甘肃省人大法制委员会关于《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例（修订草案）》修改情况的报告

省人大常委会：

     2017年7月，省十二届人大常委会第三十四次会议对《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例（修订草案）》（以下简称修订草案）进行审议。8月4日，省人大常委会党组就审议情况和相关问题向省委书面作了请示，林铎书记和唐仁健省长分别作出批示。省政府相关部门根据批示精神和省人大常委会的审议意见对修订草案进行了修改，并分别征求了国务院法制办、环保部、林业总局的意见，省政府办公厅于9月29日向省人大常委会办公厅报送了关于提请二次审议修订草案的函。接到函件后，省人大常委会党组高度重视，立即作出安排部署，要求常委会法工委研究提出意见。法工委于10月11日召集省政府法制办、省林业厅、省环保厅、省国土厅等相关厅局和省人大常委会环资工委对政府提请二次审议的修订草案（以下简称修订草案修改稿）进行研究。10月19日，省人大常委会党组召开会议，听取法工委的汇报，研究了修订草案修改稿和相关问题。10月25日，省人大常委会党组向省委上报了《关于报请审定〈甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例（修订草案二次审议稿）〉及有关问题的请示》。11月7日，省委常委会听取了省人大常委会党组的专题汇报，认为拟提交二次审议的修订草案修改稿比较成熟，总体可行，同时，也提出了一些修改意见和建议。会后，围绕省委常委会、省人大常委会组成人员的审议意见和各方面意见建议，省人大常委会法工委会同省林业厅、省人大常委会环资工委再次对修订草案修改稿进行了认真修改。11月17日，法制委员会召开会议，对修订草案修改稿进行了统一审议，提出了修订草案二次审议稿。现将修订草案的修改情况报告如下：
　　一、关于保护原则
　　有的常委会组成人员提出，祁连山是我国西部重要生态安全屏障，生态区位极其重要，党中央对其保护高度重视。因此，建议将保护原则与国家对自然保护区保护和修复的总体原则相衔接，切实做好保护工作。法制委员会采纳了此项建议，将修订草案第四条修改为：“保护区必须以管护为主，全面深入科学论证，因地制宜开展封山育林育草等生态修复工作，不断扩大林草植被面积，加强冰川、湿地、冻土和野生动植物保护，服从国家主体功能区划确定的重点生态功能区定位，提高生态服务功能。牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持实行统一规划、科学管理、依法监督、生态优先、协调发展的原则”。

　 二、关于保护职责
      1.政府职责。有的常委会组成人员提出，建议对条例有关政府职责进行规范的法律表述，同时增加政府在保护区保护工作中鼓励引导公众参与、开展环境教育和提供生态管护政策支持的相关内容，切实提高全社会的保护意识，促进保护区规范管理、科学发展。法制委员会采纳了此项建议，将修订草案第六条修改为一条三款，第一款为：“保护区所在地人民政府要切实承担保护区生态环境保护与修复的主体责任，将保护区的发展规划纳入国民经济和社会发展计划，健全保护区自然资源资产产权制度和用途管制制度；完善保护区生态环境保护管理制度，建立协调机制，建立健全各级共管联防责任制；制定生态文明建设目标评价考核办法，做好保护区的森林草原防火以及野生动植物保护等工作。”第二款为：“保护区所在地人民政府应当加强对原住居民的生态保护教育培训，提高生态保护意识，形成群众主动保护、社会广泛参与、各方面积极投入的社会氛围。”第三款为：“保护区行政主管部门应当优先为社区居民提供生态管护等工作岗位和政策支持。”（修订草案二次审议稿第五条）
      2.部门职责。有的常委会组成人员提出，只有理清自然保护区各部门职责，才能实施有效的保护管理，避免各部门监管混乱或缺失，防止推诿扯皮现象的发生。建议按法定职责，在条例中对各部门在保护区管理中的职责进行细化。因此，法制委员会建议，删去修订草案第五条的规定，同时对省环境保护行政主管部门、省林业行政主管部门和县级以上人民政府发展改革、国土资源、农业、水行政等相关行政主管部门的管理职责按照法定职责进行补充和细化。（修订草案二次审议稿第六条）
     3.其他职责。有的常委会组成人员提出，鉴于中农发山丹马场在保护区的特殊性，建议在条例中增加其保护与修复的主体责任，避免管理真空。因此，法制委员会建议，将修订草案第七条修改为一条两款，第一款为：“保护区内的中农发山丹马场应当遵守法律、法规和保护区的有关规定，承担辖区内保护区生态环境保护与修复的主体责任。”第二款为：“保护区内的居民，应当遵守法律、法规和保护区的有关规定。”
     4.管理局职责。根据国家环保部的建议，在条例第八条管理局职责中增加一项规定：“根据国家有关规定和技术规程科学编制保护区总体规划，按程序报批并组织实施；”（修订草案二次审议稿第八条第二项）

　三、关于保护区的实验区保护
　　有的常委会组成人员提出，条例有关保护区各区域的保护，应当严格依照上位法规定，尤其是其中的禁止性行为、审批制度等，建议做进一步比照修改。2017年10月7日，国务院下发《国务院关于修改部分行政法规的决定》，其中对《中华人民共和国自然保护区条例》中实验区的保护规定作了修改。根据新修改的《中华人民共和国自然保护区条例》，法制委员会建议，将修订草案第十四条实验区保护修改为一条三款，第一款为：“保护区的实验区，可以进入从事非破坏性的科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。”第二款为：“在保护区的实验区内开展参观、旅游活动的，由管理局编制方案，方案应当符合保护区管理目标。”第三款为：“在保护区组织参观、旅游活动的，应当严格按照前款规定的方案进行，并加强管理；进入保护区内参观、旅游的单位和个人，应当服从管理局的管理。严禁开设与保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。”

　四、关于保护区的建设与治理
　　有的常委会组成人员提出，条例不仅要与上位法保持一致，还应当坚持问题导向，对上位法禁止性事项且近几年在我省频繁发生、对生态环境破坏明显的问题，特别是中央督查组指出的严重问题，作出有针对性的禁止性规定，要有操作性强的具体内容予以规范。因此，对照上位法规定及中央督查组意见，法制委员会建议，将修订草案第十五条修改为一条四款，第一款为：“在保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。”第二款为：“在保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设法律、法规不禁止的其他项目，须经国务院自然保护区行政主管部门批准，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。”第三款为：“在保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害保护区内的环境质量；已经造成损害的，应当限期治理。”第四款为：“限期治理决定由法律、法规规定的机关作出，被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。”

　五、关于与上位法其他保护规定的衔接和修改
　　有的常委会组成人员、省政府以及相关部门提出，条例应当严格按照上位法规定，对有关保护区外来物种的限制、木材和野生动植物运输以及森林防火等保护区的其他保护内容进行修改、完善。法制委会员采纳了此项建议，对修订草案有关保护区其他保护方面的第十七条外来物种限制、第十八条运输限制以及第十九条森林防火等规定进行了修改完善。

　六、关于生态补偿费用途
　　根据省政府建议和保护区的实际情况，法制委员会建议在修订草案第二十条中明确“补偿费用应当用于保护区保护”的规定。

　七、关于法律责任
　　有的常委会组成人员提出，应当比照上位法规定，增加有关保护区管理机构和工作人员违法行为的处罚规定。法制委会员采纳了此项建议，将修订草案第二十七条修改为：“保护区管理机构违反本条例规定，拒绝环境保护行政主管部门或者有关保护区行政主管部门监督检查，或者在被检查时弄虚作假的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者有关保护区行政主管部门给予三百元以上三千元以下的罚款。同时增加一条规定：“保护区管理机构违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府有关保护区行政主管部门责令限期改正；对直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处分：（一）开展参观、旅游活动未编制方案或者编制的方案不符合保护区管理目标的；（二）开设与保护区保护方向不一致的参观、旅游项目的；（三）不按照编制的方案开展参观、旅游活动的；（四）违法批准人员进入保护区核心区，或者违法批准外国人进入保护区的；（五）有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。”（修订草案二次审议稿第二十八条）

  八、关于与《祁连山国家公园体制试点方案》的衔接
    2017年9月1日，中办、国办下发了《关于印发〈祁连山国家公园体制试点方案〉的通知》。方案对祁连山国家公园的重要意义、总体要求、范围划定及目标定位、主要任务和实施保障进行了明确规定。因此，条例修订做好地方性法规和政策文件的衔接十分重要。2017年10月27日，国务院法制办在向省政府法制办的复函中明确提出条例修订要与国家公园试点要求做好衔接，提出必要的衔接性、授权性规定。法制委员会经过研究，根据《中华人民共和国立法法》《甘肃省地方立法条例》的规定，在修订草案中增加一条规定，即：“本条例在祁连山国家公园体制改革和建设中有不适应的条款，可以由省人民政府提出，由省人大常委会作出调整或者暂时停止执行的决定。”（修订草案二次审议稿第三十二条）
     此外，根据常委会组成人员和省委常委会的意见，对修订草案的个别文字进行了修改，条例顺序作了相应调整，从原来的三十一条修改为现在的三十三条。
      法制委员会已按上述意见提出了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例（修订草案二次审议稿）》，建议本次常委会会议表决通过。

以上报告和修订草案二次审议稿，请审议。