433公里，经湿地涵养补给后水量增加了45%，玛曲湿地被誉为“黄河蓄水池”。
我省气候干旱少雨，生态环境脆弱，自然条件严酷，水是制约我省经济社会发展的主要因素之一。维系水资源的湿地是全省重要的经济资源和生态资源。保护好我省湿地生态环境，具有减轻沙尘暴危害，阻挡沙漠南移，保障国家战略通道畅通，维护祁连山水源涵养区和黄河上游水源补给区生态安全的重大意义。我省把湿地保护作为环保工作的重要任务，大力实施湿地生态保护恢复和环境治理工程，取得了积极成效。
（一）坚持依法行政，湿地保护执法力度有所加强
我省是全国第二个制定湿地保护地方性法规的省份。早在2003年11月28日，省十届人大常委会第七次会议通过了《甘肃省湿地保护条例》，将具有生物多样性和国际国内重要影响的４类湿地纳入保护，使湿地保护管理工作步入制度化、法治化轨道。各级政府及有关部门加大湿地保护执法力度，通过法律和经济手段，制止和惩处侵占破坏湿地的行为，对各类生态环境违法违规问题积极进行整改。2016年以来环保部卫星遥感监测发现的黑河国家级自然保护区259处有问题的监测点，除3个还在整改外，其他全部完成整改；敦煌西湖国家级自然保护区存在的24个生态环境问题正在有序整改。
（二）强化管理体制建设，湿地保护长效机制初步形成
2004年以来，省政府和主要湿地所在市县陆续建立了湿地保护管理系统和比较有效的协调机制，统一协调区域湿地保护管理工作，有效保护了我省湿地生态环境和野生动植物资源。
省林业厅于2007年在甘肃省野生动植物管理局加挂了甘肃省湿地保护管理中心牌子，2014年经省编制委员会正式批准，履行组织指导和监管全省湿地保护管理、组织实施湿地保护修复和合理利用、协调相关部门湿地保护工作等职能，在湿地保护项目申报与实施、科研与监测、监督与执法等方面发挥了重要作用。
有关市（州）、县（区）林业主管单位成立了相应的管理机构，张掖市及甘州区、临泽县、高台县成立了专门的湿地保护管理局，明确了湿地保护管理工作职责，配备了相应的管理人员，湿地保护执法力量得到加强。
全省相继设立了以敦煌西湖、黄河首曲、张掖黑河为代表的湿地类型自然保护区17处，以张掖国家湿地公园为代表的湿地公园13处。其中阿克塞大苏干湖、小苏干湖，甘南尕海、首曲等4处湿地是国家重要湿地，尕海湿地、张掖黑河湿地是国际重要湿地。这些湿地自然保护区、湿地公园的建立，对保护我省具有典型意义的湿地资源及生态环境起到了积极作用。
为了加强湿地管理社区共建，发挥牧民保护湿地的积极性，依据人大代表建议，我省先后恢复了已被撤销的肃北盐池湾乡，恢复、分设了阿克塞县阿勒腾乡和阿依纳乡，加强了盐池湾国家级自然保护区和大苏干湖、小苏干湖省级自然保护区的保护、管理力量。
（三）坚持科研宣教先行，全民湿地保护意识有所提高
我省各级政府及有关部门重视湿地保护的科学研究和宣传教育工作，发挥省内大专院校和科研院所的专业优势和人才优势，组织西北师范大学等机构开展了湿地相关的科研和野生动植物监测等工作，提升了我省湿地保护科研监测水平。充分利用 “世界湿地日”、“爱鸟周”和“保护野生动物宣传月”等时机，采用多种形式广泛深入地宣传湿地的功能、效益和巨大作用，宣传国家保护湿地的政策法规和科普知识。
2012年，省野生动植物管理局建立了门户网站，为全社会了解湿地、保护湿地搭建了学习平台，拓宽了我省湿地保护宣传教育的渠道。
（四）实施流域综合治理，湿地修复与恢复初见成效
为了遏制生态环境的恶化趋势、保护有限的湿地资源，我省按照因地制宜、统筹规划，突出重点、全面保护，保护和恢复相结合的原则，实施湿地保护优先工程，通过退耕还林、还草、还湖，营造生态保护林和水源涵养林，恢复、修复湿地生态系统。
2000年启动实施了全球环境基金(GEF)湿地保护与可持续利用若尔盖项目甘肃部分，2007年成功申请并实施了中国欧盟山地泥炭地保护与可持续发展项目（ECBP）。2005年以来，争取国家资金1亿多元先后实施了《黑河流域湿地保护工程》、《黄河三峡湿地保护与恢复建设工程》等项目。这些项目的实施改变了我省湿地保护基础薄弱、设施落后的局面，有的湿地面积得到恢复，如尕海湿地面积有明显增加。
总投资120亿元的黑河流域治理、石羊河流域重点治理、敦煌水资源合理利用与生态保护等三个项目，共关闭机井5000多眼，压减灌溉面积超过100万亩，发展和配套节水面积470万亩，实现节水量10亿立方米，三大流域重点治理目标全部完成。其中黑河下游东居延海水面稳定在40平方公里以上；石羊河下游青土湖地区地下水位开始回升，累计上升0.77米，出现了最大30平方公里的季节性水面；党河、疏勒河下泄生态水量逐年增加，月牙泉水位趋于稳定，西湖湿地生态环境得到改善，干涸60年的哈拉诺尔湖重现碧波，形成了24平方公里的湖面。
（五）开展湿地资源调查，湿地产权确权试点顺利完成
我省如期完成了全国第二次湿地资源调查工作，摸清了湿地资源家底，编制完成了《中国湿地资源·甘肃卷》，为加强湿地资源管理利用、自然保护区和湿地公园建设、野生动植物资源保护等提供了科学依据。先后编制完成了《甘肃省湿地保护工程规划（2006～2030）》等湿地保护规划和计划，向国家林业局上报了《甘肃省十三五保护工程规划》，将我省绝大部分天然湿地列入保护范围，明确了湿地保护的目标和任务。在酒泉市肃州区和甘南州碌曲县完成了国家湿地产权确权试点工作。
二、湿地保护存在的主要问题
（一）湿地保护缺乏上位法支撑，管理执法效力受限
国家尚未制定湿地保护与合理利用的专门法律，虽然我省制定颁布了《甘肃省湿地保护条例》，但由于缺乏国家层面上位法的支撑，在一定程度上影响了湿地保护执法的效力。基层执法机构普遍反映执法行动中常常会因上位法缺失而受到限制。目前湿地保护主要依据的上位法是《自然保护区条例》，由于不少湿地尚未建立自然保护区，条例不能适用全部湿地保护管理。
（二）湿地管理主体不够明确，管理体系不尽完善
我省湿地面积大，类型多，权属复杂，湿地保护管理、开发利用牵涉面广，大多数地方缺乏强有力的综合协调管理和利用监督机制。各级政府及有关部门在湿地保护工作上职责不清，没有将湿地保护纳入国民经济和社会发展计划中，湿地保护尚未成为地方政府政绩考核指标。在实际工作中存在多头管理、权责不清、管理缺位等情况。不同地区，不同部门，因在湿地保护、利用和管理方面的目标、利益不同，各自为政，各行其事，矛盾较为突出。
（三）保护与发展矛盾突出，生态恶化趋势没有根本扭转
一是由于干旱少雨等导致湿地面积缩减和范围缩小，湿地自然资源数据动态变化明显；二是过度取水用水，一些水电建设不合理的水资源开发，导致原河道断流现象突出；三是有的湿地自然保护区还有农牧民居住在核心区，存在湿地草原超载过牧现象；四是湿地生态效益补偿机制尚未建立健全，补偿的范围、方式和标准不明确；五是由于没有专门的湿地管理机构和资金支持，大量退化、沙化、碱化的湿地没有得到及时恢复；六是围垦、污染等破坏湿地的现象时有发生，依法管理难度大。
（四）湿地保护资金投入不足，管理与恢复受到限制
湿地所在地区大多经济相对落后，生态相对脆弱，地方财政困难，难以筹集资金进一步保护湿地生态环境，在湿地资源调查、恢复、监测、研究、技术培训等工作开展方面缺乏专门的资金支持，许多湿地保护和恢复项目难以实施，特别是省级湿地自然保护区和湿地公园不能发挥其正常的保护功能，必要的湿地基础研究难以进行。《黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》中湿地保护与恢复工程、生态监测体系、生物多样性保护三类项目因无投资渠道无法实施。资金匮乏还严重影响湿地环保违法问题的整改。
（五）湿地权属比较复杂，保护区界定不够科学规范
我省大量湿地尚未确权，存在权属不清，权责不明现象。湿地资源大多与水域、草原、林地等重叠，致使有的自然保护区与湿地公园在设置上存在重叠交叉，登记时出现湿地权属不清、界定困难和“一地多权”现象。
湿地监测体制不完善，缺乏对资源和土地利用后生态、生物多样性变化的监测。湿地环境影响评价制度不健全，缺乏科学统一的湿地评价体系和指标体系，难以达到评价目的。
张掖黑河湿地自然保护区在晋升国家级保护区时，为达到规定的面积指标，扩大了划定范围。将6665.51公顷耕地、4834.76公顷林地划入保护区，涉及1个经济开发区、3个国有林场、12个乡镇39个行政村281个自然社，常住人口3551户12498人，划入了自然保护区，有的甚至划入了核心区。另一方面，一些湿地特征明显的区域却未划入保护区，仅高台县就有7.36万亩湿地未划入保护区。其他湿地自然保护区也不同程度存在划界不科学、不规范的问题。
三、加强和改善湿地保护工作的建议
在湿地生态环境保护管理中牢固树立十九大提出的社会主义生态文明观，加快湿地保护与修复进程，重塑湿地生态，推动人与自然和谐发展现代化建设格局。
（一）加快湿地保护立法，明确湿地保护管理执法主体
国家层面的上位法是湿地保护工作最强有力的保障。湿地立法具有必要性、紧迫性、可行性，全国人大环资委已经将湿地立法纳入调研计划，建议加快调研、论证步伐，争取早日出台。在湿地保护立法时，从顶层设计着手，明确建立职责清晰、协调有效的保护管理机制，使湿地保护做到有章可循、有法可依，走上法制化的轨道。通过立法将湿地保护资金纳入财政预算，明确湿地保护投入渠道。
（二）加大湿地保护投入，加快湿地生态环境恢复
实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化甘南黄河重要水源补给区和祁连山生态安全屏障体系，构建河西走廊生态廊道和生物多样性保护网络，提高全省生态系统质量和稳定性。加快引哈济党等重大生态工程项目进程，确保敦煌西湖等重要湿地的生态修复。积极筹措资金实施《黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》中湿地保护与恢复工程，确保“黄河蓄水池”生态安全。加强自然湿地的抢救性保护，加强对省级自然保护区的管理和投入，对功能减弱、生境退化和类型改变、功能丧失的湿地分别采取生物措施和工程措施进行修复、重建。积极筹措资金，增加自身投入力度，开展湿地保护项目合作，全方位引进先进技术、管理经验与资金。
（三）加强管理队伍建设，建立联合执法监督体制
进一步强化林业行政主管部门的综合管理和协调能力，积极探索建立强有力的湿地保护组织管理系统和有效协调机制，统一协调区域湿地保护管理工作。通过部门间的联合协作，有效保护湿地生态环境和野生动植物资源。加强湿地保护管理队伍建设，大力提高管理能力和水平，加大湿地保护执法力度。不断探讨合作共管等新型湿地综合管理途径，鼓励并引导当地居民和社区组织积极参与，调动各方力量共同做好湿地保护工作。
（四）建立湿地分级体系，完善湿地资源调查、评价和监测体系
要依据《国家重要湿地管理办法》、《国家重要湿地名录》等，制定《甘肃省重要湿地和一般湿地认定标准(办法)》，发布甘肃省重要湿地和一般湿地名录。
在全省湿地资源调查的基础上建立湿地资源信息数据库及各类子数据库，建立以地理信息系统、遥感和全球定位系统等技术为基础的湿地信息管理系统，实现信息资源共享，为湿地的科学管理和合理利用提供决策依据。科学合理地评估认定湿地自然保护区边界范围，并争取上级批准认可。建立省级湿地监测中心，构建多部门参与、相互协调、相互补充的统一监测体系。
（五）抓紧湿地产权确权，完善生态补偿机制
认真开展湿地自然属性、权属状况等的调研、核查、登记工作，推动全省湿地产权确权全面展开。在湿地产权确权的基础上，贯彻落实《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》，落实湿地面积总量管控制度，制定《湿地保护红线落界方案》，划定湿地保护红线。积极探索开展湿地资源有偿使用和生态补偿制度，为推动国家层面启动、实施湿地生态效益补偿提供依据。研究制定出台《甘肃省湿地公园管理办法》、《甘肃省征占用湿地管理办法》，加强湿地土地资源管理工作。
根据省人大常委会2017年关于专题调研的工作安排和全国人大环资委关于《湿地保护法》立法调研的要求，成立了以周多明副主任为组长的调研组，以“湿地生态环境保护”为主题，邀请部分全国人大代表和省人大代表参加，赴酒泉市阿克塞县大苏干湖、小苏干湖湿地，敦煌西湖国家级自然保护区、哈拉诺尔湖湿地，张掖黑河国家级自然保护区，甘南黄河首曲湿地、尕海湿地进行了调研，分别听取了酒泉市、张掖市和省发改委、环保厅、水利厅、林业厅等部门的汇报。现将调研情况报告如下：
一、湿地生态环境保护总体情况
甘肃是全国湿地资源较丰富的省份之一，全省现有湿地总面积169.39万公顷，湿地率3.98%，湿地斑块总数4015个，包含河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地等4大类16个类型。其中自然湿地面积164.24万公顷，占湿地总面积的96.96%。14个市州均有湿地资源分布，主要集中在河西走廊的酒泉、张掖和高寒阴湿区的甘南州，占湿地总面积的89.83%，目前受到有效保护的湿地达到总面积的50%以上。与2003年第一次湿地资源调查结果相比，湿地总面积增加了50多万公顷。我省湿地具有分布广，自然湿地占比大，生物多样性丰富的特点。其中甘南州玛曲湿地是目前世界上保存最完好、状态最原始的诺尔盖湿地最重要的组成部分，不仅生存着多种珍贵的动、植物，而且是黄河水资源的重要涵养区。黄河流经玛曲县，蜿蜒433公里，经湿地涵养补给后水量增加了45%，玛曲湿地被誉为“黄河蓄水池”。
我省气候干旱少雨，生态环境脆弱，自然条件严酷，水是制约我省经济社会发展的主要因素之一。维系水资源的湿地是全省重要的经济资源和生态资源。保护好我省湿地生态环境，具有减轻沙尘暴危害，阻挡沙漠南移，保障国家战略通道畅通，维护祁连山水源涵养区和黄河上游水源补给区生态安全的重大意义。我省把湿地保护作为环保工作的重要任务，大力实施湿地生态保护恢复和环境治理工程，取得了积极成效。
（一）坚持依法行政，湿地保护执法力度有所加强
我省是全国第二个制定湿地保护地方性法规的省份。早在2003年11月28日，省十届人大常委会第七次会议通过了《甘肃省湿地保护条例》，将具有生物多样性和国际国内重要影响的４类湿地纳入保护，使湿地保护管理工作步入制度化、法治化轨道。各级政府及有关部门加大湿地保护执法力度，通过法律和经济手段，制止和惩处侵占破坏湿地的行为，对各类生态环境违法违规问题积极进行整改。2016年以来环保部卫星遥感监测发现的黑河国家级自然保护区259处有问题的监测点，除3个还在整改外，其他全部完成整改；敦煌西湖国家级自然保护区存在的24个生态环境问题正在有序整改。
（二）强化管理体制建设，湿地保护长效机制初步形成
2004年以来，省政府和主要湿地所在市县陆续建立了湿地保护管理系统和比较有效的协调机制，统一协调区域湿地保护管理工作，有效保护了我省湿地生态环境和野生动植物资源。
省林业厅于2007年在甘肃省野生动植物管理局加挂了甘肃省湿地保护管理中心牌子，2014年经省编制委员会正式批准，履行组织指导和监管全省湿地保护管理、组织实施湿地保护修复和合理利用、协调相关部门湿地保护工作等职能，在湿地保护项目申报与实施、科研与监测、监督与执法等方面发挥了重要作用。
有关市（州）、县（区）林业主管单位成立了相应的管理机构，张掖市及甘州区、临泽县、高台县成立了专门的湿地保护管理局，明确了湿地保护管理工作职责，配备了相应的管理人员，湿地保护执法力量得到加强。
全省相继设立了以敦煌西湖、黄河首曲、张掖黑河为代表的湿地类型自然保护区17处，以张掖国家湿地公园为代表的湿地公园13处。其中阿克塞大苏干湖、小苏干湖，甘南尕海、首曲等4处湿地是国家重要湿地，尕海湿地、张掖黑河湿地是国际重要湿地。这些湿地自然保护区、湿地公园的建立，对保护我省具有典型意义的湿地资源及生态环境起到了积极作用。
为了加强湿地管理社区共建，发挥牧民保护湿地的积极性，依据人大代表建议，我省先后恢复了已被撤销的肃北盐池湾乡，恢复、分设了阿克塞县阿勒腾乡和阿依纳乡，加强了盐池湾国家级自然保护区和大苏干湖、小苏干湖省级自然保护区的保护、管理力量。
（三）坚持科研宣教先行，全民湿地保护意识有所提高
我省各级政府及有关部门重视湿地保护的科学研究和宣传教育工作，发挥省内大专院校和科研院所的专业优势和人才优势，组织西北师范大学等机构开展了湿地相关的科研和野生动植物监测等工作，提升了我省湿地保护科研监测水平。充分利用 “世界湿地日”、“爱鸟周”和“保护野生动物宣传月”等时机，采用多种形式广泛深入地宣传湿地的功能、效益和巨大作用，宣传国家保护湿地的政策法规和科普知识。
2012年，省野生动植物管理局建立了门户网站，为全社会了解湿地、保护湿地搭建了学习平台，拓宽了我省湿地保护宣传教育的渠道。
（四）实施流域综合治理，湿地修复与恢复初见成效
为了遏制生态环境的恶化趋势、保护有限的湿地资源，我省按照因地制宜、统筹规划，突出重点、全面保护，保护和恢复相结合的原则，实施湿地保护优先工程，通过退耕还林、还草、还湖，营造生态保护林和水源涵养林，恢复、修复湿地生态系统。
2000年启动实施了全球环境基金(GEF)湿地保护与可持续利用若尔盖项目甘肃部分，2007年成功申请并实施了中国欧盟山地泥炭地保护与可持续发展项目（ECBP）。2005年以来，争取国家资金1亿多元先后实施了《黑河流域湿地保护工程》、《黄河三峡湿地保护与恢复建设工程》等项目。这些项目的实施改变了我省湿地保护基础薄弱、设施落后的局面，有的湿地面积得到恢复，如尕海湿地面积有明显增加。
总投资120亿元的黑河流域治理、石羊河流域重点治理、敦煌水资源合理利用与生态保护等三个项目，共关闭机井5000多眼，压减灌溉面积超过100万亩，发展和配套节水面积470万亩，实现节水量10亿立方米，三大流域重点治理目标全部完成。其中黑河下游东居延海水面稳定在40平方公里以上；石羊河下游青土湖地区地下水位开始回升，累计上升0.77米，出现了最大30平方公里的季节性水面；党河、疏勒河下泄生态水量逐年增加，月牙泉水位趋于稳定，西湖湿地生态环境得到改善，干涸60年的哈拉诺尔湖重现碧波，形成了24平方公里的湖面。
（五）开展湿地资源调查，湿地产权确权试点顺利完成
我省如期完成了全国第二次湿地资源调查工作，摸清了湿地资源家底，编制完成了《中国湿地资源·甘肃卷》，为加强湿地资源管理利用、自然保护区和湿地公园建设、野生动植物资源保护等提供了科学依据。先后编制完成了《甘肃省湿地保护工程规划（2006～2030）》等湿地保护规划和计划，向国家林业局上报了《甘肃省十三五保护工程规划》，将我省绝大部分天然湿地列入保护范围，明确了湿地保护的目标和任务。在酒泉市肃州区和甘南州碌曲县完成了国家湿地产权确权试点工作。
二、湿地保护存在的主要问题
（一）湿地保护缺乏上位法支撑，管理执法效力受限
国家尚未制定湿地保护与合理利用的专门法律，虽然我省制定颁布了《甘肃省湿地保护条例》，但由于缺乏国家层面上位法的支撑，在一定程度上影响了湿地保护执法的效力。基层执法机构普遍反映执法行动中常常会因上位法缺失而受到限制。目前湿地保护主要依据的上位法是《自然保护区条例》，由于不少湿地尚未建立自然保护区，条例不能适用全部湿地保护管理。
（二）湿地管理主体不够明确，管理体系不尽完善
我省湿地面积大，类型多，权属复杂，湿地保护管理、开发利用牵涉面广，大多数地方缺乏强有力的综合协调管理和利用监督机制。各级政府及有关部门在湿地保护工作上职责不清，没有将湿地保护纳入国民经济和社会发展计划中，湿地保护尚未成为地方政府政绩考核指标。在实际工作中存在多头管理、权责不清、管理缺位等情况。不同地区，不同部门，因在湿地保护、利用和管理方面的目标、利益不同，各自为政，各行其事，矛盾较为突出。
（三）保护与发展矛盾突出，生态恶化趋势没有根本扭转
一是由于干旱少雨等导致湿地面积缩减和范围缩小，湿地自然资源数据动态变化明显；二是过度取水用水，一些水电建设不合理的水资源开发，导致原河道断流现象突出；三是有的湿地自然保护区还有农牧民居住在核心区，存在湿地草原超载过牧现象；四是湿地生态效益补偿机制尚未建立健全，补偿的范围、方式和标准不明确；五是由于没有专门的湿地管理机构和资金支持，大量退化、沙化、碱化的湿地没有得到及时恢复；六是围垦、污染等破坏湿地的现象时有发生，依法管理难度大。
（四）湿地保护资金投入不足，管理与恢复受到限制
湿地所在地区大多经济相对落后，生态相对脆弱，地方财政困难，难以筹集资金进一步保护湿地生态环境，在湿地资源调查、恢复、监测、研究、技术培训等工作开展方面缺乏专门的资金支持，许多湿地保护和恢复项目难以实施，特别是省级湿地自然保护区和湿地公园不能发挥其正常的保护功能，必要的湿地基础研究难以进行。《黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》中湿地保护与恢复工程、生态监测体系、生物多样性保护三类项目因无投资渠道无法实施。资金匮乏还严重影响湿地环保违法问题的整改。
（五）湿地权属比较复杂，保护区界定不够科学规范
我省大量湿地尚未确权，存在权属不清，权责不明现象。湿地资源大多与水域、草原、林地等重叠，致使有的自然保护区与湿地公园在设置上存在重叠交叉，登记时出现湿地权属不清、界定困难和“一地多权”现象。
湿地监测体制不完善，缺乏对资源和土地利用后生态、生物多样性变化的监测。湿地环境影响评价制度不健全，缺乏科学统一的湿地评价体系和指标体系，难以达到评价目的。
张掖黑河湿地自然保护区在晋升国家级保护区时，为达到规定的面积指标，扩大了划定范围。将6665.51公顷耕地、4834.76公顷林地划入保护区，涉及1个经济开发区、3个国有林场、12个乡镇39个行政村281个自然社，常住人口3551户12498人，划入了自然保护区，有的甚至划入了核心区。另一方面，一些湿地特征明显的区域却未划入保护区，仅高台县就有7.36万亩湿地未划入保护区。其他湿地自然保护区也不同程度存在划界不科学、不规范的问题。
三、加强和改善湿地保护工作的建议
在湿地生态环境保护管理中牢固树立十九大提出的社会主义生态文明观，加快湿地保护与修复进程，重塑湿地生态，推动人与自然和谐发展现代化建设格局。
（一）加快湿地保护立法，明确湿地保护管理执法主体
国家层面的上位法是湿地保护工作最强有力的保障。湿地立法具有必要性、紧迫性、可行性，全国人大环资委已经将湿地立法纳入调研计划，建议加快调研、论证步伐，争取早日出台。在湿地保护立法时，从顶层设计着手，明确建立职责清晰、协调有效的保护管理机制，使湿地保护做到有章可循、有法可依，走上法制化的轨道。通过立法将湿地保护资金纳入财政预算，明确湿地保护投入渠道。
（二）加大湿地保护投入，加快湿地生态环境恢复
实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化甘南黄河重要水源补给区和祁连山生态安全屏障体系，构建河西走廊生态廊道和生物多样性保护网络，提高全省生态系统质量和稳定性。加快引哈济党等重大生态工程项目进程，确保敦煌西湖等重要湿地的生态修复。积极筹措资金实施《黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》中湿地保护与恢复工程，确保“黄河蓄水池”生态安全。加强自然湿地的抢救性保护，加强对省级自然保护区的管理和投入，对功能减弱、生境退化和类型改变、功能丧失的湿地分别采取生物措施和工程措施进行修复、重建。积极筹措资金，增加自身投入力度，开展湿地保护项目合作，全方位引进先进技术、管理经验与资金。
（三）加强管理队伍建设，建立联合执法监督体制
进一步强化林业行政主管部门的综合管理和协调能力，积极探索建立强有力的湿地保护组织管理系统和有效协调机制，统一协调区域湿地保护管理工作。通过部门间的联合协作，有效保护湿地生态环境和野生动植物资源。加强湿地保护管理队伍建设，大力提高管理能力和水平，加大湿地保护执法力度。不断探讨合作共管等新型湿地综合管理途径，鼓励并引导当地居民和社区组织积极参与，调动各方力量共同做好湿地保护工作。
（四）建立湿地分级体系，完善湿地资源调查、评价和监测体系
要依据《国家重要湿地管理办法》、《国家重要湿地名录》等，制定《甘肃省重要湿地和一般湿地认定标准(办法)》，发布甘肃省重要湿地和一般湿地名录。
在全省湿地资源调查的基础上建立湿地资源信息数据库及各类子数据库，建立以地理信息系统、遥感和全球定位系统等技术为基础的湿地信息管理系统，实现信息资源共享，为湿地的科学管理和合理利用提供决策依据。科学合理地评估认定湿地自然保护区边界范围，并争取上级批准认可。建立省级湿地监测中心，构建多部门参与、相互协调、相互补充的统一监测体系。
（五）抓紧湿地产权确权，完善生态补偿机制
认真开展湿地自然属性、权属状况等的调研、核查、登记工作，推动全省湿地产权确权全面展开。在湿地产权确权的基础上，贯彻落实《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》，落实湿地面积总量管控制度，制定《湿地保护红线落界方案》，划定湿地保护红线。积极探索开展湿地资源有偿使用和生态补偿制度，为推动国家层面启动、实施湿地生态效益补偿提供依据。研究制定出台《甘肃省湿地公园管理办法》、《甘肃省征占用湿地管理办法》，加强湿地土地资源管理工作。