省人大常委会调研组关于全省各级人民法院全面深化司法改革情况的调研报告

稿件来源: 发布时间:2018-01-11 10:25:36

省人大常委会调研组关于全省各级人民法院全面深化司法改革情况的调研报告
——2017年11月28日在省十二届人大常委会第三十六次会议上
 

省人大常委会:

为配合省人大常委会听取和审议省法院全面深化司法改革情况的报告,省人大内务司法委员会牵头组成调研组,从7月下旬开始,在听取省法院关于全面深化司法改革情况介绍的基础上,先后赴天水市、张掖市、甘南州及其所辖的八个县(市、区)开展调研,听取了市(州)、县(区)两级法院关于全面深化司法改革情况的汇报,召开有关单位和人大代表、政协委员、律师、人民陪审员等参加的座谈会,旁听庭审活动,实地察看人民法院信息化建设情况,深入11个基层法庭了解情况。现将调研情况报告如下:
一、主要工作及成效
甘肃是全国第三批司法体制改革试点省份,从2014年4月试点开始,到2016年9月全面推开,经过两年多的时间,以完善司法责任制、推进人员分类管理、落实司法职业保障、探索人财物省级统管为重点的司法改革任务进展顺利,各项配套改革措施扎实推进,司法队伍活力不断增强,办案质效和司法公信力稳步提升,各项改革取得明显成效。
(一)认真落实司法责任制。全省各级法院根据中央部署和最高法院关于落实审判责任制的有关规定,着力完善审判权力运行机制,努力实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。一是积极推进法官员额制改革。坚持“择优选任、宁缺毋滥、逐步增补”的原则,严格法官入额考试考核程序,采取考核为主、考试为辅、考核考试相结合的方式,确保业务水平高、经验丰富的办案人员遴选入额。民族地区结合实际,加大了对双语法官遴选入额的工作力度。全省法院按照中央确定的比例,参考各法院辖区经济社会发展、人口数量、案件数量等实际情况,结合法官人均办案数量和功能定位,科学核定各级法院法官员额数量:省法院和17个中级法院按中央政法专项编制的38%确定员额;基层院政法编制40人以下、年收案数600件以下的,以定额方式确定员额;其余基层院以人均年收案数为标准按照42%、40%、39%、35.1%四个档次确定法官员额数。同时给人均年办案数量明显高于全省法院平均水平的嘉峪关城区法院和案件数量增长快的基层法院,适当调剂增加员额。未入额的审判员、助理审判员转入辅助岗位协助办案。目前,全省分两批共遴选入额法官2923名,占中央政法编制的34%。天水市两级院占34%,张掖市占35.4%,甘南州占31%。第三批遴选工作还在进行中。全省审判一线的法官占到入额总数的85.19%,优秀法律人才向办案一线配置趋势明显。二是明确司法人员职责权限。省法院制定各类人员的权责清单,明确入额法官、法官助理和书记员的职责权限与相应的司法责任,规定了院庭长、合议庭和主审法官的办案权限,突出入额法官办案主体地位。法官主要负责开庭审理、制作审核裁判文书,其他事务性、辅助性工作由法官助理和书记员完成,使法官可以集中精力专司审判。自2016年起,全省各级法院开始探索推行独任法官审理案件形成的裁判文书,由独任法官直接签发;合议庭审理案件形成的裁判文书,由承办法官、合议庭其他成员、审判长依次签发;除审委会讨论决定的案件外,院庭长不再审核签发未参加审理案件的裁判文书。形成了“谁审理、谁签署、谁负责”的新的审判责任制度。三是逐步推进审判团队建设。各级法院以员额法官为主体,组建民事、刑事、行政、商事等新型审判团队,作为办案、管理、考核的基本单元。各审判团队一般由法官、法官助理、书记员,或法官、人民陪审员、法官助理、书记员组成,基层法院还有1名法官、1名书记员组成的审判团队。入额法官中的院领导全部编入各审判团队带头办理重大疑难复杂新型案件,并有年办案数量标准要求。新型办案团队的组建,从案件类型、难易程度和办案人员结构等实际出发,灵活多样,推动了办案人员的优化配置,靠实了司法责任,提高了办案效能。四是探索建立专业法官会议制度,改革审委会职能。全省大部分法院探索建立了专业法官会议制度,由各审判领域资深法官组成专业法官会议,研究审判执行中的法律适用问题,为独任法官、合议庭审理案件提供咨询意见。改革后的审委会作为最高审判组织,主要在总结审判经验、制定审判工作规范性文件、研究审判工作重大问题和统一法律适用等方面发挥宏观指导监督职能,讨论审理重大疑难复杂案件,议事范围大大缩减,议事质效得到提高。
(二)稳步推进人员分类管理。根据司法改革顶层设计精神,省法院和市(州)法院都制定了人员分类管理改革方案,对现有在编人员进行分类定岗。法官按照规定落实单独序列化管理。审判辅助人员中,法官助理、书记员按照法官助理和书记员职务序列改革试点方案规定管理,对书记员实行聘用制,通过考试考核淘汰了一些不合格人员,不足的向社会公开招录聘用。目前,全省法院统一招聘书记员工作已全部完成,共招聘3300名书记员;司法警察参照公安机关实行单独警察职务序列管理;司法技术人员按照国家有关专业技术类公务员的职务序列管理。司法行政人员按照综合管理类公务员的有关规定进行管理。为强化各类人员工作责任心,充分调动干警工作积极性,省法院制定了《全省法院法官、审判辅助人员绩效考核评价指导意见》和《甘肃省法院绩效考核奖金分配办法》,各市(州)参照制定了各自的绩效考核办法,根据各类人员的职能定位,分别设定具体考核指标、明确管理导向,将平时按月考核和年终考核、日常管理与定期评价相结合,将考核结果与奖金发放挂钩,与评优选先、选拔任用、等级晋升挂钩,实现业绩评价与员额退出机制、惩戒机制、激励机制的有效衔接,让办案多、质量高的人成为改革的受益者,树立正确的激励导向。
(三)认真落实司法职业保障。一是全面落实中办国办关于保护司法人员依法履行法定职责规定,强化干警履职保护,防止内外部插手干预案件。二是认真落实从优待警各项政策措施,从政治上、组织上、生活上关心爱护干警。三是按照确保司法人员待遇只增不降的要求,推进法官单独职务序列工资套改和绩效考核资金的发放。省法院与省委组织部联合制定下发套改方案,各级法院按方案要求,完成了法官等级确定工资待遇的套改工作。2016年10月,全省入额法官等级工资套改已全部审批完毕,已有87家法院发放到位。同时绩效考核奖金已进入核定落实阶段,基础性绩效考核资金按照入额法官每月1200元、司法辅助和行政人员每月350元的全省统一标准全部发放,奖励性绩效考核资金已出台相关分配办法。
(四)初步建立人财物省级统管体制。省法院会同省委组织部、省财政厅、省编办制定下发多个文件,对全省法院人财物统管做了细化规定,各项工作正在有序开展。一是建立全省统一遴选法官制度,法官员额由省法院统一管理、调配。二是全面实行法院干部分级管理。市(州)、县(市、区)法院院长由省委管理。中级法院领导班子其他成员和同级干部由省委委托市(州)党委管理,基层法院领导班子其他成员和同级干部由市(州)党委管理,市、县法院中层及以下干部,由所在法院党组管理。三是对省以下法院机构编制实行省级统管,以省级机构编制部门管理为主,省法院协调管理。四是建立省以下法院经费资产统管体制。省级财政统筹中央、省级财力和县(市、区)上划经费,全额保障法院经费开支。各市(州)和县(市、区)法院的资产纳入省级管理。各级法院非税收入自今年1月1日起全额上缴省级国库统管。
(五)扎实推进各项配套改革。一是全面实行立案登记制。从2015年5月1日起,全省三级法院与全国同步实行立案登记制。各地法院坚持“有案必立、有诉必理”的原则,依法保障当事人诉权,对一审民事起诉、行政起诉、刑事自诉和申请强制执行、国家赔偿案件全面实行当场登记立案,杜绝“不收材料、不予答复、不出具法律文书”的行为,全省法院当场登记立案率95%以上,天水市超过98%,张掖市超过96%。“立案难、立案慢”的问题得到有效解决。二是推进以审判为中心的诉讼制度改革。突出庭审的中心地位,积极推行庭审实质化,努力实现诉讼证据质证在法庭、案件事实查明在法庭,诉讼意见发表在法庭、裁判理由形成在法庭。全面贯彻证据裁判原则,严格落实非法证据排除规则,坚持疑罪从无。充分保障律师依法履职权利,保障辩护人的会见、阅卷、收集证据和质证、辩护权。三是健全人民陪审员制度。各市(州)认真落实陪审员“倍增计划”,拓宽选任范围,优化队伍结构,注重从普通群众中遴选人民陪审员。完善随机抽选方式,扩大参审案件范围。探索陪审员不再审理法律适用问题,只参审事实认定问题。强化人民陪审员培训,着力提升政治素质和业务能力。落实人民陪审员参审补助经费,提供履职保障。张掖市人民陪审员参审一审普通程序案件达到65%以上,天水市、甘南州也在逐年上升。全省人民陪审员参审率保持了较高水平,“陪而不审、审而不议”等问题初步解决。四是推进执行体制改革。省法院提出在两年内争取先于全国基本解决执行难问题,围绕实现这一目标,强化统一管理,整合执行资源,统一执行标准,推进失信被执行人信用监督警示惩戒机制、多部门多行业执行联动机制以及司法信用体系建设,对涉嫌拒不执行和暴力抗拒执行的,及时移送公安机关立案侦查,打击拒执犯罪,全面挤压规避执行者的活动空间,努力破解执行难题。五是构建阳光司法机制。全省法院依托信息化网络技术平台,深入推进司法公开,构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。三级法院全面推行裁判文书上网公开,让裁判结果接受大众监督。大力推进审判过程公开,利用网络视频直播庭审活动。深化审判流程和案件执行信息、执行过程公开,推进诉讼资产网络拍卖,尽可能全面公开每个节点信息,让审判执行工作的每个环节都置于人民群众的监督之下。
二、主要困难和问题
司法改革是一项长期艰巨任务。全省法院司法改革工作在取得明显成效的同时,还存在一些需要进一步关注解决的问题。
(一)“案多人少”的矛盾依然存在。随着经济发展、人民群众法治意识的提高和立案登记制的实行,全省各地诉讼案件数量年均增幅30%左右,有的地方增幅接近40%。员额制改革对入额法官比例是以多年未变的中央政法编制为基数核定的,虽然改革后各地一线办案力量有所加强,但与快速增长的案件数量相比,明显不相适应,案多人少问题仍未有效解决。
(二)司法责任制改革有待进一步深化。有的地方反映,全省法官员额的分配调整与办案需求相匹配的工作还没有完全到位。入额法官动态监管机制、奖惩机制、退出机制、绩效考评标准有待进一步推进落实。
(三)司法队伍建设有待进一步加强。一是有的入额法官业务能力不能适应案件数量大、复杂程度高的审判形势要求,有的任职时间较短、办案经验不足,迫切需要有针对性地提高素质能力。二是审判助理队伍不稳定,如何进一步调动年龄大、资历深但未能入额的审判员、助理审判员配合入额法官开展审判工作的积极性,法官助理职业预期模糊、晋升途径不明,聘用制书记员的收入较低等问题急需研究解决。三是改革前被任命审判员、助理审判员属事业编制的人员,从事审判工作多年,有的担任过庭长等职务,但因无公务员身份,不能成为入额法官,也不能担任法官助理,需在深化改革中统筹研究解决。
(四)人财物统管步伐需要加快。全省法院人财物统管尚未进入实质性实施阶段,省级统管经费尚未下达,法院在信息化建设、化解过去基础建设资金缺口等方面还需要地方政府加大支持力度。甘南州反映,人财物省级统管后,州县财政可能停发藏区津贴,实行法官单独职务序列工资套改不能再按行政级别放发车补,会造成法官收入不增反降,与确保司法人员待遇只增不降的司法改革要求不符。
(五)其他需要研究解决的问题。一是以审判为中心的诉讼制度改革尚需在司法举证、庭审抗辩、证据裁判等方面加大探索力度。二是全面实行人民陪审员参审随机抽取存在难度,陪审员参审补贴标准较低。三是司法公开还需在采信证据、认定事实、审判理由等方面进一步加大公开力度。四是信息化建设和运用有待加强。五是张掖市反映今年1—7月全市法院执行案件增量快、存量大,执行法官人均收案429件,甘州区人均收案500件以上,实现“两年内基本解决执行难”任务艰巨。
三、今后工作建议
为进一步全面深化司法改革,针对调研中反映的问题和困难,提出如下建议:
(一)不断强化司法改革目标意识,坚定改革决心。司法改革是党中央的重大战略部署,对全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。要认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想,增强深化改革的政治责任感和历史使命感,坚定推进司法改革的决心,深入贯彻落实中央的决策部署,用改革的办法解决改革中出现的新问题、遇到的新困难,建设公正、高效、权威的中国特色社会主义司法制度。
(二)坚持问题导向,加大改革推进力度。深入推进以审判为中心的诉讼改革和庭审实质化改革,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。以改革思维应对和化解“案多人少”矛盾,通过人员分类管理、精简整合内设机构、完善法官员额与案件数量增长相匹配的动态管理机制等,优化人员结构,加强一线办案力量。进一步建立健全法官员额动态管理和退出机制,完善细化绩效考核标准,理顺司法辅助人员管理体制和保障机制。完善人民陪审员制度,健全随机抽取参审案件制度、履职管理与保障制度,强化人民陪审员对法官的监督制约,以司法民主促进司法公正。正确处理改革中新老机制的磨合衔接问题,统筹解决未入额人员身份和职级待遇等问题,确保司法责任制改革各项政策顺利实施。
(三)提升信息化建设与运用水平,提高审判执行质效和司法公信力。进一步加快 “智慧法院”建设,以信息化建设促进审判流程再造,大力推进网上办案,加强对审判执行各环节和重要流程节点的全程监督、动态跟踪、无缝管理,深度整合、挖掘、利用依托大数据资源为法官提供智能化服务。以信息化建设为保障,加强案件执行规范化建设和精细化管理。以信息化建设提升司法为民成效,加强诉讼服务中心建设,为群众提供方便快捷的诉讼服务,更好地满足人民群众多元司法需求。以信息化建设促进深化司法公开,积极探索信息化条件下司法公开新途径,不断提升运用新媒体开展法院工作的能力,实现阳光司法。
(四)继续加强队伍建设,不断提升办案能力和水平。按照政治、业务、责任、纪律、作风“五个过硬”的要求,努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的司法队伍。严守政治纪律和政治规矩,牢固树立“四个意识”,把思想政治建设摆在首位,把理想坚定、政治过硬作为首要标准,深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育,全面推进法院队伍建设。持续推进正规化、专业化、职业化建设,在加强管理的同时,创新人才培养机制,全面提升司法人员的专业水平、职业素养和操守,全面提高司法人员群众工作能力和对信息技术的掌握运用能力,全面提升执法办案水平。深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,落实主体责任和监督责任,推进廉政风险防控机制建设,提高队伍的拒腐防变能力。