省人大常委会调研组关于全省历史文化名城保护的政府主导和市场行为情况的调研报告

 
　　主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
 
　　我受调研组委托，向大会作全省历史文化名城保护的政府主导和市场行为情况的调研报告。
 
　　这次调研是今年省人大常委会结合2017年工作要点，向全国人大常委会上报组织在甘全国人大代表开展专题调研活动的三个重点题目之一。
 
　　调研的主要目的是根据“五位一体”总体布局的发展理念，全面了解和促进我省华夏文明传承创新区“十三板块”中“历史文化名城名镇名村保护利用”板块的发展和建设情况，为相关领域的立法做好前期准备。为此，常委会成立了以李慧副主任为组长、教科文卫委员会负责人为副组长的调研组。8月下旬，调研组邀请全国、省、市、县四级人大代表参加，分两路前往天水、陇南、临夏、酒泉、张掖、武威等6个市州9个县区，通过听取汇报、实地考察和座谈交流等形式，了解了部分市州历史文化名城名镇名村保护利用工作（以下简称保护利用工作）的情况，现将调研情况报告如下：
 
　　一、主要做法和成效
 
　　全省现有国家级历史文化名城4座，即：敦煌市、张掖市、武威市、天水市。有国家级历史文化名镇7座、中国历史文化名村2座。有省级历史文化名城8座、历史文化名镇7座、历史文化名村9座、历史文化街区8个。全省历史文化名城名镇名村范围内的全国重点文物保护单位（以下简称国保单位）49处，省级文物保护单位（以下简称省保单位）172处，分别占到全省总数的41.2%和30.9%，保护利用工作的历史和现实意义重大。
 
　　（一）加强领导，纳入政府工作重要议事日程
 
　　各市州十分重视这项工作，大都成立了由政府主要领导牵头，相关职能部门组成的工作领导小组或保护工作委员会。有些市州还组建了专门的办事机构，将保护利用纳入政府工作重要议事日程，定期研究，制定措施，加强组织协调和督导工作，着力推进这项工作。天水市先后成立了市、区级的事业单位“历史文化名城保护委员会办公室”，分管局长兼任办公室主任，设专职人员，确保各项任务有人抓、有人管。张掖市从2011年起把保护利用工作纳入年终“三位一体”考核，使保护责任落到实处。
 
　　省上相关职能部门组织和指导各地加强保护利用的业务工作。目前，全省文化名城名镇名村范围内有21处国保单位设有专门管理机构，172处省保单位实现了专人管理。大部分市县级文保单位通过聘请业余文保员等途径得到有效管护。
 
　　（二）建设形成一定规模，初步与文化创意、旅游产业等相结合并发挥效应
 
　　近年来，我省依托名城名镇名村着力打造经典景区和黄金线路，莫高窟、麦积山等已经成为全国乃至世界性的旅游目的地。2015年以来，全省以文化遗产“历史再现”工程为平台，建成“乡村记忆”等不同类型的博物馆200多座，建成文化遗址公园9座。
 
　　在多方努力下，各市州不断加强历史文化名城名镇名村建设，天水市古城西关片区、宕昌县红色哈达铺镇、酒泉市银达村、敦煌市月牙泉小镇等都已各具规模，并初步和文化创意、文化旅游、文化产业等相结合，形成了一定的市场效应。
 
　　（三）注重规划，与当地经济、社会、文化、生态紧密衔接
 
　　全省按照“科学规划、严格保护、合理开发、永续利用”的原则先后制定了《历史文化名城名镇名村传承创新保护利用规划》等多部全局性规划。张掖、敦煌2个国家级历史文化名城保护规划已通过省政府审批。天水、武威2个国家级历史文化名城保护规划已于2016年12月通过了建设部技术审查，目前正抓紧修改完善。
 
　　各市州也十分注重规划的引领指导作用，酒泉市编制了《酒泉历史文化名城保护规划》，对文化保护控制区内新建项目的性质、规模、高度等提出具体要求。陇南市按照《城乡规划法》和市域城镇体系规划的要求，按照“一镇一品”、“一村一韵”等原则，着力打造生态旅游新
 
　　农村示范片带，基本上做到了村镇建设与地域文化、历史传统、地方民俗协调一致，文化旅游惠民富民效果明显。
 
　　（四）政府主导，市场运行的机制初步形成
 
　　一些市州积极探索政府主导支持、社会资金多方参与的保护利用工作模式，有效发挥政府撬动资金“四两拨千斤”的引导作用，鼓励民间资本投入，与政府一起成为保护利用共同体。
 
　　武威市已累积投资4.8亿元，保护建设海藏寺及海藏湿地公园，并借助保利集团等企业的资本，正逐步将文庙、古钟楼、鸠摩罗什寺等历史文化街区打造成为集文化、旅游、商贸为一体的城市名片。天水市自2009年起，每年从市级和秦州区财政各专列500万元作为历史文化街区抢救性修缮保护专项资金，在西城区改造过程中，政府设立开发公司，已经从国家开发银行甘肃分行贷款11亿元。临夏州加大对文化产业项目招商引资和建设力度，高标准投资建设民族民俗文化产业园等项目，进一步完善城市功能。总体来说，政府主导、市场运行的机制已经初步形成，民间资本投入热情较高。
 
　　（五）建设注重特色，具备一定的主题意识
 
　　在保护利用过程中，一些市州按照华夏文明传承创新区建设的总体目标和思路，结合本地区文化传统、经济特色、生态类型等特征，突出建设的主题和特色。陇南市坚持“全面控制、重点保护、修旧如旧”的方针，努力塑造特色鲜明、风貌优美的锦绣陇南村镇形象。张掖市确立了“塞上江南、边关重镇、丝路名城”的保护主题。酒泉市坚持“以文为魂、整体协调、强化特色”的原则。临夏州积极将“八坊十三巷”打造成为集民族民俗展示、特色建筑艺术、餐饮休闲娱乐等为一体的综合平台。各地突出特色和主题的保护利用工作，确定了城市风貌和特色定位，提高了全省保护利用工作的水平。
 
　　（六）立法监督进一步跟进，发挥了应有的作用
 
　　2002年以来，我省相继制定出台了《甘肃敦煌莫高窟保护条例》、《甘肃省文物保护条例》、《甘肃省非物质文化遗产保护条例》等，从不同层面、不同角度加强保护利用工作。2013年底，省人大常委会对华夏文明传承创新区建设进行了调研，进一步促进了这项工作的开展。
 
　　2015年，省人大常委会将《敦煌历史文化名城保护条例》确定为自主立法项目，努力探索和推进立法保护工作。2017年，天水市将《天水市历史文化名城名镇名村及传统村落保护条例》列入了年度立法计划。立法和监督对全省保护利用工作起到了积极的保障和促进作用。
 
　　二、主要问题和不足
 
　　虽然我省在保护利用工作中取得了一定的成绩，但依然存在着一些不容忽视的问题：
 
　　（一）认识不够深化，保护利用工作与华夏文明传承创新区的要求不相适应
 
　　作为华夏文明传承创新区这一国家级文化平台所在省份，4座国家级历史文化名城的数目与创建要求相比，与文化大省的建设目标相比，工作还比较滞后。保护利用工作对促进经济社会与文化的融合发展所起的作用还比较薄弱。
 
　　一些地方没有深刻认识到保护利用工作与“着力转变经济发展方式”之间的必然联系，没有完全认识到保护利用工作对弘扬文化自信的深层内涵，不能把这项工作的历史地位和现实作用紧密结合起来，推进工作比较滞后。一些公众对名城名镇名村所承载的历史文化遗产价值和不可再生性缺乏认识，保护意识淡薄。
 
　　（二）科学有效的长效机制尚未形成，组织保障较为薄弱
 
　　保护利用工作涉及到住建、文化、财政、规划、旅游、国土、水利、环保、林业等多个政府职能部门，仅靠其中的一个或几个部门无法统揽全局，多头管理又容易出现管理权限不清晰，保护难以到位的情况。相关部门之间工作信息不对称，信息沟通不及时，多部门之间科学有效的工作协调机制尚未形成。各市州的机构建设存有差异，组织保障还比较薄弱。乡镇、村级的保护管理技术力量基本为空白，影响到保护利用工作的有效开展。
 
　　（三）与文化产业、旅游等方面的结合不够紧密，内容建设缺乏
 
　　全省已经建成的名城名镇名村整体缺乏有优势、有影响力的文化品牌项目。有的地方对名城名镇名村的历史渊源研究挖掘不深，丰厚的历史文化积淀没有得到合理有效的开发利用，形不成辐射带动影响，“名城效应”不强。有的地方只注重基础设施建设，创新意识不强，保护利用工作与文化产业、旅游的结合不够紧密，缺乏形式多样的创意产品及旅游项目，形不成产业链和商业规模，难以聚集人气，保护利用工作中建筑“空壳化”问题较为突出。
 
　　（四）立法滞后，法律强制约束力的作用没有很好发挥
 
　　现行的《历史文化名城名镇名村保护条例》（国务院令）施行于2008年7月，适用范围较为宽泛，一些内容已经不适用现在保护利用工作的需要。文物保护和城市建筑等方面的法律法规也各有偏重，针对性不强。全省尚无一部关于保护利用方面的地方性法规。省市出台的一些规章和管理办法不具备法律效力，约束性较弱，有时会出现保护利用工作于法无据的情况。
 
　　（五）规划所起的主导作用不够，执行力弱
 
　　总体来看，我省保护利用的规划工作比较滞后。一些地方忽视规划设计，保护整治和建设发展随意性较大。一些地方虽然编制了一定数量的总体规划，但类型单一，格局特色、建筑特征不符合原有的传统风貌，规划难以落地。一些地方的规划能够体现地域特色及远景发展，但由于领导重视不够、财政支持不足、落实措施不力等原因，既定的规划一变再变，致使规划执行力不够，形同虚设。
 
　　（六）投入不足，相应的政策支持不够
 
　　我省境内历史文化资源丰富，名城名镇名村范围内文物古迹的保护和修缮、历史街区的维护和管理、城镇基础设施建设等各个方面都需要巨额的资金持续支持，地方财政投入与名城名镇名村规模效应的实际需求之间差距较大。此外，保护利用的市场化运作机制不畅，名城名镇名村的利用价值不能充分得以实现，社会资金的投入和产出矛盾突出，相应的政策支持不够，多元化的资金投入渠道尚未形成，保护利用工作的融资难度很大。
 
　　三、对策和建议
 
　　（一）提高站位，着力推进
 
　　各级政府要自觉贯彻落实习近平总书记系列重要讲话和“八个着力”重要指示精神，牢固树立“要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”的信念，把保护利用工作提高到推动民族复兴、树立文化自信、助推全省经济社会转型发展的高度去认识，去把握。要进一步明确我省在建成生态屏障的同时，还要同步推进华夏文明传承创新区建设，倾力构筑文化强省的区域定位。要充分依托有效资源，着力将文化旅游产业尽快做大做强为战略性支柱产业。要通过各类媒体不断加强宣传，营造良好的社会氛围，提高公众保护历史财富的意识。
 
　　（二）健全机制，注重考核
 
　　各级政府要尽快理顺各部门之间的职责和关系，强化协作，密切配合，进一步建立和完善保护利用工作的长效机制。新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施，城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证前，应当征求文物主管部门的意见。建议将保护利用工作纳入政府考核内容，有效提高保护利用的工作水平。
 
　　（三）深度挖掘，推进融合
 
　　要充分发挥我省文化资源的优势，在挖掘上狠下功夫，在融合上多出效益。发挥名城名镇名村的辐射带动作用，扩大影响面，大力促进第三产业发展。要深入研究名城名镇名村的历史脉络和未来发展，充分展现名城名镇名村所承载的传统文化内涵，修旧如旧，保持原貌，讲好故事，建好内容，做好服务。进一步做好各种文化创意产品、文化旅游项目与保护利用工作的深度融合，形成规模和人气，增强“名城效应”和发展信心，使名城名镇名村既能妥善保护又能取得良好效益。
 
　　（四）加强立法，强化权威
 
　　要根据上位法的修改情况及时修订我省相关领域的地方性法规，尽快出台保护利用工作的地方性法规。要加大执法检查力度，强化法律法规的公信力和权威性。建议有立法权的市州尽快出台适合本地特色、具体操作可行的地方性法规，使保护利用工作走上法制化管理轨道。
 
　　（五）科学规划，加强监管
 
　　制定规划要科学定位，严格标准，突出特色。要进一步落实规划的严肃性和约束性，通过法律和制度建设保障规划实施的长期性，切实强化规划实施的后续监管，严格对保护范围内各类建筑项目的审批，有效保护历史文化名城名镇名村的整体风貌、景观视线和文化特质。
 
　　（六）固本提质，创新发展
 
　　要进一步统筹协调，增加投入，着力提升现有的名城名镇名村的文化品位和价值，突出生态文明建设，打造山川秀美的名城名镇名村。要在申报确认工作上下大气力，大幅度增加我省历史文化名城名镇名村的数量，提高建设质量。
 
　　建议不断拓宽融资渠道，制定长期有效的激励政策，引导社会力量通过捐资、捐赠、投资、入股、众筹等多种方式参与保护利用工作，在政府主导和市场行为的有效结合上下功夫，为保护利用工作提供有力的资金支持。
 
　　以上报告，请审议。