省人大常委会调研组关于全省各级人民检察院全面深化司法改革情况的调研报告

省人大常委会调研组关于全省各级人民检察院全面深化司法改革情况的调研报告（书面）
——2017年11月28日在省十二届人大常委会第三十六次会议上
 

省人大常委会：
 
    为配合省人大常委会听取和审议省人民检察院深化司法改革情况的报告，省人大内务司法委员会牵头组成调研组，从10月上旬开始，在听取省人民检察院关于全面深化司法改革情况汇报的基础上，先后赴定西、平凉、陇南三市及其所辖的六个县（区）开展调研，听取了市、县（区）两级检察机关关于全面深化司法改革的汇报，召开有关单位和人大代表、政协委员、律师、人民监督员等参加的座谈会，深入12个基层检察室了解情况。现将调研情况报告如下：
一、主要工作及成效
司法体制改革推行以来，全省各级检察机关认真贯彻落实中央和省委关于司法改革的各项决策部署，立足实际，突出重点，攻坚克难，扎实有序地推进各项改革，取得明显成效。
（一）司法责任制改革取得阶段性成果。甘肃省是中央确定的第三批司法责任制改革试点省份，从2015年下半年开始试点，2016年全面推开。一是员额检察官遴选工作基本完成。通过考试、考核、民主测评，经遴选委员会审核，全省有2014名检察官入额，占全省检察机关中央政法编制的34.03%，还有89名检察官的入额遴选工作正在进行之中。入额检察官平均年龄46岁，本科及以上学历占95.3%，比原任检察官均有优化。遴选中按照向基层倾斜、向办案一线倾斜、向办案量大的地区倾斜的原则，对全省检察机关员额进行合理分配，并为检察官梯次培养预留10%的员额空间。同时完成了入额检察官职务序列等级评定和工资套改，入额检察官人均增资770元，基础性绩效考核资金已按入额检察官每月1200元、检察辅助人员和司法行政人员每月350元发放，奖励性绩效考核奖金年终分配办法已按公开公平公正、奖优罚劣原则制定出台。二是检察官办案责任制初步得到落实。省检察院制发了包括完善新型办案组织、明确办案职权划分、强化内部监督制约、落实司法办案责任、强化履职保障等五个方面的指导意见，市、县（区）两级检察机关均制定了相应的规则办法，建立完善新型办案组织，严格执行领导干部办案要求，充分发挥检察官联席会议为检察官办案提供参考意见保障案件质量的作用，检察委员会的职能改为总结经验、制定工作规范、研究重大问题、讨论复杂疑难案件，“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法改革要求基本落到实处。改革后，办案工作平稳运行，责任意识明显增强，办案效率得到提升，改革成效初步显现。三是内设机构改革基本到位。按照扁平化、专业化与强化管理、加强配合制约的原则，基层院的内设机构减为5—10个，市级院9—11个，矿区分院5个，林区分院6个。全省基层院内设机构普遍减少5—7个，市级院减少7—9个，各级检察机关内设机构总数由司改前的1498个减为807个，减少了职能交叉，整合了信息资源和人力资源，基本做到了人员优化、资源配置的最大化。四是人财物统管进展顺利。出台相关政策文件，制定操作规程，明确干部管理权限，干部分级管理工作全面启动。对财物的统一管理，初步形成省院预算初核、汇总，财政负责审核、拨付，共同开展监督检查的工作机制。
（二）诉讼制度改革稳步推进。各级检察机关准确把握诉讼制度改革精神，积极探索构建长效机制，不断推动改革深入发展。一是推进以审判为中心的诉讼制度改革。全面贯彻证据裁判原则，积极探索新型证据审查方式和模式，严把证据标准，加强对证据合法性客观性审查，依法排除非法证据。强化诉前引导，规范提前介入侦查活动，引导侦查取证，构建新型侦诉关系。发挥庭前过滤作用，严格起诉标准，对事实不清、证据不足的案件退回补充侦查,防止案件“带病”进入审判程序，防止把矛盾推向审判环节。积极适应庭审实质化改革，加强出庭公诉工作，提高出庭公诉水平，提升公诉人出庭指控能力和应对庭审突发情况能力。二是积极探索推行轻罪案件速裁和认罪认罚案件从宽处理工作，对犯罪情节轻微、犯罪事实简单、犯罪嫌疑人认罪认罚的，按照简易程序办理，提高诉讼效率。三是开始探索公益诉讼。部分市、县（区）检察机关通过公益诉讼案件线索摸排和办理工作，在促进环境保护、治理污染、维护公共设施等方面起到了积极作用。四是严防冤假错案，坚守司法底线。严格执行讯问犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度，探索建立重大案件侦查终结前对讯问的合法性审查制度，严格落实听取律师意见制度，坚决排除非法证据。强化监督制约，   完善刑事申诉受理和审查机制，完善错案责任追究制，完善防范干部干预司法制度机制，实行办案质量终身责任制和错案责任倒查问责制，严把事实关、证据关、程序关和法律适用关，构建案件质量保障体系。
（三）监督制约机制日益健全。各级检察机关始终坚持监督者更要受监督的理念，把构建阳光司法、强化监督、推进司法规范化建设作为严格执法、公正司法的重要保障。一是深化司法公开。积极构建司法公开的制度规范体系，建立新闻发布和工作情况通报、拟公开信息审核把关、涉检舆情研判应对等一系列配套机制，打造网络媒体集群、传统媒体、实体场所为基础的“三位一体”多层次公开平台，最高检要求公开的6类法律文书和5类案件信息基本全面公开，以终结性法律文书、重大案件信息和案件程序性信息为主体的各项案件信息公开稳定增长，探索推进对逮捕、羁押必要性审查等案件的公开审查、公开听证，通过“看得见”的方式维护司法公开。二是充分发挥人民监督员的作用。改革人民监督员的选任方式和工作程序，人民监督员一律由司法行政机关选任，一律随机抽选参加监督评议案件，监督事项涵盖查办职务犯罪各关键环节。三是强化自身监督。各级院制定了加强和完善内部监督制约机制的意见、错案责任追究规定等文件，规范对检察官司法活动的监督和司法责任的认定追究。发挥统一业务应用系统作用，强化案件管理部门对司法办案流程的动态监控，围绕容易发生问题的重点岗位和执法办案关键环节，突出抓好监督，规范司法行为。建立完善案件质量评查机制，及时发现纠正办案中存在的漏洞和隐患，对不合格案件点名通报和严肃问责，通过完善案件质量评查体系，推进办案质量不断提高。注重发挥纪检监察部门重要职责，将规范化建设的要求融入各项检察业务工作，推动形成规范司法、公正司法、文明司法的新常态。
二、主要困难和问题
调研中各地反映的主要困难和问题有：
（一）司法责任制改革中出现的新问题亟待破解。部分检察工作人员对司法改革的目的和重大意义认识不够到位，有的未入额检察官，认为与员额检察官的待遇差别过大，工作积极性不够高。一些作为业务骨干的年经助检员，由于工作年限和办案业绩暂未达到改革设定的参加入额考试条件，难以成为员额检察官，缺乏职业预期，个别人员要求调离。行政人员因发展空间受限，心理落差较大，工作积极性受到影响。员额检察官在数量上比原有检察官大幅减少，司法辅助人员普遍配备不足，员额检察官工作量加大，案多人少的矛盾依然存在。各级检察院纪检组长、政治部主任都是检察委员会委员，在按改革要求不能入额的情况下，参加检察委员会时发表的讨论意见如何对待，尚无依据。事业编与占政法编的工勤人员不能纳入司改后人员分类管理体系，编制、津贴、待遇均不明确。个别地方政法编的工勤人员（驾驶员）占司法行政人员比例40%以上，造成司法行政人员严重不足，司法行政工作开展困难。
（二）诉讼制度改革有待深化。以审判为中心的观念尚需进一步树立，公检法三机关办案中诉讼证据证明标准不统一的问题依然存在。公安机关以多捕多诉多判为标准的绩效考核办法与检察机关对轻微刑事犯罪和青少年犯罪坚持“少捕慎捕”的刑事政策相矛盾。公安机关办案系统与检察机关专网隔离，侦查过程封闭，监督无法同步，非法证据难以发现。县区律师较少，刑事诉讼指定辩护律师困难。
（三）检察队伍素质需要进一步提高。面对检察改革的新形势、新要求，检察队伍建设也面临新挑战和新任务。少数员额检察官独立办案能力不足，依赖层层把关心理较重，个别检察干警为民理念还不强，执法不规范情况依然存在，检察队伍正规化、专业化、职业化还存在一些短板。
三、今后工作建议
党的十九大报告将“坚持全面依法治国”明确作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，提出“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”的新时代全面推进依法治国的总目标。各级检察机关要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，抓住机遇，进一步深化司法体制改革，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，发挥更加积极的作用。
（一）进一步提高对司法体制改革重要性的认识。深化司法体制改革事关人民切身利益，事关社会公平正义，事关全面推进依法治国。各级检察机关要继续深入贯彻落实党中央深化司法体制改革的决策部署，认真学习习近平总书记在第33次中央深化改革领导小组会议上的重要讲话精神，充分认识党中央推进司法体制改革决策的重大现实意义和深远历史意义，增强推进改革的政治责任感和历史使命感。坚定推进司法体制改革的信心和决心，正确认识和对待改革中遇到的困难和问题，通过改革发现问题、研究问题，依靠改革解决问题。进一步加强政策解读、思想引导和輿论宣传，让广大干警正确理解改革，积极支持改革，自觉投身改革，确保司法体制改革顺利推进，各项改革任务落到实处，建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度。
（二）进一步深化改革、破解难题。各级检察机关要坚持问题导向，妥善处理好改革过程中新老机制的磨合衔接问题。继续完善相关配套措施，建立健全员额动态管理和退出机制，完善绩效考核标准，抓紧推进省以下人财物统管，统筹解决好未纳入分类管理人员的身份待遇问题。以改革思维和改革办法化解“案多人少”的矛盾，通过人员分类、扁平化管理优化人员配置，加强一线办案力量。推广专业化办案团队，完善政府购买机制，拓宽招录渠道，配齐配强司法辅助人员，充分运用现代信息化技术和手段，提高司法办案质效。加快推进以审判为中心的诉讼制度改革，健全以证据为核心的刑事指控体系，加强与各政法单位的协作配合，推动统一证据证明标准应用，强化相互之间的监督制约，严防错案发生。
（三）进一步加强检察队伍建设。各级检察机关要把队伍建设作为基础性、战略性工作，按照政治、业务、责任、纪律、作风“五个过硬”的要求，全面提升检察队伍素质。健全教育培训制度，创新教育培训方式，全面提高检察队伍职业素养和专业水平。要不断完善检察官考核评价制度、优胜劣汰的激励制度。建立健全检察官助理的管理制度，培养和储备好检察官后备力量。完善综合部门与业务部门的衔接配套，拓宽司法行政人员与其他司法辅助人员的职业成长空间。加强与组织、编制、人社、财政等有关部门的沟通协调，推动相关改革政策及时落地见效。加强基层检察院、室建设，促进司法力量向基层倾斜。加快检察队伍正规化、专业化、职业化进程，为全面深化司法改革提供坚实的人才保障。
（四）进一步加强司法改革衔接工作。人民检察院司法改革有些是需要顶层设计完善的，有些是需要基层探索建立的。建议省司法改革领导机构对属于省级层面研究解决的困难和问题，尽快会同有关方面认真研究，提出全省统一的解决办法；需要顶层设计解决的，及时向国家司法改革领导机构反映。